3. Análisis de los resultados y contraste con la literatura

En general, los ministerios entrevistados se refieren a los precios del carbono como un instrumento que desean llevar a la práctica; sin embargo, reconocen que, en función de las condiciones de implementación, su efectividad para cumplir su objetivo principal (impulsar un cambio en los patrones de conducta e inversiones) será limitada. Por lo mismo, las expectativas de dichas entidades son moderadas. A continuación, se contrastan estas expectativas con la literatura existente. Para ello, se revisan trabajos que analizan la evidencia diversa de la efectividad de los precios al carbono (cuadro 2). También se examinan estudios de casos particulares, trabajos que se centran en las barreras para implementar precios al carbono efectivos y otros que se enfocan en los obstáculos que impiden en la economía las transformaciones necesarias congruentes con la neutralidad de emisiones.

3.1 Los precios al carbono y las metas de cero emisiones netas

Varios de los ministerios entrevistados aspiran a que los precios al carbono tengan un fin correctivo. En general, las estimaciones de la efectividad de los precios al carbono para reducir las emisiones de GEI han sido positivas (Köppl y Schratzenstaller, 2022), pero no son sustanciales en relación con los objetivos de neutralidad en carbono actuales (Haites, 2018; Tvinnereim y Mehling, 2018). De acuerdo con un reciente metaanálisis de 37 estudios ex post, los precios al carbono implementados han generado reducciones totales de un 0% a un 2% anual, aunque estos valores pueden ser mayores cuando se enfocan en sectores específicos (Green, 2021b).

Las reducciones a lo largo del tiempo pueden agregarse y tener impactos de mayor envergadura, aunque estos son insuficientes en función de los objetivos de descarbonización. Por ejemplo, para el caso de Finlandia, Mideska (2021) utiliza controles sintéticos[2] para encontrar impactos de un 31% en la reducción de emisiones respecto de un escenario base para el período 1990-2005.

También existen estudios sobre el impacto de los precios al carbono que encuentran reducciones de emisiones más elevadas. Sin embargo, en muchos casos, estos estudios pueden ser contradictorios. Por ejemplo, Fernando (2017) utiliza una estimación de controles sintéticos y observa reducciones anuales del 17,2% en Suecia y el 19,42% en Noruega, y reducciones en Dinamarca y Finlandia sin significancia estadística. En contraste, Lin y Li (2011) hallaron que los impuestos al carbono en Noruega, Suecia y Dinamarca no tuvieron efecto alguno en la reducción de emisiones y, para el caso de Finlandia, observaron un efecto débil, de alrededor del 1,69% en las reducciones per cápita.

La evidencia de efectos positivos se enfoca en países que tienen impuestos más altos que los considerados para América Latina y el Caribe. Por ejemplo, entre los trabajos más sólidos vale citar el de Andersson (2019), que analiza el impuesto al carbono en Suecia, el cual, partiendo de US$30/tCO2 en 1990 y alcanzando US$109/tCO2 en 2004, redujo las emisiones del sector transporte en un 6,3% en el período considerado con respecto a un escenario base. Para Europa en general, se estima que implementar un impuesto de US$40/tCO2 que cubra un 30% de las emisiones llevaría a una reducción de las emisiones de entre un 4% y un 6% en un lapso de seis años (Metcalf y Stock, 2020). En Canadá, el impuesto implementado en Columbia Británica comenzó en CA$10/tCO2 (aproximadamente US$7) en 2008 y fue subiendo CA$5 por año hasta llegar a CA$50/tCO2 (aproximadamente US$37) en 2022 (Haites et al., 2023). De acuerdo con un estudio reciente, no hay significancia estadística del impuesto ni del sistema de emisiones transables en la reducción de emisiones agregada (Pretis, 2022; Haites et al., 2023). En un caso más extremo, una estimación del impacto de un precio global del carbono en la producción de campos petrolíferos y de gas natural observa que un precio de US$200/tCO2 generaría reducciones del 4% (Heal y Schlenker, 2019).

