2. Resultados de las entrevistas

2.1 Metodología aplicada

Se realizaron entrevistas a 12 ministerios de Finanzas: Argentina, Bahamas, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. Los ministerios seleccionados fueron aquellos involucrados en el Grupo de Trabajo 2 de la Plataforma de Ministerios y los que expresaron interés en participar de las entrevistas.

Las entrevistas, que fueron de carácter semiestructurado, buscaron identificar cinco elementos clave: i) qué precios al carbono existen o se están considerando; ii) cuáles son los objetivos o expectativas de implementar determinados mecanismos o de revisar los mecanismos ya existentes; iii) cómo se manejan o manejarán desde el punto de vista fiscal los ingresos provenientes de dichos instrumentos; iv) qué barreras se han identificado para la implementación de los precios al carbono o qué medidas sería preciso a llevar a cabo para que estos puedan ser efectivos; y v) si se han realizado evaluaciones.

A continuación, se presentan los resultados de las entrevistas. Primero, identificamos las características de diseño, y en ese rubro se incluyen los tipos de instrumentos que se desea implementar, las expectativas y los objetivos relacionados con la ejecución de este tipo de instrumentos y las barreras que impiden la puesta en marcha o que se cumplan los resultados esperados. En segundo lugar, se describen las dificultades institucionales que actualmente tienen los ministerios de Hacienda y Economía de la región para poder implementar precios al carbono. En el anexo 1 se presentan cuadros resumen de los resultados.

2.2 Descripción de las expectativas y los objetivos de los ministerios entrevistados

El establecimiento de precios al carbono en la región ha tenido sobre todo un objetivo ambiental. En 8 de los 12 países consultados, los entrevistados explicitan que el establecimiento de los precios al carbono tuvo en su origen el objetivo principal y explícito de contribuir a la política ambiental utilizando instrumentos económicos. En el resto de los países del análisis, si bien no se explicita, los precios al carbono se relacionan directa o indirectamente con la política ambiental, ya sea para incentivar reducciones o para financiar otras políticas ambientales. El recuadro 1 resume los principales resultados encontrados.

Los países de la región no han evaluado la efectividad de los impuestos al carbono existentes para incentivar la reducción de emisiones. Si bien los países expresan como objetivo central el fomento de conductas que reduzcan las emisiones, por ejemplo, la disminución de actividades contaminantes y la adopción de tecnologías más limpias, sobresale el hecho de que los países que implementaron este tipo de instrumentos aún no han hecho una evaluación que indique si se ha cumplido dicho objetivo. Los entrevistados se inclinan a pensar que no se han logrado los resultados esperados.

Algunos países usan precios al carbono con el objetivo de recaudar ingresos adicionales. Si bien el objetivo principal es ambiental, cinco ministerios también resaltan la posibilidad de que una parte de los ingresos recaudados por los mecanismos de precios al carbono puede asignarse a gasto público dedicado a la acción climática. No obstante, tres ministerios mencionaron que comprometer de manera permanente gasto con base en un impuesto es considerado una mala práctica de finanzas públicas. El principio de afectación específica estipula que ciertos gastos deben financiarse a través del presupuesto general y no mediante fuentes de financiamiento específico. No obstante, se reconoce que esto se puede hacer de manera transitoria y que, además, se obtiene el beneficio de que mejora la percepción que la sociedad pudiera tener del establecimiento de dicho impuesto. Por el contrario, uno de los ministerios entrevistados, que mantiene un criterio de afectación específica, destaca que los recursos recaudados por este tipo de instrumentos pueden ser insuficientes si es que se asignan de manera directa.

Algunos países usan los precios al carbono con el objetivo movilizar recursos privados. Se destaca el papel de los mercados de créditos de carbono en la canalización de recursos para financiar proyectos que reduzcan las emisiones o capturen carbono, como reforestar o cambiar luminarias tradicionales por luces LED. Cuatro de los ministerios entrevistados destacaron este objetivo como importante para sus mercados de crédito de carbono, donde hay actores que desean compensar sus emisiones y, para ello, financiarán proyectos alineados con la agenda ambiental.

