II. Política Fiscal

1. Situación 2022 y consolidación fiscal de mediano plazo

Chile se ha caracterizado históricamente por tener una política fiscal responsable, la que se institucionalizó con la adopción de la regla de balance estructural en 2001 y con la Ley N°20.128 de Responsabilidad Fiscal, en 2006. La implementación exitosa del diseño de la política fiscal en Chile ha contribuido a una deuda pública menor que la de otros países similares[1], condiciones financieras favorables en mercados internacionales, mayor estabilidad macroeconómica, la operación contracíclica de las finanzas públicas, y un mayor espacio para el manejo de la política monetaria por el Banco Central[2]. Sin embargo, las cuentas fiscales se han deteriorado en la última década, de la mano de incrementos de gasto y menores ingresos por cobre como porcentaje del PIB (Producto Interno Bruto) (Gráfico II.1), lo que se ha visto reflejado en continuos déficits fiscales efectivos desde 2013 y un aumento significativo de la deuda. En lo más reciente, este deterioro se profundizó con el manejo procíclico de la política fiscal en 2021 como reacción a la crisis sanitaria y económica del Covid-19.

La crisis del Covid-19 gatilló esfuerzos fiscales sin precedentes. En Chile, la mayor expansión del gasto se realizó a fines de 2021. Los últimos dos años fueron particularmente desafiantes para la política fiscal a nivel mundial. La pandemia ocasionada por el Covid-19 no sólo gatilló una crisis sanitaria mundial, sino que también tuvo un fuerte impacto económico. Para hacer frente a esta crisis, los países tuvieron que realizar importantes esfuerzos fiscales para fortalecer los sistemas de salud y mitigar los impactos económicos sobre las personas y empresas. Chile no fue la excepción y entre 2020-21 el gasto fiscal transitorio[3] asociado a medidas Covid-19[4] alcanzó cerca de US$ 40 mil millones, de los cuales las masivas transferencias realizadas a los hogares (bonos y subsidios) contabilizaron cerca de US$ 35 mil millones[5]. Con todo, en el contexto de la pandemia, 2021 fue el año de mayor expansión histórica del gasto fiscal del Gobierno Central (Gráfico II.2), en el que alcanzó un histórico crecimiento real de 33,4% a/a (un gasto total de 31,5% del PIB).

Gráfico II.1:

Ingresos por categoría y gastos del Gobierno Central

(% del PIB)

Fuente: Dipres.

Gráfico II.2:

Gasto del Gobierno Central real

(variación anual, porcentaje)

Fuente: Dipres.

La inédita expansión del gasto llevó a un significativo deterioro de las cuentas fiscales. El aumento del gasto producto de la crisis del Covid-19 tuvo como contraparte un deterioro del déficit fiscal total y estructural del Gobierno Central, que alcanzaron un 7,7% del PIB y un 10,7% del PIB en 2021, respectivamente (Gráfico II.3). Asimismo, la deuda bruta del Gobierno Central alcanzó un 36,3% del PIB en 2021, lo que representa su mayor nivel desde 1991 y un aumento de 8 puntos porcentuales (pp.) desde 2019 (Gráfico II.4), mientras que los activos del Tesoro Público llegaron a 5,3% del PIB, disminuyendo 4,4 pp. desde 2019.

Gráfico II.3:

Balance fiscal del Gobierno Central

(% del PIB)

Fuente: Dipres.

Gráfico II.4:

Deuda bruta del Gobierno Central

(cierre al 31 de diciembre de cada año, % del PIB)

Fuente: Dipres.

Luego de una expansión fiscal sin precedentes durante 2021, el gobierno del Presidente Boric hizo un compromiso con la responsabilidad y sostenibilidad fiscal. Por ello establecimos metas exigentes, pero realistas, para la consolidación de las cuentas fiscales, las que ayudarán a resolver los desequilibrios macroeconómicos y fiscales causados por la crisis del Covid-19. Así, en el Decreto de Política Fiscal[6], el gobierno estableció una senda de convergencia reduciendo la meta de balance estructural en 0,75% por año partiendo desde la meta de déficit estructural de 3,3% del PIB para el año 2022, hasta ubicarse en -0,3% del PIB para el 2026. Adicionalmente, con el fin de velar por la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo, en el Decreto de Política Fiscal, junto con establecer la meta de balance estructural, el gobierno fijó por primera vez una meta de nivel prudente de deuda bruta de 45% del PIB. Cabe destacar que el establecimiento de una regla fiscal dual va en línea con las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Consejo Fiscal Autónomo (CFA).