En contraste, los precios al carbono propuestos en la región se hallan por debajo de US$10/tCO2.[3] No obstante en algunos de los países entrevistados se aspira a aumentarlos a valores más cercanos a los US$50/tCO2, sin perjuicio de que no es posible lograr dicho incremento en este momento.

3.2 Barreras que frenan la efectividad de los precios al carbono

Según las entrevistas realizadas para este estudio, existe un fuerte interés en usar los precios al carbono como un instrumento que apoye la política ambiental o como un instrumento que ayude a cumplir compromisos internacionales. En este sentido, es fundamental considerar la relación entre los precios al carbono y la calidad de la reducción de las emisiones derivadas de ellos. Sin embargo, la evidencia empírica muestra que, en sus niveles actuales, los precios al carbono han incentivado principalmente cambios operativos que requieren ajustes tecnológicos marginales, como usar las centrales de gas existentes en vez de las centrales de carbón existentes. Asimismo, existe poca evidencia sobre el impacto de los instrumentos de precios al carbono implementados a la fecha en la adopción en tecnologías bajas en carbono o en la adopción de aquellas consistentes de alcanzar emisiones netas cero como, por ejemplo, desplegar la generación de electricidad solar o eólica resulta ser (Lilliestam, Patt y Bersalli, 2021; Tvinnereim y Mehling, 2018). En el mejor de los casos, existe un impacto positivo pero pequeño (Van der Bergh y Savin, 2021). La acción de instalar precios al carbono con un fin correctivo no solo debe considerar la “cantidad” de reducciones, sino también su “calidad”, lo cual depende de la implementación de cambios que conduzcan a emisiones netas cero en el mediano plazo.

Sin dudas, la dificultad de establecer valores más elevados y la falta de una cobertura más extensa constituyen una barrera importante que frena la efectividad de los precios al carbono (Jenkins, 2014). Sin embargo, existen otros factores no asociados al precio. Se han identificado múltiples opciones de tecnologías y de cambios en el comportamiento que se adecuan a los objetivos climáticos del Acuerdo de París. Estos cambios son tecnológicamente factibles, y en muchos casos también costo-eficientes (IPCC, 2022), si bien no necesariamente se están materializando. Hay muchas limitaciones que impiden la adopción de dichas soluciones (Fazekas, Bataille y Vogt-Schilb, 2022), y los instrumentos de precios al carbono son incapaces de removerlas por sí solos, particularmente en sectores difíciles de descarbonizar (Heal y Schlenker, 2019; Rosenbloom et al., 2020).
Por ejemplo, en el sector energético, las energías renovables ya son competitivas para la generación eléctrica; sin embargo, en muchos casos no se están implementando. Instalar infraestructura renovable a gran escala tiene altos costos de capital inicial, lo cual restringe el acceso a financiamiento para este tipo de proyecto, aunque los costos del ciclo de vida de dicha infraestructura sean más bajos (Fazekas, Bataille y Vogt-Schilb, 2022). A su vez, la infraestructura de transmisión y distribución, necesaria para proveer electricidad a puntos de demanda como hogares y empresas, puede no ser adecuada debido a la ausencia de sistemas de almacenamiento o a un mal acceso a los posibles puntos de generación (AIE, 2020). Por otro lado, la normativa de generación eléctrica puede favorecer proyectos grandes, y esto dificulta la instalación de proyectos renovables a pequeña escala que se encuentren más descentralizados, como paneles solares en los techos de edificios o viviendas.

Mas en general, la falta de infraestructura adecuada, la ausencia de regulaciones que favorezcan las tecnologías verdes, la carencia de información y la capacidad y personal insuficiente son algunos ejemplos de las fallas institucionales y de mercado que requieren ser atendidas más allá del establecimiento de un precio del carbono (Fazekas, Bataille y Vogt-Schilb, 2022). Adicionalmente, la capacidad instalada en infraestructura y tecnología intensiva en carbono puede bloquear la reducción de emisiones. La existencia de personal capacitado y la presencia de infraestructura con economías de escala en actividades contaminantes generan una desventaja competitiva para actividades nuevas (Lilliestam, Patt y Bersalli, 2021; Unruh, 2000).