Uno de los países entrevistados busca que el establecimiento del impuesto al carbono tenga un impacto fiscal neutro. De los cinco países de la región que ya cuentan con un impuesto al carbono, únicamente el de Uruguay fue diseñado sin que representara una carga fiscal adicional para los contribuyentes. Desde 2022, Uruguay cuenta con un impuesto formal al carbono de US$156/tCO2, que es el más alto a nivel global. El monto se estableció al explicitar la carga tributaria ya existente a las gasolinas según sus emisiones. Esta modificación tiene el objetivo de establecer el contenido de CO2 como variable para diseñar impuestos.

En la región se está considerando principalmente utilizar impuestos al carbono y mercados de créditos. Varios ministerios destacaron que ya tienen implementados precios al carbono. Estos ministerios, junto con otros que no tienen mecanismos instalados en ese sentido, destacaron el interés por desarrollar más mecanismos en sus respectivos países o perfeccionar los existentes[1].

Impuestos. Existe interés por los impuestos al carbono, y hay siete ministerios entrevistados que ya cuentan con algún impuesto al carbono o están analizando implementar uno: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Uruguay. El gravamen más considerado es el impuesto a fuentes móviles, es decir, a la gasolina y el diésel. Seis países ya han establecido impuestos sobre los combustibles o están interesados en hacerlo. Sin embargo, en un país también se mencionan los impuestos a fuentes fijas.

Mercados de créditos. Seis ministerios expresan interés en profundizar o desarrollar estos instrumentos: Argentina, Chile, Colombia, Honduras, México y República Dominicana. Por un lado, tres países cuentan o están desarrollando sistemas domésticos de compensación de impuestos al carbono. Otros tres están interesados en poner en marcha mercados de créditos acoplándose al Artículo 6 del Acuerdo de París.

Sistemas de comercio de emisiones. Cuatro países tienen interés en explorar esta modalidad: Bahamas, Brasil, Colombia y Chile.

En la región también existen instrumentos similares a los precios al carbono que no se definen según emisiones. Cinco ministerios destacaron que cuentan con instrumentos similares a los precios al carbono, o que cumplen objetivos similares y que estos complementan sus esfuerzos de apoyo a la política ambiental: impuestos a los combustibles no definidos en términos de emisiones de carbono, y cargos a la primera compra de vehículos según su eficiencia en uso de combustibles o cilindraje. En general, estos instrumentos se originan previamente a los precios al carbono.

2.3 Principales desafíos identificados por los ministerios entrevistados

El impacto distributivo de los precios al carbono representa un reto para establecer importes altos. Los ministerios entrevistados destacaron que enfrentan barreras para instituir impuestos al carbono en niveles que podrían tener un mayor efecto en los patrones de consumo e inversión. Tres países subrayan de manera explícita la dificultad de implementar precios altos o de subir los precios existentes. Otros cuatro indican que se encuentran restringidos para subir los gravámenes o crear impuestos nuevos, debido a que los impuestos totales del país ya son elevados o por una contingencia económica desfavorable. La dificultad para subir impuestos o establecer precios al carbono se relaciona con los impactos sociales y económicos que su introducción o ampliación podría generar. Determinados sectores como los industriales, los transportistas y las familias de bajos ingresos sufrirían impactos que les resultaría complejo absorber. En este sentido, incorporar precios al carbono o subir los existentes se percibe como una herramienta que podría tener efecto en el cumplimiento de los objetivos nacionales de transición justa; no obstante, también se reconoce de manera generalizada que los impuestos al carbono con una baja tasa no permiten el logro de su objetivo correctivo.

