6. Impactos distributivos y económicos de la propuesta

En esta sección, se presenta cómo la propuesta de sistema dual incide sobre la tributación efectiva de las empresas y sus dueños, así como también el cambio que habría en la tributación efectiva a lo largo de la distribución de ingresos. Posteriormente, se presenta cómo esta propuesta impacta positivamente en el crecimiento de mediano-largo plazo, para lo que el presente informe se basa en las estimaciones y revisión de la literatura respecto a la relación entre impuesto corporativo y crecimiento que realizó el Comité de Expertos sobre Espacio Fiscal y Crecimiento Tendencial de 2023 (también conocida como “Comisión Marfán”), integrados por los economistas: Manuel Marfán, José de Gregorio, José Pablo Arellano, Ignacio Briones, Andrea Repetto, Rodrigo Vergara y Andrea Tokman.

6.1 Impacto distributivo de la propuesta de sistema dual

De manera similar a lo que hizo en la sección anterior, el análisis distributivo se centrará en los contribuyentes que pertenecen al 1% de mayores ingresos totales, debido que en ese segmento se encuentran el 98,5% de las rentas del capital en la economía.

En el gráfico 12 se presente la descomposición de los efectos de la propuesta sobre la tasa efectiva actual, para distintos cuantiles de la distribución de contribuyentes pertenecientes al 1% de más altos ingresos. Los cuantiles van desde el número 99,1 (es decir, el primer decil del 1% de más altos ingresos) hasta el 0,01% de contribuyentes de más altos ingresos. La cruz roja del gráfico representa el valor de la tasa efectiva sobre las rentas del capital después de aplicar cada una de las medidas de la propuesta, las barras amarillas representan el valor actual de las tasas efectivas sobre las rentas del capital, las verdes representan el efecto que tiene la aplicación del impuesto de 5,5% de la primera distribución de dividendos, las azules corresponden al cambio en la tributación de los dividendos correspondiente al sistema dual y las rojas representen el efecto de la baja del IDPC de 27% a 24%.

En general, no se observan cambios significativos para los distintos cuantiles entre la tasa efectiva con reforma y la tasa actual. La principal razón es que, dado que el conjunto de medidas es neutro fiscalmente, las cargas efectivas a nivel de contribuyentes permanecen sin cambios significativos al considerar conjuntamente todas las medidas. Aunque la baja del impuesto corporativo disminuye la carga efectiva para contribuyentes que poseen empresas, la existencia de un sistema dual y la introducción del nuevo impuesto a la primera distribución de utilidades compensan gran parte de ese efecto. Sin embargo, en los cuantiles superiores (desde el cuantil número 99,91) se observa un efecto acotado o negativo de introducción del nuevo esquema de tributación de dividendos. La razón de ello es que, tomando en conjunto, el nuevo impuesto corporativo (24%), el impuesto a la primera distribución (5,5%) y la máxima tasa marginal sobre los dividendos recibidos por personas naturales (14%), la tasa máxima marginal teórica sería de 38,23%; mientras que bajo el sistema semi integrado actual la tasa marginal máxima teórica es de 44,45%.

En síntesis, la propuesta, al ser neutra fiscalmente y afectar únicamente las rentas del capital, no altera de manera significativa las cargas efectivas totales para los contribuyentes que perciben este tipo de rentas[14]. Sin embargo, la propuesta sí produce un nuevo balance entre la carga tributaria soportada a nivel de empresa y la carga tributaria soportada a nivel de persona natural. A continuación, se profundiza en este último punto.

La propuesta disminuye la carga tributaria efectiva a nivel de empresa con la reducción del IDPC desde 27% a 24%. A su vez, aumenta la carga efectiva que soportan las personas naturales dueñas de empresa a través del nuevo impuesto de 5,5% a la primera distribución de dividendos en conjunto con las nuevas tasas de las rentas del capital que se aplicarían a los dividendos recibidos por personas naturales. Recordar que la base imponible del nuevo impuesto a la primera distribución se aplica sobre el dividendo neto de IDPC. Esto es, para una RLI de 100, 24 corresponden a IDPC, además si se distribuye un 100%, entonces el ID aplica sobre un base imponible de 76, lo que reduce el dividendo neto de personas naturales. Similarmente, el esquema de tasas progresivas para los dividendos (5%, 10% y 14%) se aplican sobre el dividendo neto de ID e IDPC, es decir, la base imponible sería 71,82.

