2. Introducción: Marco conceptual de los sistemas integrados, desintegrados y semi integrados

El presente informe tiene por objetivo analizar el funcionamiento del sistema de impuesto a la renta chileno, presentar los detalles de la propuesta de Sistema Dual del gobierno y estudiar sus efectos económicos. Para lo anterior, se realiza una revisión de la evidencia comparada de los sistemas tributarios que operan en el mundo desarrollado y se presenta un diagnóstico del funcionamiento actual del sistema de impuesto a la renta con foco en el tratamiento de las rentas del capital.

Un sistema de impuesto a la renta es el conjunto de reglas bajo las cuales las distintas fuentes de ingreso que se generan en la economía son gravadas. Los valores numéricos de las tasas impositivas, foco en que muchas veces se centra la discusión pública, constituyen sólo una parte de este conjunto de reglas.

Las reglas bajo las cuales opera la tributación de las rentas de la economía tienen implicancias en diversas dimensiones: en las finanzas públicas; en la redistribución de recursos en la economía; en los costos del cumplimiento tributario para el contribuyente; en la eficiencia en la fiscalización de la autoridad tributaria y en las decisiones de ahorro e inversión, tanto para empresas como para sus dueños.

Los sistemas tributarios alrededor del mundo pueden ser agrupados en dos categorías, sistemas integrados y desintegrados[2]. Además, existen países, como el caso chileno, que cuentan con un sistema tributario que combina elementos de ambos sistemas, a los cuales se les conoce como semi integrados. La diferencia entre estos sistemas radica principalmente en cómo son tratadas, desde el punto de vista tributario, las rentas del capital en la economía.

En términos generales, la integración del sistema tributario tiene que ver con el vínculo que existe entre la tributación de las empresas y de las personas naturales que son dueñas de dichas empresas. En un sistema integrado, las rentas de la empresa y la persona dueña se “integran”, es decir se busca, en teoría, un igual tratamiento tributario a las rentas recibidas desde distintas fuentes por la persona natural, ya sean rentas del capital o del trabajo. En cambio, un sistema desintegrado separa la tributación de empresas y sus dueños, tratándolos como entidades distintas desde un punto de vista tributario. Así, la empresa tributa bajo ciertas reglas y la persona, de manera independiente, debe tributar por los dividendos recibidos bajo reglas distintas. A continuación, se describe con más detalle cómo funciona cada uno.

2.1 Sistema Integrado

Como se explicaba anteriormente, en un sistema integrado se unifica la tributación de distintas fuentes a nivel de persona natural. La base imponible de la persona natural se compone, principalmente, de las rentas provenientes del trabajo y de los dividendos que recibe de las empresas donde tiene participación. En el caso de los dividendos, son contabilizados en la base imponible de la persona de manera bruta, es decir, sin descontar el pago de impuesto corporativo que pagaron las utilidades a nivel de empresa que dieron origen a aquel dividendo. Como contrapartida el impuesto corporativo en términos estrictos es un adelanto que la empresa entera al fisco a cuenta del impuesto personal que le corresponde al contribuyente, es decir, el impuesto corporativo no es un impuesto definitivo, sino que dependerá de la carga tributaria de la persona.

El pago efectivo de impuesto de la persona se determina en función de su renta total, de todas las fuentes, y las respectivas tasas marginales que se aplican a la tributación. Una vez determinado el impuesto a pagar, la persona recibe un crédito por el equivalente al impuesto corporativo que pagaron las utilidades que dieron origen al dividendo recibido en el año respectivo.

En la tabla 1 se muestra un ejemplo ficticio de la tributación de dos personas bajo un sistema integrado. En esta ilustración, ambas personas A y B tienen la misma renta total (100), con la única diferencia que la persona A recibe la mitad de sus rentas desde fuentes laborales, mientras que la otra mitad son rentas del capital en forma de dividendos. La tasa corporativa en este ejemplo es de 20%.

Lo primero que se debe notar de este ejemplo es que, en un sistema integrado, al unificar la tributación de empresa y persona, la tasa efectiva sobre la renta total de ambas personas es la misma (35%). Si el ejercicio se mira sólo desde la perspectiva de la persona, A paga una mayor cantidad de impuestos efectivos que la persona B, 25 y 15, respectivamente. La razón de esta diferencia es que la persona B, al recibir una mayor proporción de rentas como dividendo obtiene un mayor crédito fiscal.