La presencia de barreras para la adopción de tecnologías limpias y los cambios conductuales puede implicar que modificar el precio relativo a través de instrumentos de precios al carbono tenga un impacto disminuido. Por ejemplo, en Columbia Británica, Canadá, un impuesto al combustible logró un impacto positivo y significativo en reducir las emisiones en Vancouver, principal ciudad del estado, pero su efecto se debilita en zonas más rurales donde las alternativas al uso de vehículos son más escasas (Lawley y Thivierge, 2018).

El tamaño y la urgencia de la reducción necesaria de emisiones, la dificultad de implementar precios altos y las múltiples barreras sectoriales implican que depender únicamente de instrumentos de precios al carbono puede ser insuficiente, e incluso puede atrasar la implementación de medidas indispensables para alcanzar la neutralidad de emisiones (Haites et al., 2023, Fay et al., 2015). A fin de alcanzar la neutralidad en carbono para 2050 y estabilizar el clima en línea con los objetivos del Acuerdo de París, es preciso tratar la mitigación del cambio climático como un problema de transformación estructural de la sociedad y no únicamente como una falla de mercado (Green, 2021a). Alcanzar emisiones netas igual a cero requerirá la acción y la planificación de empresas, hogares y organismos gubernamentales de diferentes sectores de la economía.

3.3 Efectividad de los precios al carbono como una entre varias políticas ambientales.

Uno de los objetivos más comunes de los ministerios entrevistados es que los precios al carbono apoyen la política ambiental, y que sean un complemento de otro tipo de instrumentos para alcanzar los objetivos de neutralidad en carbono, o incluso que logren ajustarlos para sectores específicos. La evidencia muestra que incluir los precios al carbono dentro un conjunto de políticas públicas tiene mayores impactos que los precios al carbono por sí solos (IPCC, 2022; Haites et al., 2023). Combinar políticas que incentiven la reducción progresiva de tecnologías intensivas en carbono con políticas que apoyen la adopción de tecnologías limpias son estrategias efectivas para la transición a cero emisiones (IPCC, 2022). Por ejemplo, implementar un sistema de comercio de emisiones y, en paralelo, diseñar programas estatales que proporcionen apoyo financiero para la adopción de tecnologías limpias y brinden entrenamiento técnico para profesionales puede ser una estrategia efectiva para reducir las emisiones en la industria química, del cemento o el aluminio, donde existe el riesgo de que, ante la suba de costos, la producción migre a otra jurisdicción (Haites et al., 2023). En efecto, en la tercera reunión de ministros de Finanzas y presidentes de Bancos Centrales del G20 se reiteró la importancia de utilizar una combinación de políticas públicas que abarquen instrumentos fiscales, de mercado y regulatorios, incluidos los precios al carbono en caso de que se estimen convenientes (G20, 2023).

Cabe tener en cuenta que reducir emisiones requiere inversión en un capital que tiene períodos de vida largos. Un estudio que analiza estrategias de descarbonización señala que es óptimo comenzar con inversiones grandes y no necesariamente con las de menor costo de abatimiento, por lo que usar solo precios al carbono no se ajusta necesariamente a esta estrategia (Vogt-Schilb, 2018). En este sentido, se necesita un conjunto de políticas que se pongan en marcha a escala sectorial, que estén enfocadas en superar las barreras para realizar dichas inversiones, y en cuyo caso los precios al carbono pueden asumir un rol complementario en apoyo de dichas políticas.

La literatura especializada muestra que los precios al carbono implementados a la fecha tienen mayores impactos en la reducción de emisiones en sectores específicos (Green, 2021b). En efecto, los precios al carbono pueden ser una política más efectiva para promover la descarbonización desde una perspectiva sectorial (Cullenward y Victor, 2020). Por ejemplo, en Francia, la implementación del sistema de comercio de emisiones transables de la Unión Europea (UE) promovió reducciones de entre un 15% y un 20% en el sector manufacturero regulado (Wagner et al., 2014). En Columbia Británica, Pretis (2022) encuentra que no existen impactos significativos del impuesto al carbono a nivel agregado, pero sí en el sector transporte. Los precios al carbono pueden apoyar la reducción de emisiones en sectores difíciles de abarcar con otros instrumentos (Tvinnereim y Mehling, 2018). Por otro lado, Haites et al. (2023) destacan cómo una mezcla de políticas públicas que incluya precios al carbono puede tener un fuerte impacto sectorial en industrias como el cemento, el aluminio o los químicos.