La consolidación fiscal prevista para 2022, requirió un ajuste exigente del gasto, no obstante, el gobierno, a través del Plan Chile Apoya, ha ejecutado medidas para apoyar a los hogares y sectores que más lo requieren. Se prevé que en 2022 el gasto del Gobierno Central se contraiga un 24,5% real respecto al año anterior, en línea con el retiro de las medidas transitorias asociadas a la crisis del Covid-19. Sin perjuicio de ello, el gobierno ha estado comprometido con el apoyo a los sectores rezagados de la economía, respecto de los efectos de la crisis del Covid-19, así como también con la mitigación de los impactos que los nuevos desarrollos macroeconómicos mundiales han tenido en el precio de las materias primas, sobre la inflación, y por tanto en el poder adquisitivo de los hogares. Así, el Plan Chile Apoya (Ver Capítulo X), contempla múltiples medidas enfocadas en apoyar los hogares y sectores más rezagados, así como en la mitigación del aumento en el costo de vida, fortalecimiento del mercado laboral, impulso a MIPYMES, entre otras.

En lo que va del año 2022, el gasto fiscal real se ha reducido respecto del año anterior, en línea con lo presupuestado. Entre enero y julio de este año el gasto real del Gobierno Central presupuestario se ha reducido un 19,6% respecto del mismo periodo del año anterior. En detalle, el gasto corriente del Gobierno Central presupuestario registró una caída anual de 21,0% real acumulada entre enero y julio, incidida principalmente por la contracción registrada en subsidios y donaciones, acorde con el retiro del estímulo fiscal transitorio otorgado para enfrentar la crisis del Covid-19. El gasto en capital, en tanto, se ha reducido un 6,1% real anual en el mismo periodo. Su componente de inversión se ha visto afectado por el retraso de ejecución de proyectos, dada la escasez de materiales y el aumento de precios. Ante esto, la Dipres (Dirección de Presupuestos) en conjunto con la Subsecretaría de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, dispusieron medidas extraordinarias para mejorar la ejecución y facilitar la adjudicación de proyectos[7]. La ejecución fiscal del gasto presupuestario total y del corriente avanza en línea con su comportamiento histórico respecto de la Ley de Presupuestos. Así, a julio, el gasto presupuestario total registró una ejecución de 56,9% respecto a la Ley Aprobada incluido FET (Fondo de Emergencia Transitorio) (Gráfico II.5), mientras que su componente de gasto corriente registró una ejecución de 61,5% (Gráfico II.6) y el gasto en capital avanzó un 35,3%.

Gráfico II.5:

Ejecución acumulada Gasto Presupuestario Total del Gobierno Central

(% de avance respecto a la Ley aprobada)

Fuente: Dipres.

Gráfico II.6:

Ejecución acumulada Gasto Presupuestario Corriente del Gobierno Central

(% de avance respecto a la Ley aprobada)

Fuente: Dipres.

Los ingresos fiscales han sorprendido al alza respecto de lo proyectado al momento de la elaboración de la Ley de Presupuestos 2022, producto de una Operación Renta más dinámica que lo previsto y una demanda interna que se ha desacelerado más lento que lo anticipado. Los ingresos del Gobierno Central acumulados de enero a julio de este año registraron un crecimiento real anual de 29,3%, incididos principalmente por los ingresos tributarios netos (31,7% a/a real), que, a su vez, estuvieron influenciados por la mayor recaudación de impuesto a la renta (67,6% a/a real). Así, en lo que va del año, los ingresos recaudados por el Gobierno Central, como razón de lo estimado en la Ley de Presupuestos de 2022, se sitúan en un 80,1%, valor por sobre el comportamiento histórico de los ingresos (considerando el mismo periodo en años anteriores).

Como resultado de lo anterior, y considerando el escenario macroeconómico proyectado para 2022, se prevé un sobrecumplimiento de las metas fiscales establecidas en el decreto de política fiscal, con lo cual, los balances fiscales total y estructural, alcanzarán cifras positivas de 1,6% del PIB y un 0,9% del PIB este año, respectivamente; mientras que la deuda bruta del Gobierno Central se ubicaría en 36% del PIB. Hacia el mediano plazo, en tanto, se prevé que el déficit estructural alcance un 0,3% en 2026, en línea con lo establecido en dicho decreto, mientras que la deuda bruta del Gobierno Central se estabilizará en aproximadamente 41%, por debajo de su nivel prudente de 45%.

Dentro del proceso de elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos 2023 se llevó a cabo la consulta sobre los parámetros estructurales, con resultados opuestos para el PIB tendencial y el precio del cobre de largo plazo. Los Comités de Expertos y Expertas independientes del PIB No Minero Tendencial y del Precio de Referencia del Cobre fueron convocados en agosto para entregar sus estimaciones de estas variables. De esta forma, se obtuvo una tasa de crecimiento de PIB No Minero Tendencial para 2023 de 1,9% anual y de 2,3% para el promedio 2022-2027. Por otro lado, las y los expertos del Comité del Precio de Referencia del Cobre situaron el parámetro en 374 US$c/lb (moneda de 2023). Estas cifras se comparan con valores de 2,6% para la variación del PIB tendencial para el promedio 2022-2026 y de 331 US$c/lb para el precio del cobre de largo plazo en 2021.

