5. Propuesta de un Sistema Dual para Chile

En esta sección se describen los principales aspectos de la propuesta de un sistema dual para Chile. Como se ha expuesto a lo largo de este documento las modificaciones a la tributación de las rentas del capital no pueden limitarse a una discusión de cuál debe ser la tasa del impuesto corporativo ya que se arriesga arribar a conclusiones erradas en ambos sentidos. Por ejemplo, simples bajas de tasas pueden generar fuertes efectos disminuyendo los ingresos fiscales y afectando las finanzas públicas sin que el potencial de mayor crecimiento que conllevaría una reducción de tasas no lograría ni en el corto ni el largo plazo compensar la menor recaudación efectiva que produciría la simple reducción de tasas.

Por otro lado, incrementar la tasa de impuesto corporativo sin considerar la distribución de la tributación entre la empresa y sus dueños al asimilarlos como una única entidad, produce distorsiones que pueden afectar en el mediano y largo plazo el crecimiento económico.

Cuando se busca discutir sobre un régimen de tributación para las empresas se debe tomar en cuenta si se trata de un sistema integrado o desintegrado (lo que incide en la tasa); la forma y momento en que tributaran los dueños de las empresas; la carga tributaria total o combinada, esto es, la suma del impuesto corporativo más el impuesto personal; la proporción sobre el total de la carga tributaria que se impondrá a nivel corporativo y a nivel personal; la simplicidad o complejidad del sistema frente a la empresa y la administración tributaria; y, los potenciales efectos redistributivos que podrían producir al régimen tributario.

Otra distinción relevante que se observa a nivel comparado es el tratamiento tributario de las pequeñas y medianas empresas. Este tipo de compañías admiten ciertas particularidades que permiten justificar, a nivel tributario, un tratamiento diferente, por ejem cuanto la diferenciación entre empresa y dueño es mucho más difusa, en muchos casos más bien aparente, cuestión que se refleja en que suelen ser entidades que distribuyen anualmente la totalidad o una parte muy significaba de sus utilidades. Frente a esta realidad se pueden evaluar diversas opciones como estructurar regímenes transparentes, es decir liberados del impuesto corporativo, fundado en que una parte importante de estos contribuyentes distribuyen toda la utilidad que generan; otra opción sería fijar tasas más bajas a nivel corporativo bajo el mismo sistema que el general (integrado o desintegrado); y la tercera sería implementar un régimen integrado bajo el supuesto que la línea divisoria entre empresa y empresario es más difusa en este tipo de empresas.

La propuesta que se desarrolla en este documento se centra exclusivamente en el régimen general de tributación de las empresas y contempla 4 modificaciones relevantes que se resumen a continuación:

1. Cambio de sistema tributario para empresas del régimen general, desde un sistema semi-integrado a un sistema dual o desintegrado.
2. La tributación a los dividendos para el caso de personas naturales seguirá una tributación separada de las rentas del trabajo.
3. Reducción del Impuesto de Primera Categoría desde 27% a 24%.
4. Creación de un impuesto que grava la primera distribución de dividendos (ID).

Se estima que, en régimen, el conjunto de medidas descritas anteriormente tendrá un efecto neutro en la razón fiscal, ya que la menor recaudación producto del menor impuesto corporativo es compensada con la introducción de un ID, más la nueva tributación de las rentas del capital que implica el nuevo sistema dual.

A continuación, se describen los detalles de cada una de estas medidas.

5.1 Nuevo sistema dual para las empresas del régimen general

La decisión de implementar un sistema dual no es antojadiza sino se basa en la evidencia académica y experiencia comparada a nivel internacional que da cuenta que este tipo de sistemas predominan en los sistemas tributarios fundamentalmente por dos motivos. El primero es la simpleza pues la empresa determina y paga sus impuestos y sus dueños determinan y pagan sus impuestos personales de forma separada sin que la empresa deba controlar ni asignar créditos, lo que en régimen requiere menor tiempo para el cumplimiento tributario y menor tiempo en fiscalización, es decir, son regímenes más eficientes. Adicionalmente, toda la evidencia concluye que los regímenes más simples otorgan menos espacios a la planificación tributaria agresiva. Lo segundo es que los sistemas desintegrados reconocen una realidad: empresa y empresario no son la misma entidad, y por ello incorporar la carga tributaria del empresario en la empresa es una política que puede generar efectos adversos sobre el crecimiento, como los ya expuestos anteriormente.

