1. Introducción

1.1 Antecedentes y objetivos del estudio

Los países de América Latina y el Caribe han suscrito el Acuerdo de París, el cual busca incrementar la adaptación al cambio climático, así como estabilizar el calentamiento global por debajo de los 2 °C y lo más cerca posible de los 1,5 °C con respecto a los niveles preindustriales. Esto requiere alcanzar cero emisiones netas de gases de efecto invernadero (GEI) para 2050 (BID y DDPLAC, 2019). Lograr la descarbonización exige acciones de gran alcance y sin precedentes a nivel global en todos los sectores, como generación eléctrica, transporte, construcción, agricultura, etc., lo cual implica retos y oportunidades para la sostenibilidad fiscal y el trabajo de los ministerios de Finanzas.
Para hacer frente a este desafío, la acción de los Ministros de Hacienda y Economía es fundamental. La Plataforma Regional de Cambio Climático de Ministros de Hacienda, Economía y Finanzas es un espacio de intercambio de conocimientos en materia de formulación de políticas fiscales para enfrentar las consecuencias del cambio climático. Su objetivo último es identificar los avances y necesidades para incorporar el cambio climático en la política fiscal de los gobiernos de América Latina y el Caribe.

Dentro de la Plataforma, los ministerios establecieron diferentes grupos de trabajo. Uno de ellos aborda temas relacionados con los ingresos y los incentivos fiscales que contribuyan a combatir el cambio climático. Este grupo de trabajo busca mejorar la comprensión de las limitaciones y barreras que tienen los diversos instrumentos de precios al carbono para contribuir a alcanzar la neutralidad en carbono y fortalecer la resiliencia en América Latina y el Caribe.

Durante el proceso de diseño y lanzamiento de la Plataforma, se llevaron a cabo consultas con los países sobre sus avances y necesidades para incorporar el cambio climático en la política fiscal. Respecto de los precios al carbono, se pudo observar que en general existe un conocimiento incipiente sobre qué debe esperase (limitaciones y beneficios) de instrumentos como los mercados e impuestos al carbono en términos de contribuir o afectar el cumplimiento de metas climáticas, y cómo se deben diseñar para llegar a esos objetivos. Con esto en mente, el presente documento examina cuáles son las expectativas y objetivos de los ministerios mencionados para implementar mecanismos de precios al carbono, lo cual se contrasta con la evidencia empírica de cómo estos instrumentos pueden cumplir dichas expectativas. La labor efectuada se basó en estos pasos:

Entrevistas: Se llevaron a cabo entrevistas cualitativas semiestructuradas con los ministerios de Hacienda de la región. Estas permitieron recoger información sobre los instrumentos de precios al carbono que ya se hubieren considerado o implementado, expectativas, resultados y datos relevantes.

Sistematización de resultados: Se identificaron respuestas comunes entre los resultados de las entrevistas. Sin perjuicio de ello, el proceso de sistematización de resultados también fue exhaustivo en registrar las diferencias entre todos los tipos de expectativas.

Revisión crítica de evidencia empírica: Las expectativas y los objetivos enunciados durante las entrevistas se contrastaron con la evidencia empírica. En este caso, el documento revisa la literatura sobre la justificación teórica de los mercados de carbono, la evolución y las tendencias de los mecanismos de fijación de precios del carbono, todo lo cual se compara con lo que en la práctica han entregado en términos de reducción de emisiones, impulso a la innovación y adopción de tecnologías verdes. Además, los resultados de las entrevistas se cotejan con el Artículo 6 del Acuerdo de París, el cual norma la cooperación voluntaria entre las partes suscritas con el fin de transferir reducciones entre países.