2. Avances en el marco fiscal chileno

El gobierno está comprometido con impulsar los cambios que requiere el país con un fuerte apoyo en la responsabilidad fiscal, a través de la consolidación de las cuentas fiscales y el continuo robustecimiento del marco institucional respectivo. El decreto de política fiscal fue un primer paso en esta dirección, luego del cual se ha avanzado en dos propuestas normativas. En primer lugar, se encuentran las indicaciones al proyecto de ley que modifica la Ley N°20.128 sobre Responsabilidad Fiscal, que complementan y modernizan los instrumentos para cuidar las finanzas públicas, al tiempo que promueven el comportamiento contracíclico de la política fiscal y la sostenibilidad de las cuentas públicas[8]. Otra medida a favor del robustecimiento del marco fiscal corresponde al Decreto Exento N°218, del Ministerio de Hacienda, que cambia la metodología de cálculo del PIB No Minero Tendencial, un insumo clave para el ajuste cíclico de los ingresos totales del Gobierno Central y por tanto para el cálculo del balance estructural.

Las indicaciones presentadas recientemente tienen por objetivo robustecer la institucionalidad fiscal y su marco normativo, reforzando la credibilidad de la política fiscal. Estas indicaciones (Ver Recuadro II.1) incluyen la implementación de una regla dual de balance estructural y deuda bruta, cláusulas de escape desde 2026, mecanismos de corrección y convergencia de las cuentas fiscales, instancias de rendición de cuentas, lineamientos en caso de desvíos de la meta, el robustecimiento de las facultades del CFA, la creación de un fondo de desastres naturales (Foden, Ver Recuadro II.2), un Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) Automático en caso de Confinamiento y la especificación del principal objetivo del Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), detallando reglas de su uso y de acumulación. Asimismo, se establecen lineamientos para la elaboración de Informes Financieros por parte de la Dirección de Presupuestos y se inicia un programa de formadores de mercado (más detalles en la sección de Gestión de deuda pública, en este capítulo), entre otras medidas.

Por otra parte, el Ministerio de Hacienda, incorporando recomendaciones del CFA y de profesionales expertos en la materia, realizó este año cambios a la metodología y procedimiento de cálculo del PIB No Minero Tendencial en un esfuerzo de corregir una serie de falencias que arrastraba la metodología tradicional. Los principales cambios corresponden a: utilizar el PIB No Minero como variable principal para medir la brecha de actividad; estimar el PIB No Minero Tendencial mediante la utilización de un filtro multivariado semi-estructural (FMV) en el corto plazo; y por medio de una metodología de función de producción en el mediano plazo, aumentar la convocatoria de personas expertas a los Comités y ampliar el número mínimo de proyecciones; y reglar la convocatoria extraordinaria de los Comités. A partir de las proyecciones de las y los expertos y la nueva metodología, se logró obtener una mejor estimación de la brecha de producto, coherente con la situación actual de la economía (ver Recuadro II.3).

3. Gestión de la deuda pública

La estrategia de financiamiento fiscal, implementada por la Oficina de la Deuda Pública, cumple con múltiples objetivos al levantar los recursos que permiten financiar el presupuesto de la nación. En su implementación, permite generar referencias de precio (benchmarks) para otros activos de renta fija en el mercado financiero local así como apoyar la liquidez y profundidad de este. En los años recientes, otro hecho importante corresponde al desarrollo y promoción de la financiación con criterio ASG (Ambiental, Social y de Gobernanza, ESG, por sus siglas en inglés).

El Plan de emisión de 2022 en el mercado local contemplaba inicialmente un total de emisiones por US$ 14 mil millones, el cual fue ajustado a US$ 9 mil millones, considerando las más recientes proyecciones de ingresos fiscales. Este plan se ha implementado hasta la fecha mediante reaperturas de los bonos en pesos con vencimiento en 2043 y 2050, así como de reaperturas de bonos denominados en UF con vencimiento en 2028, 2030, 2033 y 2050. Adicionalmente, se incluyó una porción de letras con vencimiento en 2023 y 2024, aunque por un monto menor al emitido en 2021, con el fin de evitar el acortamiento del plazo de la deuda.

En cuanto a emisiones en mercados externos, el plan de endeudamiento de 2022 contempló la emisión de US$ 6 mil millones, los que fueron completados durante el primer trimestre del año. La primera emisión fue en enero con bonos en dólares por un total de US$ 4 mil millones. La emisión en febrero contempló US$ 2 mil millones. Todas tuvieron el carácter de sostenible, ratificando el compromiso de Chile por mantener una presencia en el mercado ASG. En particular la emisión de marzo fue innovadora al colocar el primer bono soberano en el mundo vinculado a sostenibilidad, enlazada a las metas a nivel país para combatir el cambio climático.