Por su parte, Lin y Li (2011) concluyen que hay tres factores clave que afectan el impacto de un impuesto al carbono: i) la existencia de exenciones o desgravaciones fiscales en industrias intensivas en energía, ii) la presencia de tasas de impuestos diferenciadas entre sectores, y ii) el uso que se haga de los ingresos, por ejemplo, si se utilizan para inversiones verdes o para investigación y desarrollo.

3.4 El impacto distributivo como obstáculo para alcanzar precios altos

Un tema recurrente que se destacó durante las entrevistas ha sido la dificultad de implementar precios al carbono suficientemente altos. En parte, esto se debe a que los precios al carbono constituyen un instrumento impopular, y en ese sentido resulta complejo subir y establecer precios suficientemente elevados. Esto se condice con lo expuesto durante las entrevistas, donde algunos países destacaron que aspiran a aumentar sus precios al carbono a valores más cercanos a US$50/ton, aunque señalaron que dicho incremento no es posible en este momento. Con estos valores, e incluso con un alza de los precios al carbono, el impacto correctivo sería pequeño.

Si bien la transición hacia una economía neutral en emisiones trae beneficios netos, esta también implica que existirán ganadores y perdedores. Es importante asegurar una transición justa, mitigando los daños a los más perjudicados y con los beneficios de la descarbonización distribuidos de manera equitativa (Alfonso et al., 2023). Establecer precios al carbono da lugar a costos para actores específicos que generan emisiones (Vogt-Schilb, Meunier y Hallegatte, 2018). Implementar precios al carbono trae aparejados impactos distributivos que crean una fuerte oposición por parte del público (Green, 2021a; Haites et al., 2023). La evidencia corrobora lo antedicho y documenta numerosos intentos de implementación que han fracasado repetidamente en las legislaturas ( Carattini, Carvalho y Fankhauser, 2018; Green, 2021a). Al respecto, cabe notar que existe una menor oposición para implementar mecanismos de precios al carbono si estos se aplican de manera gradual (Carattini, Carvalho y Fankhauser, 2018).

Una alternativa para reducir los impactos distributivos y en consecuencia promover una transición justa es usar parte de los ingresos del impuesto para compensar el alza en costos de los precios con acciones como transferencias monetarias, programas de beneficios o reducción de impuestos y tarifas. El gravamen al carbono de Chile mitiga los efectos del impacto distributivo. Por un lado, se cobra a establecimientos emisores en vez de cobrarse directamente a los consumidores como es el caso de los impuestos a los combustibles. Adicionalmente, el impacto del precio al carbono en el costo de la energía se mitiga al no considerarlo en el cálculo del costo instantáneo de la energía; es decir, al precio regulado que funciona como indicador para definir el costo de suministrar energía desde las generadoras eléctricas hasta los consumidores finales. El recuadro 2 presenta un análisis detallado del caso del impuesto al carbono de Chile.

Sin embargo, la neutralidad de los ingresos también enfrenta limitaciones. Por un lado, compensar los precios al carbono con reducciones de otros impuestos no trae aparejada una mejora en la aceptabilidad, ya que para el público es difícil conectar un alza en un impuesto ambiental con la reducción de otro tipo de cargas impositivas (Carattini, Carvalho y Fankhauser, 2018). Por otro lado, utilizar transferencias monetarias y programas sociales también puede ser una estrategia inefectiva para compensar el impacto distributivo de los precios al carbono. Los impactos de los precios al carbono son heterogéneos entre los distintos grupos de ingresos, ya que hay factores como los vehículos y el combustible de cocina presentes en todos ellos, aunque en distinta medida. Un análisis para 16 países de América Latina muestra que los precios al carbono son un instrumento regresivo en 11 de ellos y que afectan particularmente a los hogares de niveles sociales más bajos. Los programas de transferencias monetarias existentes pueden ser imperfectos. Si se utilizan como medio para compensar los impactos de los precios al carbono, pueden dejar a muchos de los más afectados por los precios al carbono sin acceso a los beneficios compensatorios (Missbach, Steckel y Vogt-Schilb, 2023). A su vez, existen múltiples otras políticas para mitigar los impactos distributivos, las cuales obedecen un objetivo de garantizar una transición justa, tales como políticas laborales, sectoriales o políticas industriales (Alfonso et al., 2023).