Los cambios efectivos entre la tributación de empresas y personas dueñas de empresa, con y sin reforma, se muestran en el gráfico 13.

Tal como se muestra en el gráfico 13, la reforma cambia de manera relevante la composición actual de las rentas del capital en Chile. Las personas dueñas de empresas pasarían de contribuir un 2,24% del total de impuestos pagados sobre el capital a un 15,04%, mientras que este porcentaje para las empresas bajaría desde un 97,76% a 84,96%. Este cambio en la composición se consigue sin afectar la recaudación neta.

Un análisis similar al anterior se puede realizar a nivel de cuantiles de la distribución de contribuyentes que pertenecen al 1% de más altos ingresos totales. En el gráfico 14 se muestra este resultado. El gráfico parte desde el cuantil número 99,91 y continua sucesivamente hasta llegar al 0,01% de contribuyentes de más ingresos totales. Los tonos claros de azul y rojo muestran la composición de impuestos pagados de las rentas del capital en la actualidad (antes de la reforma) y los tonos oscuros corresponde a lo que se calcula con la implementación de la reforma. Como se debe interpretar este resultado es que las barras azules corresponden al pago de impuestos que proviene directamente de personas naturales con participación en empresas del régimen semi integrado, mientras que las barras azules corresponden a lo pagado directamente por las empresas asociadas a dichas personas por concepto de impuesto corporativo.

Los cambios se composición más significativos se encuentran en la parte alta de la distribución de ingresos (ver cuantiles números 99,97, 99,98, 99,99 y el top 0,01%). En la actualidad las personas naturales dueñas de esas empresas pagan en términos efectivos una fracción cercana a cero del total de impuestos sobre las rentas del capital. En cambio, con la aplicación de esta reforma, se elevaría de manera importante el pago efectivo de impuestos de dichas personas naturales, superando el 10% de impuestos totales pagados de las rentas del capital.

6.2 Incentivos a la inversión: diferencias entre la tributación de las empresas versus de las personas naturales

En esta sección se describen los efectos estimados de la propuesta sobre el crecimiento de mediano-largo plazo. Para esto, se mencionan brevemente aspectos conceptuales y de literatura académica, y posteriormente se proyecta el impacto sobre la inversión y el crecimiento, en base a las estimaciones que realizó el Comité de Expertos sobre Espacio Fiscal y Crecimiento Tendencial en 2023.

Vasta y variada es la literatura académica que ha estudiado los efectos de cambios tributarios en el crecimiento económico. Cierto consenso, al menos en términos cualitativos más no cuantitativos, existe sobre los efectos de los cambios impositivos en los incentivos económicos de los agentes, personas y empresas. También existe consenso en que los efectos económicos totales de las reformas tributarias dependen del destino de la recaudación extra de recursos, si es que la reforma busca recaudar. Asimismo, hay coincidencia que, en términos de inversión, el rol del impuesto corporativo es más relevante que otros impuestos. Para un mayor detalle sobre la discusión de este tema, se sugiere ver la revisión de la literatura académica que se expone en el informe del Comité de Expertos sobre Espacio Fiscal y Crecimiento Tendencial (2023) convocado por el Ministerio de Hacienda.

En términos conceptuales, los impuestos a las rentas del capital a nivel corporativo tienen un efecto diferente sobre la inversión respecto al impuesto a las rentas del capital pagados a nivel de persona natural. En la práctica, en función de sus planes comerciales y de inversión, las empresas deciden su política de distribución de dividendos. Los accionistas, según su participación en la empresa, forman parte de esta decisión. Si la empresa observa oportunidades de crecimiento, lo más probable es que decida distribuir una cantidad menor de utilidades para financiar la expansión, por otro lado, desde la visión particular del accionista cuando existen oportunidades de inversión más rentables en otras empresas, lo usual es canalizarlas a través de entidades intermedias, con el objetivo de hacer más eficiente las inversiones al distribuirlas entre varias entidades y evitar los impuestos personales.