A fines de 2021, el stock de deuda bruta chilena era equivalente al 36,3% del PIB, ocho puntos porcentuales mayor al nivel de 2019, principalmente explicado por las mayores presiones de gasto derivadas de la pandemia de Covid-19 y su necesidad de financiación. En este contexto, la participación de deuda denominada en moneda extranjera rondó el 35% al cierre de 2021, en comparación al 20% histórico, incrementándose también la participación de instrumentos de corto plazo. Debido a ello, y enmarcado en un plan de consolidación fiscal, el plan de financiamiento para los próximos años se centrará en anclar el stock de deuda bajo el 45%, en el mediano plazo, buscando además la emisión en plazos más largos y reduciendo la participación denominada en monedas extranjeras.

Bonos Vinculados a la Sostenibilidad (SLB, por sus siglas en inglés)

Desde 2019, Chile mantiene una constante presencia en el mercado de bonos temáticos, ya sea mediante emisiones verdes, sociales o sostenibles. La emisión de bonos soberanos ASG comenzó en 2019 con la emisión de bonos verdes arrojando resultados financieros positivos. Posteriores adecuaciones, como la inclusión de sectores sociales en 2020, han permitido mantener el compromiso de Chile con la acción climática, adecuando sus objetivos a un marco más amplio de metas.

En febrero de 2022, y con el fin de mantener esta presencia innovadora y de alto impacto en el medio ambiente, Chile publicó su Marco de Bonos Vinculados a la Sostenibilidad (SLB Framework, en inglés). Los SLBs son diseñados para incentivar el cumplimiento de metas ambiciosas por parte del emisor, predeterminadas en materia de sostenibilidad, las cuales son medidas por Indicadores Clave de Rendimiento (KPIs, por sus siglas en inglés). A diferencia de otros bonos con etiqueta de sostenibilidad, estos instrumentos no están relacionados con proyectos o gastos concretos, sino que están vinculados al logro de los Objetivos de Desempeño de Sostenibilidad (SPT, por sus siglas en inglés) que, en el caso de Chile, son SPTs a nivel país. Si se incumple un SPT habrá una penalización financiera para el emisor, que generalmente adopta la forma de una mayor tasa cupón.

El Marco SLB publicado por Chile[9] está alineado con los Principios de Bonos Vinculados a la Sostenibilidad, de la Asociación Internacional de Mercados de Capitales (ICMA, por sus siglas en inglés), publicados en junio de 2020, y cumple con los cinco componentes principales descritos allí: selección de Indicadores Clave de Desempeño, calibración de los Objetivos de Desempeño de Sostenibilidad, características de los bonos, reportes, y revisión y verificación.

Bajo el nuevo marco, Chile consagró un hito realizando en febrero de 2022 la primera emisión de un bono SLB en los mercados internacionales, denominado en dólares y con vencimiento en 2042. Con esta emisión, Chile se convirtió en el primer país soberano en el mundo en emitir un bono de este tipo. La emisión total fue de US$ 2 mil millones, mientras la demanda fue de US$ 8.100 millones, es decir, 4,1 veces el monto colocado. Las metas incluidas para la emisión consideraron dos objetivos climáticos establecidos en el Acuerdo de París en línea con las prioridades de Chile. Uno es la emisión máxima de 95 toneladas métricas de CO2 equivalente (MtCO2 eq) en 2030 y un presupuesto de carbono entre 2020-2030 no mayor a 1.100 MtCO2 eq, y el otro, es alcanzar un 60% de energía eléctrica producida por energías renovables no convencionales en 2032.

En este ámbito, Chile ha reafirmado su liderazgo y se mantiene alineado con una estrategia de financiamiento que persigue objetivos medioambientales sostenibles beneficiosos para Chile y sus habitantes. En 2019, Chile se convirtió en el primer país del continente americano en emitir bonos verdes ampliando luego el conjunto de instrumentos de deuda con la emisión de bonos sociales y bonos sostenibles, desde 2020, para luego inaugurar, a nivel global, el mercado de bonos soberanos SLB en 2022. Con esta estrategia, se ha consolidado el interés de inversionistas del extranjero con criterio ASG, ampliando y diversificando la base de inversionistas de bonos de Tesorería.

Emisiones sostenibles y Reporte 2021 de Asignación, Elegibilidad e Impacto Ambiental

Durante el segundo semestre de 2022, se publicó el tercer Reporte de Asignación, Elegibilidad e Impacto Ambiental de los bonos sostenibles emitidos por Chile. El Reporte publicado se enmarca en el compromiso establecido en el Marco de Bonos Sostenibles de la República de Chile, el cual estructura la emisión de bonos verdes, sociales y sostenibles, y de acuerdo con el cual el Ministerio debe reportar anualmente a inversionistas y al público en general sobre la asignación de los recursos y su impacto ambiental y/o social respectivo.