3.5 Precios al carbono con fines recaudatorios

Si no se establece la neutralidad de ingresos, los precios al carbono también pueden apoyar a la política climática producto de su potencial recaudatorio, lo que se condice con los objetivos de varios de los ministerios entrevistados. Por ejemplo, durante 2022, la aplicación de impuestos al carbono y sistemas de comercio de emisiones generó a nivel mundial ingresos por US$95.000 millones; de dicha cifra, US$42.000 millones provienen del EU-ETS (Banco Mundial, 2023a). Además, utilizar los recursos de los instrumentos de precios al carbono para asignaciones especificas (earmarking) climáticas y ambientales puede ayudar a reducir la oposición pública a este tipo de medidas (Carattini, Carvalho y Fankhauser, 2018).
La utilización de instrumentos de precios al carbono con fines recaudatorios goza de cierta popularidad, a pesar de que, en algunos casos, coincide con el principio de no afectación de los impuestos, según el cual los tributos recaudados deben entrar en el presupuesto general y no asignarse directamente a gastos específicos. En 2023 cerca del 40% de los ingresos mundiales provenientes de impuestos al carbono y sistemas de comercio de emisiones tienen destinos específicos en materia ambiental (Banco Mundial, 2023a). En Canadá, el estado de Alberta y Columbia Británica utilizan estrategias de asignación específica. En Alberta, de los US$558 millones obtenidos a partir del sistema de comercio de emisiones transables, se emplean US$97 millones para apoyar a las industrias intensivas en carbono para que realicen la transición a tecnologías limpias. Por su parte, Columbia Británica sigue una estrategia mixta, de acuerdo con la cual los ingresos provenientes del impuesto al carbono se asignan tanto para manejar el impacto distributivo en empresas y hogares como para financiar acción ambiental a través de un programa gubernamental (Banco Mundial, 2023a).

En América Latina y el Caribe se destaca el impuesto al carbono de Colombia. Originalmente diseñado con el objetivo de generar incentivos para la transición, el gravamen ha logrado aplicarse también para financiar la acción climática. Con un total aplicado a los combustibles fósiles de cerca de US$5/tCO2, el gravamen ha generado importantes recaudaciones para el país, superando los US$100 millones en 2022. Esta recaudación representa cerca de un 0,1% del presupuesto del gobierno de ese año, pero supera el presupuesto del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de algunos años previos. Además, el recaudo tiene un destino específico: el 80% de los recursos se dirigen al Fondo para la Sustentabilidad y Resiliencia Climática y el 20% restante, al Fondo Colombia en Paz. El recuadro 3 presenta un análisis detallado.
Por último, es esencial tener que cuenta que la utilización de precios al carbono para dirigir financiamiento presenta dificultades. Se requiere analizar la efectividad de usar los precios al carbono con fines recaudatorios o para canalizar recursos financieros hacia proyectos que reduzcan o capturen carbono. En el caso de los impuestos al carbono, se debe tener presente que su implementación busca erosionar la base sobre la que se impone (reducir emisiones). Por ello, hay que considerar que los recursos que provean tenderán a cero a medida que la economía transite el sendero hacia la neutralidad en carbono.

