1. Resumen ejecutivo

El régimen integrado de tributación a la renta, instaurado en Chile en la década del 80, ha sido objeto de un intenso debate que se prolonga ya por cuatro décadas, contribuyendo a la incertidumbre tributaria. Por un lado, se le defiende en virtud de evitar la doble tributación de las rentas del capital, con un impacto positivo sobre el ahorro y la inversión. Por otro, se le critica por su baja recaudación y las múltiples oportunidades de elusión y evasión que ofrece.

Más allá de las diferencias, se observan tres hechos objetivos que se desprenden de esta estructura tributaria: (a) el sistema aplicado en Chile es claramente una excepción en el contexto internacional; (b) ha producido una recaudación notoriamente menor que en otros países, y (c) contribuye a generar un sistema tributario con baja capacidad redistributiva. Este diagnóstico ha motivado varios intentos de reforma con el objetivo de elevar la recaudación y aumentar la progresividad del sistema tributario.

La reforma de 2014 intentó modificar esta estructura, buscando elevar la recaudación, reducir las oportunidades de elusión y aumentar la progresividad del sistema. El resultado, sin embargo, fue un régimen híbrido que ha recibido múltiples cuestionamientos. Entre ellos se encuentra el hecho de que, en lugar de adoptar una estructura dual, se crearon dos sistemas tributarios, uno integrado sobre base devengada y otro con una estructura semi integrada. Este último, al combinar una elevada tasa del impuesto de primera categoría con la escala progresiva del impuesto global complementario a las rentas personales, dio lugar a tasas integradas de tributación a las rentas del capital que se empinaron sobre el 44%. La reforma de 2020 reafirmó el régimen semi integrado al eliminar el régimen de renta atribuida.

Este resultado se explica, en buena medida, por la premisa de evaluar la tasa corporativa desde una perspectiva distributiva, sesgo en buena medida inducido por el propio sistema integrado que tiende a confundir una empresa con sus propietarios. Sin embargo, aunque las utilidades corporativas sean la base de las rentas del capital, las empresas son mucho más que eso, pues producen, invierten y generan empleo. Como se ha constatado en otros países, los regímenes integrados, inducen a tasas corporativas más altas, comprometiendo la competitividad de las empresas, la inversión y el crecimiento.

El presente documento tiene como propósito presentar una alternativa de reforma del régimen general de impuestos a la renta que impulse la inversión y el crecimiento en Chile sin deteriorar la distribución de los ingresos ni las finanzas públicas. Para ello se ofrece un diagnóstico de la tributación a las rentas del capital, evidencia comparada respecto a sistemas tributarios alrededor del mundo desarrollado y una estimación del impacto económico esperado de propuesta.

La propuesta que aquí se presenta consta de una rebaja de la tasa de impuesto a las rentas corporativas de 27% a 24%, compensada con una tasa a la primera distribución de utilidades, en el marco de un régimen dual de tributación a los ingresos del capital. La tasa a la primera distribución de dividendos sería de 5,5%, en tanto que los dividendos recibidos por personas naturales estarían sujetos a tasas marginales progresivas de 5%, 10% y 14%, según nivel total de rentas del capital.

Con la configuración de tasas propuesta, la tasa máxima de tributación combinada a las rentas del capital se reduciría de 44,45% a 38,23%, elevando el retorno de la inversión. Pese a ello, la recaudación se mantendría constante. Lo anterior se debe a que esta propuesta redistribuye la carga tributaria de las rentas de capital entre empresas y empresarios. Más específicamente, la menor recaudación de impuesto de primera categoría se compensa con dos medidas: (a) un impuesto a la primera distribución de dividendos que reduce el impacto fiscal negativo producido por el diferimiento de impuestos personales, (b) la creación de un nuevo impuesto a las rentas del capital a nivel personal, lo que, además, elimina los créditos obtenidos por personas naturales por impuestos de primera categoría.

Con esta propuesta, Chile se incorporaría a la gran mayoría de países OCDE que cuentan con un Sistema Dual de tributación a la renta. Treinta y uno de los treinta y siete países miembros de la OCDE con información comparable cuentan con alguna variante del sistema dual. Las diferencias que se observan dentro del conjunto de países con sistema dual son las tasas de impuestos personales que se aplican sobre los dividendos recibidos. Existen países con esquemas de tasa plana, esquemas de tasas marginales crecientes y otros que utilizan las mismas tasas impositivas con que gravan las rentas del trabajo.

Asimismo, al reemplazar el régimen semi integrado por uno dual, se simplificaría significativamente el sistema reduciendo el costo de cumplimiento tributario para el contribuyente. En los sistemas integrados o semi integrados las empresas deben mantener registros detallados de los créditos asociados al impuesto corporativo y calcular correctamente los créditos fiscales al momento de la distribución de dividendos. Según datos del Banco Mundial, las empresas de países con sistema integrado o semi integrado deben dedicar 16% más de horas al año al cumplimiento tributario respecto de empresas en países con sistema dual.

La combinación de la tasa a la primera distribución de dividendos y la adopción de un régimen dual no sólo compensaría la pérdida de recaudación por la rebaja del impuesto de primera categoría, sino también evitaría un impacto regresivo sobre la distribución de ingresos. Se estima que la reducción de impuesto de primera categoría reduciría la recaudación en 0,32% del PIB, mientras que el conjunto de los cambios del sistema dual que implica el impuesto a las rentas del capital y el impuesto a la primera distribución tendrían un efecto positivo en la recaudación de 0,32% del PIB[1]. Este cambio en la composición de la recaudación no afecta la progresividad, ya que se estiman cambios no significativos en las tasas efectivas de impuestos pagados a nivel de contribuyentes.

En Chile, el 98,5% de las rentas del capital que se generan en la economía están concentradas en el 1% de personas de más altos ingresos. Según lo que se observa a partir de datos tributarios, las rentas del capital tienen una alta concentración en la parte superior de la distribución. Para el 90% de los contribuyentes de menores ingresos, las rentas del capital representan menos del 1% de su ingreso total, para los contribuyentes entre el percentil 91 y 99 la proporción de este tipo de rentas va entre 1% y 5%. Por otro lado, en promedio, para las personas pertenecientes al 1% de mayores ingresos más del 85% de sus ingresos totales provienen de rentas del capital.

Actualmente, las empresas soportan el 97,76% del total de impuestos pagados asociados a las rentas del capital, mientras que las personas soportan sólo el 2,24%. Se estima que con la propuesta del gobierno la participación de la tributación sobre rentas del capital de dueños de empresa pasará de 2,24% a 15,04%, mientras que la participación del impuesto corporativo en la tributación total de rentas al capital pasará de 97,76% a 84,96%.

Se estima que la propuesta aumentará el nivel de PIB en 1,95% en el transcurso de 10 años. Un aspecto clave de la propuesta es que cambia la composición de la tributación de las rentas del capital, reduciendo la carga tributaria a nivel de empresa y aumentándola para las personas dueñas de empresas. Así, la propuesta genera efectos positivos en la inversión manteniendo la estabilidad de las finanzas públicas.

La propuesta aquí presentada permitiría acotar la discusión sobre estructura tributaria que ha marcado los últimos 40 años, generando un sistema tributario más estable y confiable. En efecto, una vez despejada la discusión sobre estructura impositiva, en la cual existe una fuerte y directa vinculación entre cada una de sus partes, el debate de política tributaria podría desarrollarse dentro del espacio más acotado de tasas y bases, característico de la discusión tributaria en economías más avanzadas.