A la fecha, se ha emitido el equivalente a aproximadamente US$ 33.000 millones en bonos temáticos, de los cuales US$ 17.800 millones son bonos sociales, US$ 7.700 millones bonos verdes, US$ 5.500 millones bonos sostenibles y US$ 2.000 millones bonos SLB. Este monto representa un 28,7% del stock de deuda del Gobierno Central, porcentaje que se ubica entre los mayores del mundo.

De acuerdo con el Reporte, al cierre de 2021 se había ejecutado un 16% del desembolso comprometido en Bonos verdes, un 100% del desembolso comprometido en bonos sociales, y un 96% del desembolso comprometido en Bonos Sostenibles.

Considerando los proyectos que han sido certificados hasta 2021, los proyectos verdes han evitado la emisión de 200.000 tCO2e durante 2021. Por otro lado, los proyectos sociales han logrado beneficiar a más de 3 millones de familias durante la ejecución de los programas enfocados principalmente en la población más vulnerable del país.

Relación con agencias clasificadoras de riesgo e inversionistas internacionales

La Oficina de la Deuda Pública del Ministerio de Hacienda es responsable de gestionar la relación con las agencias clasificadoras de riesgo. Actualmente, Chile es el país con la mejor nota crediticia de la región en las tres principales agencias a nivel global. El país se encuentra con rating A y perspectiva estable en la clasificadora S&P, A- y perspectiva estable en la clasificadora Fitch y A2 con perspectiva estable en la clasificadora Moody’s. Adicionalmente, Chile ha sido recientemente analizado por la agencia de clasificación KBRA obteniendo nota A con perspectiva estable.

Las agencias clasificadoras destacan la fortaleza de los fundamentos macroeconómicos, la solidez institucional reflejada en política fiscal y monetaria sólidas y responsables, y el bajo nivel de deuda pública, tanto absoluto como en relación con países comparables. Así también, ven oportunidades de mejora en el rating en caso de que el país destaque en su crecimiento económico, un mejoramiento notable de las cuentas fiscales y un fortalecimiento del perfil externo que reduzca la vulnerabilidad a shocks externos. Entre los factores de riesgo que vislumbran las agencias señalan un empeoramiento de las cuentas fiscales que lleven a un aumento descontrolado del nivel de deuda y un debilitamiento en la elaboración de políticas, que erosione la responsabilidad fiscal.

Iniciativas a futuro: Formadores de Mercado

La búsqueda de un mercado líquido y profundo es parte integral de la estrategia de la Oficina de la Deuda Pública, y con este objetivo, el Ministerio de Hacienda busca implementar un programa de Formadores de Mercado (FM). Este programa consiste en un esquema en el cual ciertas entidades serán designadas por el Fisco con el fin de proveer liquidez a los títulos de renta fija soberanos locales, a cambio de una serie de obligaciones. Éstas incluyen participar en el mercado primario de manera consistente y sustancial, actuar como creador de mercado en el mercado secundario, lo cual implica proveer liquidez a los títulos del gobierno, ofreciendo activamente precios de compras y ventas, y proveer información de mercado al gestor de la deuda.

Los FM designados serán monitoreados en relación con la tarea encomendada y el objetivo establecido. Respecto a las facilidades para realizar su tarea, el Fisco deberá dotar de algunas facilidades a los FM, tales como: préstamo de valores, sobreasignación en subastas primarias, entre otras, todo lo cual debe ser regulado e informado con anticipación (Ver Recuadro II.1).

Este programa se encuentra en línea con diversas recomendaciones recibidas desde organismos internacionales. Tanto el Fondo Monetario Internacional (FMI), la OCDE y el Banco Mundial, han planteado la conveniencia de desarrollar programas de FM para la deuda pública, como una medida que contribuye a proveer mayor liquidez a los instrumentos gubernamentales. La creación e implementación de un programa de FM se traduciría así en un importante paso en la profundización del mercado de renta fija local.

Actualmente, casi la totalidad de los países de la OCDE (exceptuando Chile, Luxemburgo y Estonia) cuentan con un sistema similar, además de países como Brasil, India, Egipto, Marruecos, Malasia, entre otros. El número de países con programas de FM o similar ha aumentado significativamente desde 1994, lo cual refleja una tendencia global con la cual Chile tiene el desafío de alinearse y así acercarse a las mejores prácticas internacionales.

