4. Hallazgos y recomendaciones
4.1 La necesidad de transformaciones estructurales y el rol de los ministerios de Hacienda
Alcanzar la neutralidad en carbono para 2050 requiere tratar la mitigación del cambio climático como un problema de transformación estructural de la sociedad y no únicamente como una falla de mercado (Green, 2021a). Una política ambiental efectiva demanda la implementación de múltiples instrumentos con miras a eliminar las barreras que impiden que los sectores público y privado inviertan en soluciones con emisiones netas iguales a cero (véase el numeral 3.2). Estas medidas incluyen acciones para construir la infraestructura necesaria, reformar las normativas, proporcionar subsidios específicos, desarrollar capacidades, suministrar información y compensar los impactos distributivos (Fazekas, Bataille y Vogt-Schilb, 2022).
El rol de los ministerios de Economía y Finanzas es fundamental para habilitar las transformaciones necesarias para alcanzar la neutralidad en carbono. Como señalan Fazekas, Bataille y Vogt-Schilb (2022), las intervenciones gubernamentales son principalmente de carácter sectorial. Sin embargo, los distintos sectores van a requerir del apoyo de los ministros de Economía y Finanzas para alcanzar sus objetivos climáticos, debido a su rol presupuestario, y por los incentivos fiscales, financieros y tributarios que pueden establecer. Por ejemplo, para superar las barreras a la implementación de energías renovables se pueden diseñar esquemas de depreciación acelerada de la inversión y se puede promover la emisión de bonos sostenibles o de garantías estatales, lo cual mejora la posición financiera de estos proyectos y su acceso a financiamiento (Krogstrup y Oman, 2019). El rol de los ministerios de Economía y Finanzas para alcanzar la neutralidad de emisiones debe estar anclado en apoyar la superación de las barreras para alcanzar las transformaciones sectoriales necesarias desde su papel en materia fiscal, financiera y de habilitación de financiamiento.
Entre las intervenciones que los ministerios de Hacienda pueden realizar para contribuir a esta transformación se encuentran alinear la estrategia y la visión económica. Pueden lograrlo, por ejemplo, mediante el desarrollo de herramientas o modelos para priorizar proyectos de inversión pública de acuerdo con su aporte a la descarbonización y resiliencia; o a través de metodologías de evaluación de costo-beneficio de los proyectos sobre la base de criterios de alineación con metas de descarbonización. La política fiscal también es imprescindible, e incluye establecer precios al carbono y revisar los subsidios a los combustibles fósiles, entre otras medidas. También se puede considerar otro tipo de políticas fiscales, como los programas de préstamos y garantías, las deducciones crediticias, los impuestos tradicionales, los subsidios a tecnologías específicas y las transferencias monetarias directas, aunque es importante notar que muchas políticas fiscales representan un costo adicional, mientras que los precios al carbono generan ingresos. Por último, los ministerios de Hacienda pueden considerar la regulación del sector financiero y el manejo presupuestario, lo cual abarca identificar y evaluar los efectos climáticos positivos y negativos generados por el gasto público (Coalition of Finance Ministers for Climate Action, 2023; Delgado et al., 2023).
4.2 La importancia de los precios al carbono bien diseñados, uno entre muchos instrumentos
Los precios al carbono no son un instrumento necesario para alcanzar la neutralidad de emisiones, pero pueden contribuir a ella, como una entre varias herramientas. La implementación de precios al carbono debería estar sujeta a objetivos acotados, basados en una visión de largo plazo alineada con las transformaciones necesarias para alcanzar la neutralidad de emisiones. Correctamente diseñados, los precios al carbono son instrumentos que pueden incentivar la reducción de emisiones de manera flexible, aunque es importante tener en cuenta la magnitud de la reducción que pueden alcanzar, y el hecho de que estas toman tiempo en materializarse, así como el propio instrumento en implementarse. De la revisión de la literatura especializada se desprenden dos recomendaciones para mejorar su efectividad (véase el numeral 3.3):
Incluir los precios al carbono dentro de un paquete de políticas. Los precios al carbono son más efectivos dentro de un conjunto de políticas públicas, tanto fiscales como no fiscales. En última instancia, modificar el precio relativo de las actividades contaminantes va a ser más efectivo para incentivar el abandono de dichas actividades si, en primer lugar, se eliminan, mediante otras políticas, las barreras que lo impiden. De la misma forma, la implementación de precios al carbono ayuda a la efectividad de otro tipo de instrumentos de políticas para promover la descarbonización.