Se suele señalar que los sistemas integrados promueven más la equidad horizontal, sin embargo, como se ha señalado, dicha equidad horizontal no se obtiene simplemente igualando la tasa de impuestos. Para que un régimen integrado promoviera más equidad horizontal debiese a su vez cambiar la fórmula de tributación de los propietarios desde una base percibida a una base devengada, situación similar a lo que ocurre con los regímenes permanentes, de lo contrario se producen fuertes distorsiones entre las rentas del capital y las rentas del trabajo (ver sección 4). Establecer sistemas de tributación a nivel devengado para los propietarios de las empresas comprende muchas dificultades en estructuras societarias complejas y requiere mayores controles tanto a nivel empresarial como de la administración tributaria lo que implica que en la realidad sean sistemas poco utilizados a nivel internacional; y, en aquellos lugares donde se implementan se suelen aplicar a través de regímenes transparentes para determinado tipo o grupo de empresas tales como pequeñas empresas o entidades asimilables a lo que en Chile se denomina sociedades de personas. Dicho de otra forma, los sistemas integrados en las rentas del capital con tributación sobre base percibida a nivel de los socios de las empresas no contribuyen a la equidad horizontal, sino que la distorsionan. Por su parte los sistemas desintegrados también pueden promover equidad horizontal al momento de fijar las cargas tributarias totales o fijar tasas diferenciadas a nivel de los propietarios según sus utilidades percibidas.

La propuesta en este sentido implementa un sistema dual o desintegrado que mantiene un impuesto final a nivel personal (IRC) que se devenga solo al momento en que el contribuyente de impuestos finales percibe una utilidad proveniente desde una empresa.

A nivel de registros empresariales este régimen no requiere controlar el impuesto de primera categoría pagado por las empresas, es decir, no requiere controlar créditos por impuesto corporativo, siendo lo único relevante determinar qué parte de las utilidades financieras han pagado el impuesto corporativo y cuáles no lo han realizado por aplicación de las deducciones legales.

Otro elemento relevante en la estructuración del sistema es la carga tributaria combinada o total, es decir cuál es la máxima tasa que debe soportar una renta del capital al considerar todos sus niveles de tributación. Actualmente en nuestro país la carga máxima se encuentra en un 44,45% con tasa marginal ubicándose sobre la mediana de la OCDE. La carga tributaria combinada es relevante para luego distribuir la parte que se soportará a nivel corporativo y a nivel de los dueños. Luego, considerando la desintegración del sistema es posible una reducción de la tasa combinada a un 38%, lo que permitiría al país ubicarse bajo del promedio de la OCDE y muy cercano a la tasa marginal máxima de impuestos personales en Chile de 40%.

5.2 Nueva tributación de dividendos para personas naturales

En los sistemas desintegrados existen diferentes fórmulas para gravar las utilidades a nivel de contribuyentes de impuestos finales, vislumbrándose al menos tres alternativas. La primera corresponde a fijar una tasa plana que grava todas las distribuciones de dividendos sin distinción de valor; la ventaja de estos sistemas es que son los más simplificados facilitando la recaudación y fiscalización del impuesto. Una segunda opción implica que las utilidades quedan sujetas a la misma estructura de tasas marginales que la existente para impuestos personales y, por tanto, la tributación de las personas sobre sus rentas del capital dependerá del monto de los dividendos percibidos. Los países que utilizan este segundo sistema coinciden con aquellos que generan una carga combinada más alta. La tercera opción es una combinación de las anteriores al establecer tasas marginales pero diferentes a las aplicables a impuestos personales con tal de otorgarle una mayor progresividad al régimen en el sentido que, a mayores dividendos percibidos mayor será la carga tributaria; en estos casos, la carga combinada busca acercarse a la tasa máxima de impuestos personales para evitar arbitrajes tributarios.