3.6 Los mercados de créditos y los sistemas de compensación

Los instrumentos de mercados de créditos de carbono y sistemas de compensación son los que más extensamente han mencionado los ministerios entrevistados, y también entrañan numerosos desafíos. La capacidad institucional para diseñar de forma adecuada, administrar y fiscalizar los precios al carbono es un factor determinante para que estos cumplan los objetivos buscados (Russell y Powell, 1996). En particular, crear y regular mercados de créditos de carbono requiere una institucionalidad que defina y aplique metodologías estandarizadas, valide y registre los proyectos emisores de créditos, y monitoree el estado de los sumideros, entre otras acciones (OICU-IOSCO, 2022). La literatura ha destacado la complejidad de desarrollar este tipo de mercados, cuyos efectos son sobrestimados por muchos de los proyectos de reducción que se financian (West et al., 2020) o no resultan en reducciones de emisiones producto del mercado voluntario (Cullenward y Victor, 2020; Calel et al., 2021; Green Field, 2023). Por ese mismo motivo, es fundamental poder contar con capacidades de fiscalización y supervisión, ya que se requiere que las actividades sujetas funcionen con adicionalidades permanentes y evitar la fuga de actividades dañinas a otras jurisdicciones (Haya et al., 2020; Songwe, Stern y Bhattacharya, 2022).

Adicionalmente, los ministerios de Finanzas también deben considerar que, en virtud del Artículo 6 del Acuerdo de París, los mecanismos de cooperación demandan ajustes correspondientes entre la parte transferente y la parte receptora. Por lo tanto, para evitar la doble contabilidad, los países transferentes necesitan deducir esas reducciones de emisiones de sus NDC, es decir, de sus propios compromisos de reducción de emisiones/neutralidad en carbono. En este sentido, un impuesto al carbono que ayude a reducir emisiones puede ver neutralizado su efecto de contribución para cumplir compromisos nacionales de reducción de emisiones si su pago se ve compensado con créditos de carbono vendidos a entidades no nacionales en el marco del Artículo 6.

En su estado actual, y considerando los costos de implementación, los mercados de créditos de carbono pueden resultar insuficientes para proporcionar recursos financieros para proyectos que reduzcan o capturen carbono. Por ejemplo, durante 2021 los mercados voluntarios generaron casi US$2.000 millones a nivel mundial (Songwe, Stern y Bhattacharya, 2022), pues los precios promedio por tonelada de emisiones son bajos y se han mantenido en cifras inferiores a US$5 en los últimos años. No obstante, tan solo para América Latina y el Caribe, se estima que, a fin de llegar a tener una economía resiliente al clima y con cero emisiones, se requiere reorientar entre un 7% y un 19% del producto interno bruto (PIB) de la región, lo que representa alrededor de US$1,3 billones cada año (Galindo, Hoffmann y Vogt-Schilb, 2022).

3.7 Relevancia de la gestión de los subsidios y las exenciones

También cabe considerar la eliminación gradual de los subsidios a los combustibles fósiles y las exenciones de impuestos a actividades contaminantes específicas. En particular, los subsidios se mueven por un impulso inverso sobre las políticas de precios al carbono y opacan los impactos de estos últimos, tanto por el lado de los incentivos como de los ingresos fiscales. Los “precios indirectos” representan cerca de un 85% del precio al carbono total (Agnolucci et al., 2023). Si se toman en cuenta todos los impuestos, exenciones y subsidios a la energía, el precio indirecto para América Latina y el Caribe alcanza un valor de US$18/tCO2 (aunque con importantes diferencias entre países), cifra muy inferior al promedio de los países de la OCDE, que es de aproximadamente US$43/tCO2 (Ahumada et al., 2023). La baja participación de los precios al carbono directo dentro del precio total, y la presencia de exenciones y subsidios a los combustibles fósiles debilita el impacto de estos instrumentos. Un reciente estudio que analiza el precio al carbono “indirecto” para 142 países entre 1991 y 2021 encuentra que la tasa global se ha mantenido relativamente constante desde 1994, con pequeños incrementos (Agnolucci et al., 2023).

