1. Resumen Ejecutivo
El proceso de diálogo social de la reforma tributaria iniciado por el Ministerio de Hacienda el 19 de abril de 2022 representa una nueva forma de hacer política pública en materia impositiva. Por primera vez, se convocó de manera abierta a expertos(as), gremios, organizaciones de la sociedad civil - fundaciones, ONGs y organizaciones sociales - y ciudadanía a expresar sus planteamientos respecto del sistema tributario antes de presentar el proyecto de reforma tributaria al Congreso de la República.
La participación conjunta de todos estos actores enriquece el diseño de políticas públicas. Así ha quedado demostrado en este proceso. La reforma tributaria que se presentará al país en los próximos días recoge planteamientos y sensibilidades de todos estos grupos.
El principal propósito de estos diálogos fue avanzar en consensuar como sociedad los principios sobre las cuáles se debe construir nuestro sistema tributario. Creemos que la alta frecuencia de cambios en materia impositiva que ha ocurrido durante la última década se explica por la dificultad de ponernos de acuerdo como sociedad en las bases de un sistema tributario que perdure en el tiempo. Parte de esta dificultad se explica por la falta de instancias en donde diversos grupos se puedan expresar, de manera transparente y en un ambiente colaborativo, sus visiones respecto al sistema tributario.
Los diálogos sociales implicaron un esfuerzo importante por generar dichas instancias. Durante cinco semanas, el equipo el Ministerio de Hacienda participó en las distintas iniciativas de diálogo social. Entre el 19 de abril y el 4 de junio, se realizó un total de 93 actividades: 75 audiencias públicas en cuatro regiones del país, 17 encuentros ciudadanos en las capitales regionales de todo Chile y 1 encuentro ciudadano virtual con participantes de distintas partes de Chile. La realización de estas actividades, inéditas para una discusión tributaria en Chile, permitió desarrollar un amplio proceso de conversación sobre el sistema tributario, alcanzando a 75 expertos, equipos de especialistas o representantes de organizaciones que entregaron propuestas específicas, 460 representantes de organizaciones sociales o personas naturales que participaron en encuentros ciudadanos en representación de 181 organizaciones sociales y 150 representantes de organizaciones o personas naturales que compartieron sus puntos de vista sobre los principios que deberían guiar el sistema tributario de manera telemática.
Las conclusiones de este proceso constituyen una propuesta al país de principios sobre los cuales se debería construir nuestro sistema tributario. La reforma tributaria que se enviará al Congreso de la República será el primer paso para en materializar los deseos, anhelos y expectativas que la ciudadanía ha expresado en estos diálogos sociales.
Principios para un sistema tributario moderno en Chile
Los impuestos constituyen uno de los mecanismos más relevantes de la relación entre la ciudadanía y el Estado. A través del pago de impuestos, las personas aportan al bienestar común en proporción a su capacidad de contribuir. Por su parte, el Estado tiene la responsabilidad de usar los recursos de modo transparente y eficiente. El pacto tributario es, por tanto, un elemento crucial dentro del pacto fiscal que actualmente estamos rediscutiendo en nuestro país, y un pilar fundamental de las finanzas públicas y del funcionamiento de una sociedad democrática moderna.
El sistema tributario incide no sólo en la recaudación fiscal, sino también en la asignación de recursos en la economía, influyendo en los precios relativos, el ingreso disponible y los costos de producción. Además, tiene influencia en la legitimidad sobre la que se monta la estructura de relaciones económicas de la sociedad. Si el sistema tributario es percibido como justo, es más probable alcanzar altos niveles de estabilidad y certeza de las reglas del juego sobre las que funciona la economía. Esto resalta la importancia de lograr un gran acuerdo y la principal motivación que dio forma al proceso de diálogo social para discutir sobre los principios que deberían orientar nuestro sistema tributario.
A partir de los planteamientos recogidos en 17 encuentros ciudadanos con representantes de cientos de organizaciones sociales de todos Chile, 75 audiencias públicas con expertos(as) y un encuentro ciudadano telemático, se exponen a continuación los conceptos, valores e ideas que emergieron con más claridad en estas instancias, los cuales han sido sistematizados como principios y ordenados de acuerdo con su importancia.
Ellos permiten comprender la diversidad de desafíos que justifican la reforma, como también resaltar importantes consensos en torno a cómo orientarla para dotar de un mejor sistema tributario a nuestro país
1. Progresividad y equidad
El sistema tributario debe generar avances para procurar que cada uno pague lo que le corresponde. Esto se relaciona con los conceptos de progresividad y equidad. Existe progresividad cuando la tasa efectiva de impuestos que se paga aumenta con el nivel de ingresos o el patrimonio.
