3. Evidencia comparada

En esta sección se realiza una revisión de la experiencia comparada de sistemas tributarios en países de la OCDE. A modo de resumen, de este examen se desprende que el sistema tributario más común en el mundo desarrollado es el sistema dual (84,2%), con algunas variantes entre países. El sistema integrado o semi integrado está presente en una fracción menor de países (15,8%). Además, se observa que la tasa de impuesto corporativo dentro del conjunto de países con sistema integrado o semi-integrado tiende a ser más alta que el promedio de países con sistema desintegrado.

3.1 Tipos de sistemas en el mundo desarrollado

A partir de la base de datos elaborada por la OCDE sobre “Corporate Income Tax Rates Database” se clasificaron los países en dos categorías: (i) sistema integrado o semi-integrado y (ii) sistema dual o variantes. la distribución de países según sistema tributario analizando los países de la OCDE, arroja que 31 países tienen un sistema dual, mientras que sólo 6 tienen sistemas integrados o semi-integrados. Los resultados se pueden observar en el gráfico 1. Como se explicó en la sección anterior, la diferencia principal entre estos dos tipos de sistemas es que los sistemas total o parcialmente integrados se caracterizan por la presencia de registros de créditos tributarios que deben elaborar las empresas.

En la categoría de “sistema integrado o semi integrado” se encuentran todos aquellos países en los cuales las personas naturales reciben créditos correspondientes a algún porcentaje del impuesto corporativo soportado a nivel de empresa. Entre estos países se encuentran, por ejemplo, Australia y Nueva Zelanda, donde existe un 100% de crédito y países como Chile donde existe un crédito del 65%.

En la categoría de “sistema dual o variantes” se encuentran todos aquellos países en que el contribuyente no recibe ningún crédito asociado al impuesto corporativo soportado por las empresas al momento de pagar sus impuestos personales. Las variantes de este sistema corresponden principalmente a los tratamientos tributarios de los dividendos a nivel de persona natural o/y si existen o no retenciones de impuestos personales a nivel de empresa al momento de la distribución de dividendos.

En Portugal, por ejemplo, las empresas deben retener un 25% de impuesto sobre los dividendos al momento de la distribución a personas naturales, mientras que a nivel de persona natural la tasa sobre los dividendos puede llegar a 28%, por lo que la persona debe completar el 3% restante. Otro ejemplo de variante es Estados Unidos donde los dividendos tienen un esquema de tasas progresivo, de acuerdo al nivel de renta de la persona, y también existen dividendos exentos si se cumplen determinadas condiciones. La principal característica de los sistemas tributarios de países en esta categoría es la ausencia de créditos fiscales y sus respectivos registros, ya que la tributación de las rentas del capital ocurre de manera independiente entre empresas y sus dueños.

En la tabla 4 se muestra la lista de países según cada categoría.

3.2 Relación entre los costos de cumplimiento tributario para contribuyentes y el tipo de sistema tributario

A continuación, se presenta un análisis entre los costos de cumplimiento tributario para contribuyentes y el sistema tributario que opera en el país. El costo de cumplimiento se medirá en horas promedios necesarias al año para el adecuado cumplimiento tributario a nivel de empresas. Para ello se usan los datos del World Bank Doing Business Report (2020) y la información provista por el PwC Paying Taxes Report (2020) respecto a cómo opera la gestión y pago del impuesto corporativo a nivel de empresas en distintos países.

El indicador sobre los costos de cumplimiento tributario, publicado por el Banco Mundial en el marco de los World Development Indicators, mide el tiempo total anual (en horas) que requiere una empresa promedio para preparar, declarar y pagar impuestos obligatorios. La metodología se basa en un caso estándar de una empresa local mediana y recopila información mediante entrevistas estructuradas con contadores, abogados tributarios y expertos fiscales en cada país. Este indicador proporciona una medida comparativa de la carga administrativa del sistema tributario, pero no refleja directamente la carga fiscal efectiva ni los montos pagados, sino el tiempo necesario para cumplir con las normativas vigentes.

Los datos del World Bank Doing Business Report (2020) y la información del informe PwC Paying Taxes Report (2020) muestran que los países que utilizan un sistema integrado o semi integrado, según la clasificación descrita anteriormente, tienden a contar con mayores costos de cumplimiento, en promedio, en comparación con aquellos que utilizan un sistema dual o variantes. Según los cálculos realizados en base a estos informes, el tiempo promedio de cumplimiento para los países con un sistema integrado o semi integrado es aproximadamente 16% mayor al tiempo promedio de los países con sistema dual o variantes (193,5 horas al año para países con integrado o semi integrado, mientras que para los países con un sistema dual o variantes es de 166,75 horas al año), como se muestra en el gráfico 2. Esta diferencia reflejaría el impacto adicional que genera la administración de créditos fiscales relacionados con los dividendos, propio de los sistemas integrados o semi integrados.

Gráfico 2. Horas promedio por año asociadas al cumplimiento tributario del impuesto corporativo

Fuente: elaboración propia en base a los datos del World Bank Doing Business Report (2020)

Tal como se ha explicado en este informe, el sistema integrado o semi integrado está diseñado para otorgar créditos fiscales a las personas naturales por los impuestos corporativos pagados a nivel de empresa. Sin embargo, esta integración entre impuestos corporativos y personales introduce mayor complejidad administrativa. Según el PwC Paying Taxes Report (2020), las empresas en estos países deben mantener registros detallados de los impuestos pagados, calcular correctamente los créditos fiscales, y garantizar la precisión en la distribución de dividendos, lo que aumenta significativamente la carga administrativa y el tiempo de cumplimiento para las empresas.