Desde el punto de vista de la persona natural con participaciones en la propiedad de empresas, su incentivo se orienta hacia la recepción de dividendos en la medida que busque destinar dichos recursos a consumo. Si la persona natural desea destinar a ahorro parte de las utilidades distribuidas por sus empresas, entonces lo más eficiente para la persona desde un punto de vista tributario, es no realizar un retiro de dividendos, sino que mantener dichos dividendos en alguna unidad productiva o en una entidad pasiva, de tal manera que, posteriormente, se destine a inversión. Esto ocurre porque, como se ha explicado, la tributación de dividendos sólo toma lugar cuando estos son distribuidos a personas naturales.

Por lo tanto, el impuesto corporativo tiene un efecto directo en los flujos disponibles para inversión a nivel de empresa. En cambio, los impuestos personales a las rentas del capital están más directamente ligados a las decisiones de consumo de las personas e indirectamente a la inversión, a través decisiones de ahorro. En términos macroeconómicos el ahorro es igual a la inversión mirado desde el agregado, pero en términos microeconómicos los incentivos de inversión de las empresas son distintos a los incentivos de ahorro de las personas.

La literatura académica ha estudiado extensamente los efectos de los impuestos sobre las rentas del capital, diferenciando entre los impuestos corporativos y los impuestos a los dividendos personales. Diversos trabajos, como el de Chodorow-Reich et al. (2024)[15], mostró que las reducciones en el impuesto corporativo, como la aplicada por la Tax Cuts and Jobs Act (TCJA) en EE. UU., pueden generar un incremento moderado en la inversión. En su modelo estructural, estimó un aumento del 7% en el capital doméstico a largo plazo.

Por el contrario, el impacto de los impuestos a los dividendos sobre la inversión es mucho más tenue. El estudio de Chetty y Saez (2005)[16] analizó la reducción del impuesto a los dividendos implementada en 2003 en Estados Unidos y concluyó que, si bien aumentaron los pagos de dividendos, no se observó un efecto significativo sobre la inversión de las empresas. De forma similar, Yagan (2015) mostró que dicha reforma tributaria no provocó cambios sustanciales en las inversiones de capital de las firmas, especialmente entre aquellas con restricciones financieras mínimas. Ello sugiere que los impuestos a los dividendos influyen más sobre las decisiones de distribución de utilidades que sobre la acumulación de capital productivo.

En conjunto, estos hallazgos refuerzan lo expuesto anteriormente. Los impuestos corporativos son más relevantes para la inversión productiva que los impuestos a los dividendos. Estudios como el de Zwick y Mahon (2017)[17] mostró que los cambios en la tasa impositiva corporativa afectaban directamente el costo marginal del capital, influenciando así la decisión de invertir. En cambio, los impuestos sobre dividendos afectaban principalmente a los accionistas y no alteraban sustancialmente los incentivos de inversión dentro de las firmas. Por tanto, desde una perspectiva de política tributaria orientada a estimular la inversión, los ajustes en la tributación corporativa resultan más eficaces y directos.

En el caso del impuesto a la primera distribución de dividendos que incluye la propuesta, al gravar el dividendo neto de impuesto corporativo, es la persona natural, quien finalmente percibe este dividendo, la que soporta su carga tributaria. Si bien el agente retenedor de este nuevo impuesto es la empresa que distribuye dividendos, tiene una naturaleza económica distinta que el impuesto corporativo. En el caso del impuesto corporativo el hecho gravado, es decir, la acción económica que gatilla el pago del impuesto es la generación de utilidades, independiente si la empresa decide o no distribuir dividendos. En cambio, el hecho gravado en el caso del impuesto a la primera distribución de dividendos es, justamente, la distribución de dividendos. En consecuencia, el impuesto se gatilla posterior a la decisión de distribución. Así, una empresa que reinvierte el 100% de sus utilidades no deberá retener ningún impuesto.