Por su parte, la equidad se asocia con el tratamiento similar para una misma transacción o renta y a un tratamiento diferenciado para contribuyentes que se encuentran en una situación económica distinta. La equidad también tiene una dimensión territorial, que el Estado destine recursos adecuados y de manera pertinente a sus regiones. En lo que refiere a los impuestos a la renta y patrimonio de las personas, es fundamental que tengan una estructura progresiva y que se preserven exenciones solo en casos donde existen razones económicas o de interés social de primera importancia. Un diseño de este tipo puede aportar a que el sistema impositivo promueva la justicia tributaria y colabore en la reducción de la desigualdad.
2. Transparencia y eficiencia
El sistema tributario debe reforzar la obligación del Estado de hacer un uso transparente y eficiente de los recursos públicos. Esto implica disponer de mecanismos de información y rendición de cuentas que permitan a la ciudadanía identificar cuál ha sido el destino de los fondos recaudados y su aporte para el mejoramiento de las condiciones de vida a nivel local y nacional. Asimismo, los programas y políticas financiados con los recursos recaudados deben ser evaluados con periodicidad con el fin de detectar limitaciones, y posibilidades de mejora.
3. Compromiso en el cumplimiento tributario
El sistema tributario debe propiciar el cumplimiento íntegro y oportuno del pago de impuestos. La evasión y el uso de resquicios para eludir impuestos representan un comportamiento repudiable, a través del cual se restan recursos para financiar servicios de primera necesidad y apoyar a distintos sectores de la población. Los fenómenos de elusión también afectan negativamente al atentar contra la igualdad ante la ley, creando ventajas económicas para quienes realizan estas prácticas en detrimento de quienes cumplen debidamente con su responsabilidad tributaria y disminuyendo la progresividad y la equidad.
4. Simplicidad
Otro principio que debería orientar de manera importante la reforma tributaria es la simplicidad. Ante todo, se trata de facilitar el entendimiento de lo que se le pide aportar a cada contribuyente y la estimación de dichos montos. Esto se asocia con las nociones de comprensión y predictibilidad, y tiene por consecuencias positivas la reducción de las horas dedicadas al pago de impuestos, reducción de costos administrativos para las y los contribuyentes, la reducción de complejidad en las labores de fiscalización, y el cierre de brechas de evasión y elusión.
5. Educación y asistencia al contribuyente
El sistema tributario debe renovar los medios a partir de los cuales se ponen a disposición de los contribuyentes herramientas para entender el rol de los impuestos y facilitar el cumplimiento tributario. Esto se relaciona con las nociones de educación tributaria y asistencia al contribuyente, y remite a la necesidad de ofrecer continuamente formación, información y orientación a las y los contribuyentes y a la ciudadanía en general sobre el pago de impuestos. Esto también implica que la legislación debe considerar tanto las dificultades de cumplimiento por parte de los contribuyentes como las tareas de recaudación y fiscalización de la administración tributaria. Las normas sobre impuestos deben ser fáciles de comprender, y su interpretación y aplicación debe ser pública, transparente y estar sujeta a contrapesos, con el fin de evitar la discrecionalidad de los entes normativos y fiscalizadores.
6. Corresponsabilidad
Las instancias desarrolladas durante el proceso de diálogo social también remarcaron la necesidad de entender que cualquier sistema tributario contiene obligaciones para todos los actores. Esto se relaciona con la noción de vinculación y corresponsabilidad, a partir de la cual las y los ciudadanos se relacionan con el Estado por medio de los impuestos para el financiamiento de bienes y servicios que promuevan el desarrollo en sus distintos territorios, lo que se traduce en la formalización de beneficios y deberes.
7. Estabilidad y certeza
Un componente adicional relacionado con el anterior es la permanencia de las reglas que ordenan al sistema tributario, y que como parte del gran acuerdo que se busca con esta reforma, también debe ser destacado. Esto debe redundar en la necesaria entrega de certeza jurídica a los contribuyentes, evitando movimientos o interpretaciones que podrían ser contradictorias dentro de períodos breves.
8. Adaptabilidad
El sistema tributario debe responder a la evolución de las necesidades y preferencias del país, lo que implica reconocer cambios y nuevos desafíos en el entorno económico y ambiental, las necesidades de la ciudadanía, y el uso de tecnologías para propiciar el desarrollo. Para lograr los cambios y reforzamientos anteriores, es necesario que las reformas del sistema tributario consideren la evidencia nacional e internacional sobre sus deficiencias y desafíos y que recurran a los distintos tipos de impuestos y mecanismos que se utilizan en los países desarrollados o que se discuten a nivel internacional hacia el futuro, en la medida que tengan pertinencia para el país.
Como Ministerio de Hacienda esperamos que la reforma tributaria que presentaremos al Congreso de la República, sustentada en el acuerdo que proponemos al país con base en estos principios, permita avanzar hacia un sistema tributario más simple, más justo, y que dote al Estado de los recursos necesarios para reducir la desigualdad, alcanzar mayor justicia tributaria y responder a las necesidades sociales, ambientales y económicas que han manifestado las y los ciudadanos. De esta manera, alcanzaremos un pacto tributario más legítimo y estable, otorgando mayores certezas a trabajadores(as), empresarios(as), contribuyentes y la ciudadanía en general.