Por otro lado, los sistemas duales o variantes, adoptados por la mayoría de los países de la OCDE, separan el tratamiento tributario de las rentas del capital y los ingresos personales de sus dueños, lo que simplifica en gran medida el proceso de cumplimiento. Al no requerir la gestión de créditos fiscales ni el seguimiento de dividendos imputados, las empresas que operan bajo un sistema dual enfrentan menos complejidad administrativa y, en consecuencia, menores tiempos de cumplimiento.

Existen diversas variantes que afectan la carga administrativa a nivel de empresa asociada a la gestión y pago de impuesto corporativo, y que, por lo tanto, podrían afectar las horas promedio dedicadas al cumplimiento tributario. Un ejemplo es el grado de modernización o digitalización de las autoridades tributarias. Sin embargo, la gestión, cálculo y registro de créditos fiscales, intrínsicamente ligados a los sistemas integrados o semi integrados, implican un costo adicional para las empresas, en comparación a lo que ocurre en los sistemas desintegrados o duales.

3.3 Relación entre el tipo de sistema y tasas impositivas

A continuación, se presenta una comparación entre las tasas de impuestos, corporativos y personales, entre los dos tipos de sistemas tributarios descritos anteriormente.

El boxplot que se muestra en el gráfico 3 muestra la distribución del impuesto corporativo para los países de la OCDE, distinguiendo entre aquellos que utilizan un sistema integrado o semi integrado y aquellos con un sistema dual o variantes. Se desprende que el promedio de la tasa de impuesto corporativo para los países con sistema integrados o semi integrado es de aproximadamente 27,92%, mientras que, para los países con sistema dual o variantes, la tasa promedio es menor, alrededor del 23%. Además, la distribución muestra que los países con sistema de imputación presentan menor variabilidad en sus tasas, mientras que en los países con sistemas duales se observa una mayor dispersión.

Los países que utilizan un sistema de integrado o semi integrado tienden a mantener tasas de impuesto corporativo más altas, lo cual se podría explicar porque se otorgan créditos fiscales a los accionistas para reflejar los impuestos corporativos ya pagados, lo que genera una pérdida de recaudación al momento del pago de impuestos personales, en el caso de personas que reciben dividendos. Esta pérdida de ingresos fiscales por la aplicación de créditos se puede compensar estableciendo tasas corporativas más altas. Es decir, los países con sistemas integrados suelen establecer una proporción mayor de la carga tributaria de las rentas del capital a nivel corporativo. La compensación a nivel de recaudación ocurre por el diferimiento de impuestos que suele ocurrir en las rentas del capital, ya que un porcentaje relevante de las utilidades se mantiene en la sociedad que la origina o en estructuras intermedias evitando que se genere el impuesto a nivel de propietario persona natural. Es decir, para un mismo nivel de recaudación extra deseado, y manteniendo todo lo demás constante, en un sistema integrado se necesita un mayor impuesto corporativo, por la pérdida en recaudación que generan los créditos a nivel de persona natural.

Adicionalmente, las características de los sistemas integrados producen efectos en las decisiones de política tributaria. Dado que la tasa efectiva de los propietarios de empresas depende del porcentaje de utilidades que retiren desde la empresa (dicho porcentaje suele ser bajo en especial en personas de altos ingresos), un aumento de impuesto corporativo genera mucha más certeza en la recaudación tributaria, en comparación a un aumento de los impuestos personales. En efecto, el impuesto corporativo comprende un flujo de recaudación relativamente estable en el tiempo, mientras que la aplicación de créditos a los impuestos finales en un sistema integrado le entrega a la persona natural mayor espacio de planificación sobre los montos y momentos de distribución de dividendos, lo que lleva a la tributación de impuestos personales a ser menos certera. Estas características llevan a que, desde la perspectiva del fisco, existan mayores incentivos a aumentar el impuesto corporativo respecto a los personales cuando se requiere de recaudación extra.

Ejemplos destacados países con sistemas integrados y alto impuesto corporativo incluyen a Australia (30%) y México (30%). Por otro lado, Nueva Zelanda y Chile mantienen una de las tasas más bajas de este grupo, 28% y 27%, respectivamente. Es importante mencionar que, dentro del conjunto de países con sistema integrado o semi-integrado, Chile tiene una tasa de impuesto corporativo inferior al promedio de países. La situación antes descrita genera que en estos países sean las empresas las que soportan patrimonialmente la totalidad o gran parte del impuesto que les correspondería a los propietarios de las empresas.

En contraste, los países que adoptan sistemas duales o variantes presentan mayor variabilidad en sus tasas de impuesto corporativo. Recordar que este sistema separa el tratamiento tributario de las rentas del capital y los ingresos personales, lo que elimina la necesidad de otorgar créditos fiscales. Como resultado, estos países suelen establecer tasas corporativas más bajas. Ejemplos incluyen Estados Unidos (21%) y Reino Unido (19%). Contar con certeza de que la recaudación por impuesto corporativo es definitiva (al no ser un crédito contra impuestos personales) es una de las razones que permite estas menores tasas. Asimismo, a nivel de los propietarios existe diversidad de tasas: hay países que aplican la misma escala de tasas progresivas de impuestos personales, otros imponen una tasa plana única y otros países implementan tasas progresivas pero aplicables solo a las rentas del capital, esto último es relevante porque como analizaremos más adelante la carga tributaria combinada es igual de relevante que la tasa del impuesto corporativo.

En resumen, los países con sistemas de imputación aplican tasas de impuesto corporativo más altas para, presumiblemente, compensar la pérdida de ingresos fiscales generada por la devolución de créditos fiscales a los accionistas. Por otro lado, los países con sistemas duales evitan esta complejidad al gravar separadamente las rentas del capital y los ingresos personales, lo que les permite mantener tasas corporativas más bajas.