4. Fondos Soberanos

Chile cuenta con dos Fondos Soberanos: el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) y el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP). La Ley sobre Responsabilidad Fiscal de 2006 estableció las normas y el marco institucional para la acumulación, administración y operación de los ahorros fiscales que se generan producto de la aplicación de la regla de balance estructural. Específicamente, dicha ley creó el FRP y dispuso la creación del FEES, establecido oficialmente a través del Decreto con Fuerza de Ley (DFL) N˚1, de 2006, del Ministerio de Hacienda, refundiendo en un solo fondo los recursos que fueron ahorrados de acuerdo con el Decreto Ley N˚3.653, de 1981, y los del Fondo de Compensación para los Ingresos del Cobre. Conforme con lo establecido en esta misma ley, el Ministro de Hacienda es quien representa al Fisco en la administración de los recursos y fija las políticas de inversión, considerando la recomendación de un grupo externo compuesto por profesionales independientes, denominado Comité Financiero[10]. Los recursos de ambos fondos son invertidos en forma independiente por el Banco Central de Chile y empresas especializadas, siguiendo los lineamientos proporcionados por el Ministerio de Hacienda. El FRP y el FEES recibieron su primer aporte el 28 de diciembre de 2006 y el 6 de marzo de 2007, respectivamente.

El FEES, cuyo valor de mercado al cierre de julio de 2022 fue de US$ 7.745 millones (Gráfico II.7), es una fuente adicional de financiamiento para el Gobierno Central que permite financiar déficits fiscales, realizar el aporte anual al FRP y realizar amortizaciones de la deuda pública. A julio de 2022 y desde su inicio, se han efectuado retiros desde el FEES por US$ 24.245 millones y aportes por US$ 27.763 millones (Cuadro II.1). Los últimos aportes se realizaron en enero y marzo de 2022, por un total de US$5.998 millones. Estos aportes permitieron que el fondo recuperara en parte su tamaño después de alcanzar su valor mínimo, desde su inicio, en enero de este año por US$ 2.414 millones. Cabe señalar que, aunque Chile cuenta con amplio acceso a financiamiento en los mercados internacionales en términos competitivos, el uso del FEES tiene la ventaja de permitir financiar las necesidades fiscales disminuyendo la necesidad de recurrir a la deuda pública.

El FRP, cuyo tamaño al cierre de julio de 2022 fue de US$ 7.061 millones (Gráfico II.7), ha acumulado recursos que han permitido solventar parte del gasto realizado por el Gobierno para apoyar las pensiones de las personas en situación de mayor vulnerabilidad. Desde su inicio, se han efectuado retiros desde el fondo por US$ 5.952 millones y ha recibido aportes por US$ 10.009 millones (Cuadro II.2). Cabe señalar que, para enfrentar la crisis económica provocada por la pandemia, se modificó la Ley sobre Responsabilidad Fiscal con el fin de aumentar el monto de los retiros en los años 2020 y 2021. Por otra parte, se determinó no realizar aportes al FRP en los años 2020 y 2021. Sin embargo, estos fueron retomados en 2022 con un aporte de US$ 532 millones.

Desde su creación y hasta fines de julio de 2022, las inversiones del FEES y del FRP habían generado ganancias netas por US$ 4.227 millones y US$ 3.004 millones, respectivamente. Lo anterior se traduce en rentabilidades anualizadas en dólares de 1,65% para el FEES y 3,10% para el FRP, y de 5,19% y 6,69%, respectivamente, al medirse en moneda nacional.

Modificaciones Ley sobre Responsabilidad Fiscal que impactan en los Fondos Soberanos

A partir de la aprobación de la Pensión Garantizada Universal (PGU) en enero de 2022, se introdujeron algunas modificaciones en la Ley sobre Responsabilidad Fiscal que impactaron principalmente el objetivo del FRP y su regla de retiro. El objetivo del FRP a partir de este año es complementar el financiamiento de obligaciones fiscales derivadas de la Pensión Garantizada Universal, la Pensión Básica Solidaria de Invalidez y el Aporte Previsional Solidario de Invalidez[11]. Por su parte, la regla de retiro se modificó de tal forma, que el monto de los recursos del FRP que podrá ser utilizado anualmente no podrá superar el 0,1% del Producto Interno Bruto del año anterior[12] [13].

Iniciativas a futuro: Manejo de riesgo de desastre – Fondo para Desastres Naturales

Chile es un país que, históricamente, ha experimentado daños y pérdidas debido a los desastres naturales. Estos desastres naturales pueden afectar significativamente las finanzas públicas y otras áreas de las economías de los países afectados, destruyendo capital humano y físico de manera directa. Así, con el fin de que estos riesgos se consideren en la estrategia integral de riesgos financieros y fiscales, el Ministerio de Hacienda ha propuesto en las indicaciones al proyecto de ley que modifica la Ley N°20.128 sobre Responsabilidad Fiscal, la creación de un Fondo para Desastres Naturales, con el objetivo de mantener los recursos disponibles para niveles de daño moderado, y el aseguramiento en el mercado para aquellos eventos poco probables, pero de alto daño (Ver Recuadro II.2).