Considerar la aplicación de precios al carbono en sectores específicos. Los precios al carbono pueden ser una política más efectiva desde una perspectiva sectorial, ajustándose a las necesidades y barreras de cada sector, o concentrándose en aquellos donde pueda ser más adecuado.
Los precios al carbono pueden ser una fuente de financiamiento para apoyar la política ambiental, pero es primordial que se sigan buenas prácticas fiscales para su gestión (véase el numeral 3.5). Por ejemplo, los ingresos producto de los precios al carbono pueden asignarse a fondos que suelen usarse para financiar gastos de carácter más transitorio, como el impuesto al carbono en Colombia (véase el recuadro 2). Del mismo modo, un sistema de compensación de emisiones permitiría generar financiamiento privado para iniciativas ambientales o climáticas.
Para implementar precios al carbono se debe mitigar su impacto distributivo y mejorar su aceptabilidad. Como se destaca en el numeral 3.4, y en el caso de México expuesto en el numeral 3.7, aplicar de manera gradual un instrumento de precios al carbono (o una reforma de subsidios) puede mejorar la aceptabilidad del público (Carattini, Carvalho y Fankhauser, 2018). Otra alternativa para optimizar la aceptabilidad de la aplicación de instrumentos de precios al carbono es compensando a los más perjudicados (véase el numeral 3.4). Sin embargo, los mecanismos de transferencias y compensación existentes pueden ser imperfectos, y pueden dejar a muchos de los más afectados por los precios al carbono sin acceso a los beneficios compensatorios. Los gobiernos que deseen compensar a los hogares pueden ampliar la cobertura de los programas de transferencias monetarias existentes o considerar instrumentos complementarios como las transferencias en especie o la eliminación de impuestos distorsionadores (Missbach, Steckel y Vogt-Schilb, 2023). Adicionalmente, se deben considerar políticas dentro de un marco más amplio de apoyo para una transición justa, que incluya políticas sectoriales, laborales, sociales e industriales (Alfonso et al., 2023).
Se deben evaluar los beneficios e impactos de implementar instrumentos de precios al carbono. Un punto clave para destacar es que en América Latina ya existen múltiples experiencias de impuestos al carbono y mercados de créditos de emisiones, varios de los cuales llevan años de implementación. Sin embargo, no existen evaluaciones de su efectividad para incentivar la reducción de emisiones. Si se cuenta con instrumentos de precios al carbono, hay que realizar evaluaciones periódicas ex post de su efectivad. También se deben evaluar de forma ex ante los beneficios –tanto en lo que respecta a las reducciones de emisiones como monetarios– de implementar algún instrumento de precios al carbono, y contrastarlos con los costos de implementación, infraestructura institucional y burocracia adicional para los afectados.
4.3 Crear y reforzar la institucionalidad
Implementar políticas efectivas de ingresos e incentivos fiscales requiere crear y reforzar la institucionalidad en los ministerios de Hacienda y en los ministerios sectoriales como se detalla a continuación. En primer lugar, es importante contar con el conocimiento adecuado para el diseño de instrumentos de ingresos e incentivos fiscales que se adapten a las realidades nacionales y a objetivos realistas en materia de acción climática. Asimismo, se requiere que, dentro de los ministerios de Hacienda, existan capacidades para poder evaluar las políticas de precios al carbono u otro tipo de instrumentos económicos en lo relativo a su impacto en la reducción de emisiones y a su capacidad recaudadora. Para que efectivamente se cumplan las restricciones a las emisiones (ya sea que se trate de limitaciones directas o del pago de impuestos), y para el correcto funcionamiento de un mercado de compensaciones, es necesario contar con las capacidades para poner en marcha sistemas de MRV.
4.4 Considerar subsidios y exenciones tributarias
Un paso previo a la implementación de precios al carbono consiste en considerar la eliminación gradual de los subsidios a los combustibles fósiles y las exenciones de impuestos a actividades contaminantes específicas. Como se muestra en el numeral 3.7, estas pueden representar hasta un 85% del precio al carbono total, cifra que constituye un elemento preponderante para América Latina y el Caribe.