Cualquiera de las opciones puede ser implementadas en nuestro sistema, sin embargo, producen resultados disimiles a nivel de carga tributaria combinada. En el primer caso, para lograr una carga combinada de 38% implicaría establecer una tasa plana entre un 15% y 16% según el impuesto a la primera distribución. La segunda alternativa sería la más gravosa pues arroja una tasa combinada de 54,4% lo que ubicaría a Chile dentro de los países con carga tributaria más alta, dentro de la OCDE, similar a países como Reino Unido (54,5%), Corea (59,12%), Irlanda (57,13%), Dinamarca (54,76%) o Canadá (55,20).

A partir de los antecedentes visualizados la propuesta considera implementar un impuesto a las rentas del capital con tres tramos marginales de 5%, 10% y 14%. El primer tamo se aplica por dividendos percibidos hasta 50 UTA, que implica una carga tributaria combinada de 31,4%; el segundo tramo por dividendos percibidos de más de 50 y hasta 120 UTA que implica una carga tributaria combinada de 35%; y para dividendos percibidos por más de 120 UTA se aplica la tasa marginal de 14%, con una carga tributaria combinada de 38%. Este esquema de tasas dejaría a Chile por debajo de la mediana de la OCDE y con una carga combinada similar a la de Suiza (37,45%), Chequia (39,17%), Islandia (38,38) y Nueva Zelanda (39%).

5.3 Reducción del impuesto de primera categoría a 24%

Como se ha analizado en detalle en las secciones anteriores la tasa del impuesto corporativo tiene una alta relación con el régimen tributario que se implemente en el país donde los sistemas duales o desintegrados suelen presentar tasas inferiores frente a los sistemas integrados. En este sentido, es importante retomar la discusión y centrarla sobre criterios objetivos y no meramente aritméticos. Encontrar países con tasas de impuesto corporativas más bajas que la actualmente vigente en Chile no es difícil, pero el análisis se vuelve sesgado o al menos incompleto si no se consideran variables como si se trata de un régimen integrado o desintegrado y cuál es la carga combinada. Basar el análisis solo en la tasa de impuesto corporativo puede producir perjuicios no solo a nivel de recaudación fiscal sino también en la economía. En Chile ha existido la tendencia a solucionar los problemas de recaudación mediante incrementos del impuesto corporativo, lo cual se justificaba cuando el país registraba tasas comparativamente muy inferiores como el 15% vigente hasta 2002 o el 17% vigente hasta 2010. Sin embargo, en la medida que las tasas se han ido acercando a la mediana general de la OCDE el focalizarse solo en el impuesto corporativo ha producido que, a nivel de distribución de carga tributaria, el impuesto de primera categoría se encuentra en un nivel muy por arriba del impuesto global complementario sobre las rentas del capital.

La propuesta considera que disminuir el impuesto de primera categoría de un 27% a un 24% presupone la desintegración del sistema tributario lo que no sólo permite compensar parte de los efectos fiscales de esta reducción, sino que permite acercarnos a otros países con sistemas similares. Un segundo efecto, como se detallará en la sección 6, es que una reducción del impuesto corporativo permite rebalancear el peso de la carga tributaria de las rentas del capital desde la empresa hacia sus propietarios, sin que esta redistribución produzca un perjuicio en las finanzas públicas.

A nivel comparado una tasa de 24% dejaría a Chile en un nivel similar a varias jurisdicciones tales como Bélgica (25%), Francia (25,83), Italia (24%), Países Bajos (25,80%), Luxemburgo (24,94), España (25%), Turquía (25%), Reino Unido (25%) y Estados Unidos (25,63%). Por otro lado, a nivel regional Chile, aunque ya cuenta con una tasa menor a la de la mayoría de los países, incrementaría su diferencia frente a Argentina (30%), Perú (29,5%), Colombia (35%), Brasil (34%) y quedaría con una tasa similar a Uruguay (25%).