Un efecto no deseado de los precios al carbono es la fuga de carbono. Un ministerio entrevistado destacó que se esperan efectos positivos de los precios elevados en algunas industrias, mientras que en otras solo se contabilizarían reducciones a nivel nacional (pero no mundial) por relocalizar sus actividades en otra jurisdicción. En la misma línea, la dificultad de diferenciar el precio al carbono por industria entorpecería la generación de precios al carbono que conlleven reducciones de emisiones en todos los sectores.

Los precios al carbono bajos interfieren en la efectividad de los mercados de créditos. El interés en establecer mercados de créditos de carbono se deriva de su contribución para movilizar recursos hacia proyectos que capturen o reduzcan emisiones. Sin embargo, uno de los ministerios destacó que los precios bajos reducen significativamente la cantidad de proyectos de compensación rentables, lo cual restringe este mercado.

Existen dificultades institucionales para crear mercados de créditos de carbono en los países de la región. Cinco de los ocho ministerios interesados en implementar algún mercado de créditos de carbono destacan que las principales barreras son de carácter institucional, y que esto limita la capacidad de los gobiernos para implementar los instrumentos deseados. Entre los principales desafíos institucionales existentes, vale mencionar la necesidad de fortalecer los conocimientos técnicos específicos de los funcionarios, las fallas en la información y la falta de capacidad (equipos relativamente pequeños). Tres de los ministerios entrevistados, los cuales se encuentran en etapas tempranas del desarrollo de estos instrumentos o tienen la intención de crear uno, destacan la falta de capacidad institucional para desplegar mercados de créditos. En ese sentido, por ejemplo, faltan requisitos normativos, la definición de roles institucionales, y la elaboración de guías, metodologías y líneas de base. Varios ministerios destacan la escasez de información sobre determinados sectores como una de las principales barreras para implementar mercados de créditos. Dos ministerios de países con mercados de créditos de carbono más desarrollados resaltaron como una barrera la ausencia de capacidades para poder verificar que los proyectos cumplan con criterios de adicionalidad.

La falta de titularidad de las tierras también es un impedimento para establecer mercados de créditos de carbono en algunos países de la región. Los ministerios de dos países señalaron la incidencia de la falta de un marco legal sobre la titularidad de las tierras o el hecho de que ese marco sea débil. La falta de titularidad impide que los proyectos de conservación de bosques puedan emitir créditos en los mercados de carbono.

En algunos casos los ministerios de Hacienda o Economía carecen de conocimientos sobre los impuestos al carbono. Cuatro ministerios mencionaron como una barrera para la implementación de impuestos al carbono la falta de conocimiento respecto de este tipo de instrumentos y sus impactos. La cifra sube a seis ministerios si se consideran los otros instrumentos existentes de precios al carbono. Entre las dificultades, se destacan determinar el impacto distributivo, identificar el precio por establecer, y decidir qué industrias se verán afectadas y qué tipo de impuestos al carbono se aplicará. Además, es preciso saber cómo diseñar instrumentos que no solamente reduzcan emisiones en el margen, sino que logren cambiar el tipo de inversiones y tecnologías utilizadas.

La ausencia de alternativas de tecnologías limpias puede afectar la efectividad de los precios al carbono en la región. Existen obstáculos específicos para la adopción de alternativas más limpias que impiden que los impuestos al carbono sean efectivos como instrumentos correctivos. Por ejemplo, la ausencia de transporte público, de veredas o de ciclovías dificulta la posibilidad de que los usuarios de vehículos privados busquen otras alternativas para desplazarse.

Es necesario reforzar la institucionalidad estatal para implementar instrumentos de precios al carbono. Es preciso contar con equipos técnicos que tengan capacidades para: i) evaluar la efectividad de los instrumentos de precios al carbono; ii) comunicarse eficazmente con los ministerios sectoriales para su alineación con las estrategias de descarbonización de largo plazo y/o NDC; iii) diseñar instrumentos que consideren los impactos distributivos de los precios al carbono; iv) ejecutar sistemas de monitoreo, reporte y verificación (MRV), y v) identificar las barreras que impiden la implementación de tecnologías limpias.