1.2 Qué son los precios al carbono

Los instrumentos de precios al carbono son políticas económicas que buscan promover la reducción de GEI, como las provenientes del uso y el consumo de combustibles fósiles y derivados, al internalizar el costo de emitirlos. El argumento teórico consiste en crear las condiciones para que los actores, tales como empresas o usuarios de automóviles, internalicen los costos que generan a la sociedad producto de la contaminación de su actividad (Pigou, 1932). En este sentido, asignar un precio al carbono impulsa la reducción de emisiones, y potencialmente su eliminación, mediante incentivos para la adopción de alternativas de consumo y producción cuyo costo por tonelada evitada sea menor al precio impuesto (Haites et al., 2023). Vale destacar que el monto del impuesto es determinante; cuando el costo de reducir emisiones es mayor que el precio impuesto, es más conveniente pagar el impuesto que reducir emisiones. Debido a que estimulan las opciones más baratas de reducción de emisiones, los precios al carbono han sido descritos como un mecanismo económicamente eficiente o costo-efectivo (Nordhaus, 1992; Goulder y Shein, 2013; Haites et al., 2023).

Existen diversos instrumentos de precios al carbono. Este análisis se ha enfocado en los tres más comunes: los impuestos al carbono (también referidos como impuestos verdes), los sistemas de comercio de derecho de emisiones, y los mercados de créditos de emisiones. La expresión “mercado de carbono” puede cubrir mercados de derechos de emisiones y de créditos de emisiones. Existen otros instrumentos fiscales y económicos que pueden generar incentivos para reducir o aumentar las emisiones de GEI, los cuales no se abarcan en detalle en este documento. Entre ellos, hay subsidios, impuestos a los combustibles no definidos según su contenido de emisiones o impuestos a los automóviles según su cilindraje. Para más información sobre la relación de estos instrumentos con el precio al carbono, véase Ahumada et al. (2023).

En primer lugar, los impuestos al carbono buscan gravar las emisiones de GEI imponiendo un costo fijo por unidad de emisión, por ejemplo, tonelada de CO2 equivalente. Estos impuestos se pueden fijar a fuentes móviles, gravando proxies de emisiones, como los combustibles según su contenido en carbono; o a fuentes fijas, en cuyo caso se realizan mediciones de emisiones de ciertos sectores, como las industrias de aluminio, acero o cemento.

Por otro lado, los sistemas de comercio de derechos de emisiones fijan una cantidad de emisiones máxima permitida y distribuyen derechos de emisión. Estos se pueden impartir de diversas maneras; por ejemplo, pueden asignarse de forma gratuita directamente a actores económicos o ser vendidos a través de subastas. Estos derechos son transables, lo que lleva a los poseedores con alternativas de reducción baratas a venderlos a aquellos que enfrenten costos de mitigación más elevados. La libre compra y venta de derechos generaría un precio “al carbono” de equilibro.

Los mercados de créditos de carbono permiten que las empresas inviertan en proyectos para disminuir emisiones y vender esas reducciones en forma de créditos de carbono, y a su vez habilitan a otras empresas a compensar sus emisiones comprando créditos de carbono. A diferencia de los sistemas de comercio de derechos emisiones, en cuyo caso los derechos son el bien transable, para los mercados de créditos el activo comerciable está integrado por certificados de reducción o captura de carbono.

Los créditos al carbono pueden ser certificados de reducciones o de absorciones de emisiones. Los proyectos de reducciones incluyen, por ejemplo, sustitución de luminarias por LED, conservación de bosques en áreas con alta deforestación o adelantando el cierre de una central termoeléctrica, a fin de impedir las emisiones generadas por estas actividades. Los créditos por absorciones abarcan proyectos de reforestación, los cuales capturan el carbono ya emitido. La calidad de los certificados de reducción o captura de carbono depende de factores como evitar la doble contabilización, evitar la fuga de carbono, asegurar permanencia de las absorciones, verificabilidad, transparencia y adicionalidad financiera, donde se muestre que el objetivo del proyecto asociado al crédito no se hubiese cumplido sin los recursos adicionales provenientes de la venta de los créditos de carbono (OICU-IOSCO, 2022).