Black et al. (2023) estiman que en 2022 se otorgaron subsidios explícitos a los combustibles por US$1,278 billones, cifra muy superior a la recaudación récord de US$95.000 millones generada globalmente por los precios al carbono durante ese mismo año (Banco Mundial, 2023a). Por su parte, en 2020 los países de América Latina y el Caribe otorgaron subsidios a los combustibles fósiles equivalentes al 1,3% de su PIB, lo que equivale a US$60.000 millones (Parry, Black y Vernon, 2021). Reformar dichos subsidios es importante para alinear el gasto público con la acción climática y desincentivar el uso de tecnologías contaminantes. Sin embargo, este tipo de políticas puede dar lugar a una fuerte oposición del público, al igual que el establecimiento de precios al carbono (Funke y Merrill, 2019; Green, 2021a).

México ilustra de manera ejemplar cómo sobrellevar las barreras y lograr eliminar los subsidios a los combustibles fósiles. El país consideraba esquemas de subsidios a través de la fijación de precios de los combustibles, provistos a través de las empresas estatales PEMEX. A través de una serie de reformas, se inició una eliminación gradual de los subsidios que comenzó en 2012 y se dirigió a la desintegración vertical y horizontal de PEMEX, y la liberalización del mercado. La aplicación de esta reforma permitió alcanzar cargas impositivas netas positivas para los combustibles a partir de 2015. A su vez, en 2016 el gobierno estableció una banda de precios de +/- 3% en gasolina y diésel para controlar el impacto de la liberalización del mercado y durante 2017 permitió un alza del 20% en el precio de las gasolinas (OCDE, 2017). El éxito de esta reforma es congruente con la revisión de la literatura que muestra que existe una menor oposición a la implementación de mecanismos de precios al carbono si es estos se aplican de manera gradual (Carattini, Carvalho y Fankhauser, 2018).

3.8 Diferencias de efectividad entre los distintos instrumentos de precios al carbono

Los tipos de instrumentos de precios al carbono manifiestan diferencias en cuanto a su diseño, y demuestran ventajas y desventajas de implementación e impacto. En general, la evidencia indica que los impuestos al carbono han generado mayores reducciones que los sistemas de comercio de emisiones. Por ejemplo, Green (2021b) destaca que el sistema de emisiones transables de la UE (EU-ETS) ha producido reducciones del 0% al 1,5% anual, cifra inferior al resultado agregado de efectividad de los instrumentos de precios al carbono (del 0% al 2% anual).
Tanto los sistemas de comercio de emisiones como los impuestos buscan establecer un precio al carbono; sin embargo, sus diferencias de diseño implican que se comporten de manera distinta. Establecer un impuesto al carbono fija exógenamente el precio y deja que la cantidad reducida/emitida se ajuste. Por su lado, los sistemas de emisiones transables establecen una cuota de emisiones, con lo cual dan certeza en cuanto a la cantidad que se va a reducir, pero generan incertidumbre con respecto al precio, el cual se determina mediante un equilibrio de mercado. Ambos mecanismos tienen ventajas y desventajas, entre las cuales vale citar las siguientes (Goulder y Shein, 2013):

A diferencia de los impuestos al carbono, los sistemas de emisiones transables requieren una actualización constante en la medida en que surjan nuevas tecnologías de reducción de emisiones o que las metas de reducción se vuelvan más estrictas.

Los sistemas de comercio de emisiones permiten minimizar los impactos distributivos de poner un precio al carbono, al poder otorgar permisos de emisiones a los sectores más perjudicados.

Un sistema de comercio de emisiones aplicado a las fuentes de emisión (aguas abajo) reduce la necesidad de hacer ajustes en frontera que pongan en peligro la competitividad de la producción de combustibles fósiles locales en el corto plazo.

A diferencia de los sistemas de comercio de emisiones, los impuestos al carbono no generan volatilidad en el precio al carbono, de modo que eliminan este riesgo para los sectores vulnerables a este.

Los impuestos al carbono se complementan mejor con otras políticas que promuevan la reducción de emisiones. Bajo un sistema de comercio de emisiones, la cantidad de reducción se determina por el número de permisos. La puesta en marcha de políticas en paralelo lleva a una caída del precio de los permisos.