RECUADRO II.3

MODIFICACIONES AL CÁLCULO DEL PIB TENDENCIAL

En el marco del constante esfuerzo del Ministerio de Hacienda por tener un manejo responsable de la política fiscal del Gobierno Central, se introdujeron cambios a la metodología y procedimiento de cálculo del balance estructural, principalmente del PIB (Producto Interno Bruto) Tendencial, para ser incorporados a partir del proceso de elaboración del proyecto de Ley de Presupuestos 2023. Estos cambios, materializados en un nuevo Decreto[15], constituyen un esfuerzo por mejorar la metodología de cálculo de la brecha de producto, subsanando una serie de falencias que arrastraba la metodología tradicional y permitiendo considerar las características de la economía actual.

Contexto

La política fiscal en Chile desde el año 2001 se guía por una meta de balance cíclicamente ajustado, también comúnmente llamado balance estructural. Esta ha permitido disminuir la volatilidad fiscal y macroeconómica, contribuyendo a minimizar el impacto del ciclo económico y del precio del cobre en el gasto público, y generar ahorros para enfrentar crisis como las ocurridas en 2009 y la recientemente provocada por la pandemia del Covid-19. La última revisión integral al cálculo del balance estructural se realizó en 2010 por un comité asesor[16]. Desde entonces, existe amplio consenso respecto a la necesidad de hacer mejoras a algunas áreas de la regla fiscal, las cuales han sido abordadas por la Dipres, el Consejo Fiscal Asesor, el Consejo Fiscal Autónomo (CFA), el FMI, el BID, además de diversos/as analistas nacionales y extranjeros.

En este contexto, en 2021 el Ministerio de Hacienda encomendó al CFA asesorarlo en materias relativas al perfeccionamiento de la metodología y procedimientos para el cálculo del Balance Estructural. Como resultado, se realizaron dos consultas públicas y se publicaron los Decretos Exentos N°329 y N°346, que modificaron la metodología de cálculo del PIB Tendencial y del Precio de Referencia del Cobre inicialmente descrita en el Decreto Exento N°145, entre otras medidas. Posteriormente, durante el proceso de cálculo de los parámetros estructurales y luego del análisis de los resultados, el Ministerio de Hacienda decidió[17]; no utilizar la nueva metodología y mantener la metodología vigente; decisión consultada y aprobada por el CFA. Lo anterior, sin perjuicio a que en el futuro y cumpliéndose las condicionantes de transparencia, publicidad, replicabilidad y comparabilidad contenidas en los informes ya citados, se evalúe la posibilidad de utilizar la metodología de filtro multivariado semi-estructural (FMV) u otra.

Cambios a la Metodología y Procedimiento de Cálculo del Balance Estructural

Utilizando la estimación de PIB Tendencial del Comité de Expertos 2021 se observa una brecha del producto abierta que da cuenta de un nivel de actividad económica por debajo de su tendencia (Gráfico II.8). Sin embargo, la evolución de la economía 2021 y 2022 da cuenta de una economía sobrecalentada o que se encuentra por encima de su nivel de tendencia. Dado lo anterior, el Ministerio de Hacienda presentó al CFA una propuesta de cambio en la metodología de cálculo del PIB Tendencial y convocó a los miembros de los Comités de Consultivos del PIB Tendencial a una reunión explicativa y consultiva respecto del proceso. Por otra parte, entre el 6 y el 13 de julio de 2022 realizó una consulta pública. Considerando las recomendaciones del Consejo Fiscal Autónomo, distintos/as economistas expertos/as y la consulta pública, el Ministerio de Hacienda mediante el Decreto Exento N°218 publicado el 20 de julio, realizó los siguientes cambios:

• Utilización del PIB No Minero como variable principal para medir la brecha de actividad.
• Separar la estimación de PIB No Minero Tendencial en dos partes:
  • Utilización de un filtro multivariado semi-estructural (FMV) para el cálculo del año en curso y el siguiente (que corresponde al año de la Ley de Presupuestos).
  • Proyección basada en función de producción para el horizonte de planificación financiera (cuatro años siguientes al año para el cuál se realiza la Ley de Presupuestos).
• Convocatoria de al menos 20 expertos y expertas en cada Comité, teniendo en cuenta criterios de equidad de género, y un mínimo de quince proyecciones.
• Expertos y expertas deberán justificar sus proyecciones, argumentos que serán publicados de forma innominada.
• Reglamentación de la convocatoria extraordinaria de los Comités.

Resultados

A partir de las estimaciones entregadas por el Comité de Expertos 2022, se obtuvo una tasa de crecimiento promedio del PIB No Minero Tendencial para 2022-2027 de 2,3%, de 1,9% para 2023 (año para el cuál se realiza la Ley de Presupuestos) y un Precio de Referencia del Cobre de mediano plazo de 3,74 dólares por libra.