Además, los mercados de créditos de emisiones pueden ser nacionales, en cuyo caso los créditos deben comprarse de forma interna, o internacionales. La transferencia de reducciones de emisiones entre países miembros del Acuerdo de París puede enmarcarse en lo establecido en su Artículo 6, el cual permite la cooperación voluntaria entre las partes suscritas al acuerdo con el fin de transferir reducciones entre países. Esto significa que un país puede transferir los créditos de carbono obtenidos de la reducción de sus emisiones para ayudar a uno o más países a cumplir sus objetivos climáticos (CMNUCC, 2015; Banco Mundial, 2022a). Un tema central bajo el Artículo 6 es evitar la doble contabilidad de las reducciones, para lo cual se requieren ajustes entre la parte que transfiere y la parte receptora (Corresponding Adjustments, por su nombre en inglés bajo el Artículo 6): un país que vende créditos en el ámbito internacional necesita deducir esas reducciones de emisiones de sus contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por su sigla en inglés), es decir, la venta de créditos de carbono se registra como un incremento de las emisiones en el país vendedor y una reducción en el comprador.

Los impuestos al carbono, los sistemas de comercio de derechos de emisiones y los mercados de créditos de carbono no son instrumentos sustitutos, sino que pueden ser complementarios. En países en donde existe tanto un mercado de créditos de carbono como un impuesto al carbono, es común que se permita compensar el impuesto a través de la demostración de que se han reducido o eliminado emisiones mediante créditos al carbono. Las empresas también pueden hacer esto de manera voluntaria, con la ayuda de organizaciones que desarrollan proyectos, como los de restauración forestal, que resultan en capturas netas de emisiones.

Desde su implementación bajo el Protocolo de Kioto, los precios al carbono han ganado cierta popularidad como un instrumento ambiental, y son promovidos por múltiples países y organismos internacionales. A la fecha, existen 73 iniciativas de precios al carbono implementadas a nivel global; estas cubren aproximadamente 12 gigatoneladas de CO2 equivalente, las que representan un 23% de las emisiones globales de GEI (Banco Mundial, 2023b). En América Latina y el Caribe, hay cinco países que ya implementaron precios al carbono –Argentina, Chile, Colombia, México y Uruguay–, con lo cual han cubierto un 17% de las emisiones regionales (véase el cuadro 1). Los cinco países consideran impuestos al carbono y, además, Chile, Colombia y México incluyen sistemas de compensación vía mercados de crédito de carbono. El impuesto al carbono de Uruguay no fue diseñado para ser compensado con créditos de carbono. A su vez, México se encuentra actualmente implementando un programa piloto de sistema de comercio de emisiones transables (Banco Mundial, 2023b).

El nivel de los precios que se implementan en la región tiende a ser relativamente bajo. Chile, Colombia y Argentina tienen un precio al carbono de US$5/tCO2. Por otro lado, el precio de México se ubica entre US$0,4/ tCO2 y US$4/tCO2. Uruguay, que es la excepción, tiene un precio al carbono de US$156/tCO2, el más alto a nivel mundial, valor que se ha obtenido al redefinir impuestos ya existentes a los combustibles fósiles en relación con sus emisiones. El cuadro 1 presenta un resumen de los precios al carbono implementados a nivel regional (Banco Mundial, 2023b). En contraste, el EU-ETS, que es el sistema de emisiones transables de la Unión Europea, tiene un precio al carbono que superó los US$100/tCO2 en 2023. Por su parte, Suecia, Suiza y Liechtenstein tienen precios al carbono nacionales que exceden US$120/tCO2 (Banco Mundial, 2023a). El Banco Mundial estima que un precio al carbono consistente con las metas de descarbonización debería estar entre US$61/tCO2 y US$122/tCO2 para 2023 (Banco Mundial, 2023a). Si además se consideran otros impuestos y subsidios existentes que impactan indirectamente en actividades emisoras de GEI, Ahumada et al. (2023) encuentran que la región de América Latina y el Caribe tiene un precio efectivo al carbono –es decir un gravamen neto a las emisiones– relativamente bajo, con un valor de US$18//tCO2, cifra muy inferior al promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), donde el valor asciende a aproximadamente US$43//tCO2.