En un sistema integrado también puede ocurrir que la persona natural reciba una devolución de impuestos a partir de los dividendos recibidos. Esto ocurre cuando la tributación efectiva de la persona natural es menor a la tasa del impuesto corporativo. Siguiendo el ejemplo anterior, si la tasa efectiva a nivel de persona natural de B fuera 15% en vez de 35%, entonces esta persona recibiría una devolución de 5.

Un sistema integrado también implica una mayor carga para el cumplimiento de los contribuyentes y también para la fiscalización de la autoridad tributaria. Desde la perspectiva del contribuyente, un sistema integrado requiere que las empresas lleven un registro detallado de los créditos vinculados a los dividendos que se distribuyen, lo que aumenta las horas necesarias para un correcto cumplimiento tributario (más detalles de los costos de cumplimiento se presentan en la sección 3 de este informe). Desde la perspectiva de la fiscalización de la autoridad tributaria, también aumentan los costos debido a que, por ejemplo, si se quiere fiscalizar el pago de impuestos de una persona natural que recibió dividendos, se debe también tener presente lo que ocurrió a nivel de la empresa que dio origen al dividendo vinculado a un crédito fiscal.

2.2 Sistema Desintegrado o Dual

En un sistema desintegrado o dual la tributación de empresas y personas dueñas de empresas son tratadas de manera independiente. En este sistema la base imponible de la persona natural de las rentas provenientes del capital suele ser distinta a la base imponible de otras rentas. Los dividendos son contabilizados en la base imponible de la persona natural de manera neta, es decir, después de aplicar el impuesto corporativo de la empresa que dio origen al dividendo.

En la tabla 2 se muestra un ejemplo ficticio de la tributación de dos personas A y B bajo un sistema dual. Para mantener la comparación con el ejemplo anterior bajo sistema integrado, la renta total bruta (antes de contabilizar impuesto corporativo) y la neta (después de contabilizar impuesto corporativo) es la misma para las personas A y B respecto al ejemplo anterior. La tasa aplicada sobre las rentas del capital (dividendo neto) en este ejemplo es de 18,75%. El impuesto corporativo es de 20%. El valor de esta tasa está calculado de manera tal que la tasa efectiva total sobre los dividendos en este ejemplo es la misma que el ejemplo anterior, 35%[3].

Al igual que el caso anterior, la tributación total de los dividendos, considerando impuestos personales y corporativos conjuntamente es de 35%. Desde la perspectiva de la persona natural, el pago efectivo de impuesto como fracción de la renta total (neta de impuesto corporativo) es de 27,8% y 18,8% para A y B, respectivamente. La razón por la cual la persona B paga menos impuestos es que la tasa aplicada sobre los dividendos netos es menor que la tasa aplicada a las rentas del trabajo.

En primer lugar, notar que no existen diferencias en el pago de efectivo de impuestos por parte de las empresas y personas en ambos ejemplos: las empresas pagan 20% y las personas pagan los mismos impuestos como fracción de su renta total neta de impuesto corporativo. La diferencia fundamental entre ambos ejemplos son las reglas bajo las cuales se aplican los respectivos impuestos. En el sistema integrado, las empresas deben llevar los registros de créditos fiscales de tal manera que estos sean aplicados cuando la tributación de la persona natural sea aplicada. En cambio, en un sistema desintegrado no se requiere llevar registros de créditos, ya que los dividendos netos tributan con una tasa independiente de la tasa corporativa. Esta diferencia tiene implicancias significativas en el cumplimiento tributario de los contribuyentes y la fiscalización por parte de la autoridad tributaria.

Un segundo aspecto que resalta, a partir de estos ejemplos, es que el tipo de sistema, integrado o desintegrado, no tiene relación per se con la magnitud de la tributación o qué tan alta es la carga tributaria de las rentas del capital. Como se mencionó anteriormente, en ambos ejemplos la tributación total sobre las rentas del capital, sumando personas y empresa, es la misma. Sin embargo, como se detallará más adelante, la importancia relativa entre la tributación soportada a nivel de empresa en comparación por la soportada por personas naturales gatilla consecuencias en los incentivos a la inversión y, como lo muestra la evidencia, en los sistemas integrados o semi integrados se observa una mayor carga tributaria efectiva a nivel de empresas.