5.4 Creación de un impuesto a la primera distribución de dividendos

Uno de los principales desafíos que actualmente enfrentan los sistemas tributarios (sean integrados o desintegrados), es el diferimiento casi permanente de los impuestos personales de los propietarios de las empresas. Como se ha mencionado, los propietarios de una empresa pueden tributar respecto de las utilidades a las que tienen derecho, de dos formas, sobre base devengada que significa gravar la renta una vez que esta se genera, o sobre base percibida en que el hecho gravado ocurre solo una vez que la renta es percibida por el propietario, es decir, cuando es retirada desde la empresa. , A nivel comparado así como priman los sistemas desintegrados también prevalece la idea de que la base de tributación de los propietarios de una empresa ocurre cuando se percibe la renta. Esta tendencia internacional se debe a que existe un interés es diferir (suspender) los impuestos personales en la medida que las utilidades sigan reinvertidas en la empresa que las generaron puesto que esta reinversión puede ser positiva para la economía. No obstante, esta tendencia ha generado un problema y es que el diferimiento se ha vuelto, en la mayoría de los casos, una suspensión permanente de los impuestos personales, especialmente respecto del sector de personas de más altos ingresos quienes no requieren retirar utilidades o lo requieren en una proporción muy menor respecto al total de la utilidad a la que tienen derecho.

Bajo este escenario se han impulsado diferentes instrumentos tales como implementar regímenes corporativos sobre base devengada, restringir el tipo de entidades que se consideran sociedades sujetas a un impuesto corporativo, creación de impuestos patrimoniales, entre otros. La propuesta de establecer un impuesto a la primera distribución está orientada en este mismo sentido: es un instrumento que permite atenuar el efecto del diferimiento de los impuestos personales al gravar la primera distribución de utilidades independiente de que esta sea retirada por un contribuyente de impuestos finales (persona natural con residencia en Chile o personas no residentes) o si se trata de una entidad distinta, usualmente una sociedad intermedia, en especial, evita el diferimiento permanente que ocurre entre entidades intermedias entre la sociedad operativa y su propietario.

Esta propuesta tiene ventajas sobre otras alternativas expuestas anteriormente, fundamentalmente porque logra compatibilizar dos objetivos del sistema tributario. Por un lado, favorece la reinversión de las utilidades en sociedades operativas, es decir que para la empresa que genera la utilidad contar con una tasa de impuesto corporativo más bajo le permite disponer de un mayor flujo para sus inversiones, y sus utilidades no estarán sujetas a tributación mientras no sean distribuidas fomentando la reinversión. Por otro lado, gravar la primera distribución de utilidades le otorga una mayor progresividad al sistema tributario puesto que permite que se gatille un impuesto que en términos estrictos es soportado por el propietario de la empresa disminuyendo el diferimiento permanente de los impuestos personales. Existe un tercer efecto a favor y es que desincentiva la creación de estructuras intermedias para el único efecto de diferir los impuestos personales pues si la estructura intermedia tiene un objetivo comercial y operativo este impuesto no es un obstáculo puesto que la combinación del impuesto corporativo más este impuesto seguirá siendo más bajo que la tasa vigente del impuesto de primera categoría en la medida de que las empresas operativas reinviertan una parte de sus utilidades. En otras palabras, este modelo es pro reinversión, sin embargo, si el único objetivo de la estructura intermedia es evitar el impuesto personal, entonces este impuesto a la primera distribución tendrá un efecto mayor.

El impuesto a la primera distribución le otorga mucha más progresividad al sistema tributario porque incide en aquellos contribuyentes de impuestos finales que difieren una parte importante de las utilidades que generan. Para un contribuyente de impuestos finales que invierte directamente en su empresa operativa el impuesto a la primera distribución le es indiferente puesto que se gatilla al mismo momento del retiro de utilidades, dicho de otra forma, a este tipo de contribuyentes le es indiferente la aplicación de dos impuestos o solo gravarlo con impuesto a las rentas del capital, pero con una tasa mayor, ya que a nivel neto y temporal el efecto es exactamente el mismo. Por otro lado, a aquellos contribuyentes que cuentan con una o más sociedades intermedias entre la que genera la utilidad y desde la que retira, el impuesto a la primera distribución no le es indiferente porque representa parte de su impuesto personal que debe completar aun cuando la utilidad no le sea distribuida, lo que provoca que este esquema otorgue más progresividad a nivel de contribuyentes de impuestos finales marcando un efecto redistributivo.

Es importante destacar que en estos casos no se produce ni doble tributación ni una tributación en cascada, puesto que las utilidades pagarían solo una vez el impuesto a la primera distribución mientras que el impuesto a las rentas del capital se generaría sólo cuando la utilidad es distribuida hacia un contribuyente de impuestos finales y su base imponible es el dividendo neto de impuesto de primera categoría y del impuesto a la primera distribución respectivamente.