Cumplir con el Acuerdo de París requiere eliminar para 2050 las emisiones de carbono de los sistemas energéticos de los países (BID y DDPLAC, 2019). Lograr la descarbonización exige acciones de gran alcance a nivel global en todos los sectores, como generación eléctrica, transporte, construcción, agricultura, etc. (Fazekas, Bataille y Vogt-Schilb, 2022), e implica entonces no solo una transición hacia tecnologías de emisiones netas cero, sino también dejar de invertir en aquellas que se denominan bajas en carbono; por ejemplo, si se considera pasar de la generación eléctrica en base a carbón a la generación en base a gas natural se sigue tratando de inversiones en combustibles fósiles. Las tecnologías de bajas emisiones pueden reemplazar en el corto plazo activos más intensivos en emisiones de carbono, pero su efecto es de poca duración, pues son tecnologías que no eliminan las emisiones y, por lo tanto, resultan incongruentes con el Acuerdo de París (Vogt-Schilb, Hallegatte y de Gouvello, 2014; Pattet al., 2019b). Por eso, este estudio no examina los mecanismos de precios al carbono desde la óptica de la reducción de emisiones, sino que busca comprobar si hay evidencia que indique que dichos mecanismos hayan impulsado cambios hacia inversiones en línea con la descarbonización.

Bajo esta perspectiva, durante el análisis llevado a cabo para este trabajo se encontró que, de acuerdo con la evidencia empírica, los precios del carbono utilizados hasta la fecha han generado reducciones de emisiones, aunque estas son insuficientes por sí solas para cumplir los objetivos del Acuerdo de París (Green, 2021b; Van der Bergh y Savin, 2021). Además, principalmente se han incentivado cambios operativos (cómo utilizar más las plantas de energía de gas natural existentes y menos las de carbón), pero se ha fallado en fomentar inversiones transformadoras consistentes con una transición a emisiones netas (por ejemplo, la inversión en energías renovables) (Lilliestam, Patt y Bersalli, 2021).

Sin duda, la dificultad de implementar precios al carbono con valores más elevados y la falta de una cobertura más extensa en sectores y países constituyen una barrera importante para la efectividad de los precios al carbono (Jenkins, 2014; Rozenberg, Vogt-Schilb y Hallegatte, 2020). Sin embargo, existen muchos otros obstáculos que impiden la adopción de tecnologías limpias y la transición a una economía de emisiones netas cero en los países (Fazekas, Bataille y Vogt-Schilb, 2022), y que los instrumentos de precios al carbono son incapaces de remover por sí solos, particularmente en sectores difíciles de descarbonizar (Heal y Schlenker, 2019, Rosenbloom et al., 2020). Entre estos obstáculos se encuentran las limitaciones normativas, la falta de infraestructura disponible, la carencia de información y la insuficiencia en términos de capacidad. En tecnologías clave como la energía renovable y la electromovilidad, la cual se ha vuelto más asequible en comparación con las alternativas que dependen de los combustibles fósiles, no están claras las prioridades que deberían establecer los gobiernos para contar con un determinado precio al carbono.

Si los precios al carbono no se entienden adecuadamente, se corre el riesgo de que la discusión sobre políticas climáticas se desvíe de lo esencial, que es cumplir con los compromisos NDC y alcanzar la neutralidad en carbono para 2050. En efecto, la mitigación del cambio climático debería tratarse como un problema de transformación estructural de la sociedad y no como una falla de mercado (Green, 2021a). Las políticas climáticas deben siempre considerar qué se necesita para gestionar una transición hacia la neutralidad en carbono. Esto suele requerir un conjunto amplio de acciones y no únicamente la explotación de la reducción marginal de emisiones con los costos marginales de reducción más baratos (Fay et al, 2015).