Esta distinción entre los incentivos a invertir de las empresas versus los incentivos a consumir/ahorrar de los hogares es relevante para la estimación de los efectos de la reforma. La propuesta del gobierno reduce el pago efectivo de impuesto corporativo para las empresas y compensa esa reducción aumentando el pago efectivo de las personas naturales dueñas de empresas a través de impuestos a las rentas del capital. En las páginas siguientes, el informe analizará los efectos en las finanzas públicas de este tipo de reformas y se estimará su impacto en el crecimiento de mediano-largo plazo.

6.3 Reducción del impuesto corporativo e impacto en las finanzas públicas

Ajustes al impuesto corporativo efectivamente pueden incentivar una mayor inversión a nivel de empresas, tal como se expuso en la sección anterior. Sin embargo, el costo de esos ajustes es una menor recaudación fiscal.

La menor recaudación fiscal puede traducirse en mayor deuda pública, debido al déficit fiscal que genera la reducción de impuesto corporativo. La mayor deuda pública, a su vez, podría tener efectos negativos en la inversión de las empresas que contrarrestan los efectos positivos de un menor impuesto corporativo. Estos efectos negativos pueden originarse por un alza en el riesgo país si es que la deuda pública supera límites prudentes, lo que su vez aumenta el costo de financiamiento de las empresas domésticas en los mercados internacionales, elevando así los costos de inversión.

Por lo tanto, si se busca resultados positivos a nivel de toda la economía, la política tributaria debe propender a balancear los beneficios para la inversión con la adecuada sostenibilidad de las finanzas públicas. Respecto a este punto, el Comité de Expertos sobre Espacio Fiscal y Crecimiento Tendencial, en el escenario de una reducción del impuesto corporativo, sugiere que esta baja de impuestos se complemente con medidas que compensen la menor recaudación. El informe del Comité también entrega ejemplos de otros países de la OCDE que bajaron su impuesto corporativo durante las últimas décadas compensando la menor recaudación con alzas de otros impuestos.

Desde un punto de vista netamente teórico, algunas personas suelen argumentar que las rebajas de impuesto corporativo se autofinancian. El argumento económico que se expone es que menores impuestos impulsaran la inversión, lo que a su vez impulsará el crecimiento aumentando la recaudación fiscal, compensando así la baja original en la recaudación. Si bien este razonamiento podría parecer lógico, mirado desde una perspectiva superficial, presenta una falla en la palabra “compensar”. Hasta qué punto la mayor inversión y crecimiento compensarían la menor recaudación es una pregunta empírica, que requiere evidencia concreta para el respaldo de tal afirmación.

El Comité de Expertos sobre Espacio Fiscal y Crecimiento Tendencial, integrado por diversos economistas tales como el ex Ministro de Hacienda Ignacio Briones y el ex Presidente del Banco Central José de Gregorio, sostienen que “La reducción de 1 punto en la tasa del impuesto de primera categoría elevaría el nivel del PIB en 0,65%, distribuido a lo largo de 10 años. Pero el aporte a las holguras fiscales es negativo debido a la pérdida de recaudación”. Agregan, además, que “es importante alertar que los ingresos fiscales provenientes de medidas procrecimiento tienen grados importantes de incertidumbre, mientras que los gastos permanentes tienden a ser más ciertos. Por lo tanto, un elemento relevante para la sostenibilidad fiscal es considerar un margen prudencial”. Las afirmaciones del Comité de expertos están basadas, efectivamente, en la evidencia empírica. La conclusión basada en evidencia es que las rebajas de impuesto corporativo afectan las finanzas públicas de manera negativa, a pesar de los impactos positivos en la inversión.