Con este resultado obtenido a partir de las proyecciones de las y los expertos y la nueva metodología, se logra contar con una mejor estimación del PIB No Minero Tendencial y de esta forma con una brecha de producto coherente con la situación actual de la economía (Gráfico II.9). Todo lo demás constante, un menor nivel de PIB No Minero Tendencial implica menores ingresos estructurales, con su consiguiente impacto en la consolidación del gasto, lo que permitiría un mejor balance efectivo con miras a cumplir las metas de balance estructural, evitando así la acumulación de déficits mayores en el mediano y largo plazo.

Gráfico II.8:

PIB Tendencial y PIB Efectivo proyectado

(miles de millones de pesos del año anterior encadenado)

Nota: PIB Tendencial proveniente de la Consulta 2021 ac- tualizado con Cuentas Nacionales tomando Compilación de Referencia 2018. PIB Efectivo proyectado con datos de IFP 3T2022.

Fuente: Ministerio de Hacienda.

Gráfico II.9:

PIB No Minero Tendencial y PIB No Minero Efec- tivo proyectado

(miles de millones de pesos del año anterior encadenado)

Nota: PIB No Minero Tendencial proveniente de la Consulta 2022. PIB No Minero Efectivo proyectado con datos de IFP 3T2022.

Fuente: Ministerio de Hacienda.

RECUADRO II.4

RELACIÓN CON ENTIDADES MULTILATERALES

Además de la deuda de mercado (bonos), el Fisco ha contraído deuda con entidades multilaterales, tales como el Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el banco alemán de desarrollo, Kreditanstalt für Wiederaufbau (KFW, por sus siglas en alemán). A fines de 2021, éstas sumaban US$ 2.101 millones. Generalmente, estos préstamos van acompañados de cooperaciones técnicas no reembolsables y reembolsables, brindando al país acceso a expertos y expertas en distintas materias, compartiendo su conocimiento y experiencia internacional.

Estos préstamos tienen un impacto creciente en diversas áreas del país, principalmente en aquellas relativas a Desarrollo y Productividad, Desarrollo Social y Crecimiento Sostenible y Verde, aportando de esta manera a un desarrollo integral del país mediante la experticia brindada por dichas instituciones.

En 2022, se encuentra en ejecución la suma de US$ 951 millones, cuyo detalle se muestra en el siguiente gráfico.

Gráfico II.10:

Préstamo en ejecución en 2022 con entidades multilaterales (BID y BM)

(millones de dólares)

Nota: excluye proyectos ya desembolsados al 100%.

Fuente: Ministerio de Hacienda.

Es importante destacar que, en los últimos años, no siempre ha sido la misma fuente más barata de financiamiento (bono en pesos, bono en USD, Banco Mundial o BID). En 2022, el costo del bono en pesos ha caído fuertemente en relación con las otras fuentes de financiamiento, en promedio 45pb más barato que el segundo (en este caso el BID) (Gráfico II.11).

Gráfico II.11:

Costo histórico[18] Préstamos BM, BID v/s Bonos Soberanos (2019 – 2022 cierre agosto)

(% tasa de interés)

Fuente: Bloomberg, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo.

Actualmente, el Gobierno de Chile trabaja en un plan estratégico 2023-2026, el cual tiene como eje dos objetivos:

• Aumentar el acceso de grupos vulnerables a servicios sociales de calidad.
• Mejorar la mitigación y adaptación al cambio climático y otros desafíos críticos medioambientales.

Como parte de dichos objetivos, Chile estudia el involucramiento de las distintas entidades multilaterales, con el fin de aprovechar tanto las opciones de préstamo así como las cooperaciones técnicas en la materia.

De este modo, los proyectos del Plan Estratégico se enfocan en las prioridades de gobierno y aprovechan la oferta de cooperación técnica no reembolsable que estas entidades ofrecen. Actualmente, existe una cartera en evaluación para potenciales préstamos, que entre el BM y BID asciende a alrededor de US$ 2,5 mil millones. En el caso del BM, los proyectos financiados se enfocan en las áreas de energías limpias (hidrógeno verde), seguridad hídrica, gestión social local y salud, mientras en el caso del BID, los proyectos se enfocan también en energías limpias (hidrógeno verde), fomento productivo en regiones, transformación digital del Estado, transporte público en regiones, fomento a servicios globales de exportación y acción climática.

Además de las entidades mencionadas, Chile mantiene relación con el KFW, con quien mantiene un stock de préstamos por alrededor de US$ 12 millones al cierre de 2021, y ha decidido ser miembro pleno de la Corporación Andina de Fomento (CAF), lo que le permitirá acceder tanto a su financiamiento como a cooperaciones técnicas no reembolsables. Asimismo, Chile tiene la posibilidad de acceder a cooperaciones técnicas tanto del Fondo Monetario Internacional (FMI) como de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).