Un tercer punto que vale la pena mencionar es la aparente “doble tributación” que implica un sistema desintegrado. De manera errónea se puede llegar a pensar que bajo un sistema desintegrado las rentas del capital se gravan dos veces: primero se gravan con impuesto corporativo y, luego, con impuesto a los dividendos. Esta “doble tributación” se suele asociar con la idea de que las rentas del capital tributan más en un sistema desintegrado en comparación a uno integrado. Sin embargo, esta afirmación sólo encuentra asidero aritmético, mas no económico. Como se desprende de los ejemplos, en un sistema integrado a los dividendos brutos se le aplica una tasa del 35% y luego se aplican los créditos correspondientes al impuesto corporativo soportado por dicho dividendo, es decir se aplica “una” tasa. En el ejemplo del sistema desintegrado, en vez de la aplicación de créditos, se aplica una tasa menor a 35% (18,75%) sobre los dividendos netos del pago de impuesto corporativo (20%), es decir “dos tasas”. El resultado de pago de impuestos finales, si bien en términos del procedimiento aritmético es distinto, económicamente es idéntico bajo ambos ejemplos.

Hacer una comparación considerando tasas altas de impuestos personales (35%) tiene sentido debido a la composición de las rentas del capital, las cuales tienden a estar concentradas en personas de mayores ingresos. Por ejemplo, en el caso chileno el 98,5% de las rentas del capital están concentradas en el 1% de las personas de más altos ingresos, en el mismo sentido, centrar el debate en lo que sucede con personas de menores ingresos no tiene justificación ni practica ni estadística puesto que representan una porción ínfima de este tipo de ingresos, entonces cualquier modificación no alteraría de forma sustancial sus ingresos.

2.3 Sistema semi integrado

Un sistema semi integrado, como el que actualmente se aplica en Chile hoy en día, combina aspectos de ambos sistemas: al igual que el integrado, unifica la tributación entre empresas y personas. Sin embargo, a diferencia del sistema completamente integrado, la persona natural no recibe un crédito por el 100% del impuesto corporativo soportado por el dividendo, sino solo por una fracción. En Chile, por ejemplo, la persona natural que recibe dividendos obtiene un crédito por el 65% del impuesto corporativo pagado por la empresa que dio origen a dicho dividendo.

En la tabla 3 se muestra un ejemplo numérico de cómo opera un sistema semi integrado. Los ingresos, las tasa personal y corporativa son las mismas que los ejemplos anteriores. Se asume que la persona natural puede utilizar un 75% del impuesto corporativo soportado por la empresa que dio originen al dividendo como crédito contra impuestos personales.

En primer lugar, se observa que los impuestos totales efectivos soportados por ambas personas en el ejemplo son mayores a los dos casos anteriores. La razón de esto es que el ejemplo mantuvo los valores de la tasa corporativa y la tasa efectiva de impuestos personales. Entonces, dado que la persona sólo puede acceder a un crédito correspondiente al 75% del impuesto corporativo soportado por la empresa en el caso del dividendo, la carga tributaria de la persona aumenta respecto a los ejemplos anteriores.

Es posible construir un ejemplo numérico del sistema semi integrado en que las cargas efectivas a nivel de persona fueran equivalentes a las del ejemplo del sistema integrado y desintegrado. Sin embargo, esto requeriría un mayor impuesto corporativo o una menor tasa efectiva de impuestos personales.

Un segundo aspecto que se desprende del ejemplo del sistema semi integrado es que la tasa efectiva total sobre las rentas del capital es de 40%, mayor que el 35% de los ejemplos anteriores. La razón de esta mayor carga es que -en este ejemplo- existe un 25% del impuesto corporativo soportado a nivel de empresa que no constituye crédito sobre impuestos personales, generándose una tributación adicional y como los impuestos personales tienen tasas marginales se incrementa el diferencial. De esta forma un sistema semi integrado tiene complejidades mayores de estructura porque a nivel de los propietarios se aplican las mismas tasas como si fuese un régimen integrado generando cargas tributarias combinadas por sobre las tasas marginales máximas.

Finalmente, la operatividad del sistema semi integrado cuenta con las mismas complejidades que el sistema integrado e inclusive mayores, pues requiere controlar y diferenciar entre la parte del impuesto corporativo que da derecho a crédito y aquella que no. La parte del impuesto corporativo que no tiene derecho a crédito, en la práctica se transforma en impuesto definitivo. A nivel de empresa, el contribuyente debe llevar registros de crédito respecto a los dividendos distribuidos, mientras que, a nivel de autoridad tributaria, la fiscalización también se complejiza por el vínculo tributario existente entre personas naturales y empresas.