Un estudio reciente de Chodorow-Reich et al. (2024)[18], profundiza en la discusión basada en evidencia empírica respecto a los efectos de una reducción del impuesto corporativo en las finanzas públicas. El estudio analizó el impacto de la Tax Cuts and Jobs Act (TCJA) de 2017 que impulsó el Presidente Trump en su primer mandato. Esta reforma redujo desde 35% a 21% el impuesto corporativo en Estados Unidos el recorte más grande de este tipo de impuesto en la historia de ese país. Durante la discusión de esa reforma se afirmó desde aquel gobierno que en términos fiscales era autofinanciable. El estudio de Chodorow-Reich et al. (2024) centró su atención en cómo la reducción del impuesto corporativo afectó la inversión y los ingresos fiscales en Estados Unidos. A pesar de que la reforma generó un aumento del 20% en la inversión doméstica en las empresas más beneficiadas por estos s cambios fiscales, los autores demostraron que el impulso económico no fue suficiente para compensar la pérdida de ingresos tributarios. Utilizando datos del IRS (autoridad tributaria de Estados Unidos) y un modelo de equilibrio general[19], los investigadores estimaron que el capital doméstico aumentó un 7%, pero ese crecimiento solo logró compensar un 2% del costo fiscal directo, el cual registró una caída del 41% en la recaudación corporativa respecto del periodo previo a esta reforma. En términos fiscales, el recorte a la tasa del impuesto corporativo, de 35% a 21%, resultó en un costo sustancial que no fue equilibrado por aumentos proporcionales en la base imponible o en la recaudación futura. Aunque hubo un modesto incremento en ingresos por impuestos laborales y personales derivados del crecimiento del capital, la mitigación de estos factores fue marginal ante la caída en los ingresos fiscales. Los autores concluyeron que la reforma impositiva de Trump no se autofinanció: los beneficios en inversión y capital no alcanzaron para revertir la pérdida estructural en recaudación. Lo anterior plantea interrogantes sobre la efectividad de este tipo de reformas sin medidas de compensación adicionales.

La propuesta del gobierno reduce el impuesto corporativo, al mismo tiempo que lo compensa con un cambio a un sistema dual que establece un impuesto a la primera distribución de dividendos. Estos cambios, en conjunto, incentivan la inversión sin afectar la estabilidad de las finanzas públicas.

6.4 Impacto en el crecimiento y la inversión

Finalmente, en esta sección se estima el impacto de la propuesta del gobierno en la inversión y el crecimiento económico. Para esta estimación se consideran los siguientes aspectos:

1. La rebaja del IDPC afecta positivamente la inversión y el crecimiento en el mediano-largo plazo: para esta estimación se utilizarán las mismas elasticidades que utilizó el Comité de Expertos sobre Espacio Fiscal y Crecimiento Tendencial, a partir de la revisión que realizaron de la literatura académica.
2. La compensación de recaudación con el aumento de los impuestos personales sobre las rentas del capital a nivel de persona natural no tiene impactos significativos en la inversión: tal como se discutió en las secciones anteriores, la literatura académica ha sido clara en diferenciar los efectos sobre la inversión de los impuestos corporativos y personales. Ver, por ejemplo, Chetty y Saez (2005)[20] , quienes concluyeron que los cambios a la tributación de dividendos en Estados Unidos en 2003 no generaron un efecto significativo sobre la inversión de las empresas.
3. La reforma es neutra fiscalmente: al ser una reforma que, en el neto, no afecta el balance fiscal, entonces no se esperan resultados negativos sobre la deuda pública.

El Comité de Expertos sobre Espacio Fiscal y Crecimiento Tendencial, luego de una revisión de la literatura académica, estima que por cada punto porcentual de impuesto de primera categoría que se reduce, el nivel de PIB se elevaría un 0,65% distribuido a lo largo de 10 años. En consecuencia, una baja de tres puntos porcentuales implicaría un aumento en el nivel de PIB de 1,95% en el transcurso de 10 años.

El canal económico a través del cual la reducción del IDPC contribuye al crecimiento económico en dicho horizonte de tiempo, es que, dado que se afecta la decisión marginal de invertir, la reducción incentiva una mayor inversión. Considerando las elasticidades inversión y PIB del informe del Comité, se concluye que esta modificación al IDPC aumentaría el nivel de inversión en 10,8% distribuido a lo largo de 10 años.

Finalmente, no se estiman impactos negativos en el mediano-largo plazo asociados a un mayor déficit fiscal, debido a la naturaleza neutra en recaudación de esta propuesta.

Esta reforma de impuesto a la renta permitiría aumentar los incentivos a la inversión, sin afectar el crecimiento económico en el mediano plazo por desbalances fiscales.