III. Metodología

La construcción de la línea base solicitada se estructuró en 4 etapas (ver la Figura 1).

En primer lugar, se definieron categorías de proyectos de inversión minera pertinentes para el análisis, en base a su representatividad del sector.

Luego, se identificaron los permisos aplicables a fin de seleccionar aquellos que, según su criticidad, fuesen los más relevantes, dado su potencial de afectar la ruta crítica del proyecto.

A continuación, se recabó evidencia cuantitativa que permitió determinar los plazos reales de tramitación de los permisos de interés, así como otras variables consideradas relevantes para el presente ejercicio.

Finalmente, se organizó la información en un flujo secuencial que permitiera establecer el plazo acumulado de tiempos de tramitación de los permisos identificados como críticos.

A partir de dicho flujo, se construyó una propuesta de línea base de tiempo de tramitación de los permisos requeridos para proyectos de inversión minera.

A. Proyecto de Inversión Minera

A partir del análisis de literatura, entrevistas con empresas, gremios y servicios públicos, así como la revisión de información pública, se identificaron los tipos de proyecto de inversión minera más representativos.

Las variables utilizadas fueron las siguientes:

Temporalidad

El ejercicio de la actividad minera supone una serie de fases sucesivas para poder dar lugar a la obtención y procesamiento de minerales, principalmente: exploración, prospección y explotación.

En primer término, existe la exploración minera, esto es, una etapa inicial de búsqueda de depósitos minerales, a través de estudios geológicos, campañas de tomas de muestras en superficie, y análisis geoquímicos y geofísicos para identificar posibles yacimientos minerales. Más adelante, si la exploración arroja resultados positivos, sobrevendrá la etapa de prospección minera, que busca la confirmación de la presencia de minerales en una zona específica, determinando la extensión, calidad y cantidad de depósitos minerales disponibles, con ocasión de actividades más detalladas de muestreo, perforaciones y evaluación, encaminadas a confirmar la viabilidad de la faena minera y a establecer los planes mineros de explotación. Finalmente, recién en la etapa de explotación minera se extraerán y procesarán los minerales disponibles.

En atención a lo antes señalado, y desde el punto de vista de la temporalidad, se consideraron tres categorías de proyecto:

• De exploración, compuesta de proyectos enfocados en verificar, a partir de muestras del suelo y subsuelo, la presencia de minerales explotables.
• De explotación, relativa a proyectos enfocados al proceso de obtención y procesamiento del mineral, que, a su vez, pueden ser:
  • Nuevos: aquellosquepersiguendesarrollaryacimientosdesdecero.
  • Existentes: corresponden a iniciativas de reposición o expansión de operaciones actuales, es decir, persiguen la continuidad operacional o la ampliación de una faena minera existente.

Dado el alcance del presente ejercicio, se optó por definir solo una categoría relacionada a la fase previa a la explotación, la de exploración, excluyéndose la fase de prospección.

Por otra parte, se optó por utilizar la terminología Nuevo/Existente en desmedro de las denominaciones de proyectos Greenfield o Brownfield, para efectos de mayor claridad en el alcance del presente ejercicio de análisis, dado que estas últimas categorías pueden encontrarse en diversas fases u obras de un mismo proyecto de inversión minera.

Aspectos técnicos

En cuanto a los aspectos técnicos del proceso minero, en principio, y dado que la presente tarea se enmarca en el impuesto de Royalty a la Minería, se centró el análisis en proyectos relacionados con la minería metálica. A partir de ello, se asumió que el alcance básico de tales proyectos involucra:

• Extracción del mineral desde la mina.
• Procesamiento para la obtención del metal.
• Disposición de los residuos generados en el proceso.

Asimismo, se definió como esencial el acceso a los insumos básicos para el proceso productivo, particularmente agua y energía.

Finalmente, se consideró apropiado incorporar un análisis de minería no metálica, en particular por la importancia estratégica de la explotación del litio.

Relevancia

Desde el punto de vista de su relevancia, se definieron las categorías con mayor presencia histórica, complementando ello con una mirada prospectiva del sector, de manera de prever aquellas más incidentes para el desarrollo de la minería en los próximos años.

Para la definición de presencia histórica, se utilizó como fuente de información primaria al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).[10] En este contexto, entre los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental se contempla a los proyectos de desarrollo minero, “(...) comprendiendo las prospecciones, explotaciones, plantas procesadoras y disposición de residuos y estériles(...)”.[11] Alrespecto,elReglamentodelSEIA[12] defineunaseriedeconceptosensuartículo3, entre los que destacan, para los fines de este estudio, los siguientes:

• i.1. Proyectos de desarrollo minero: “acciones u obras cuyo fin es la extracción o beneficio de uno o más yacimientos mineros y cuya capacidad de extracción de mineral es superior a cinco mil toneladas mensuales (5.000 t/mes)”.
• i.3. Proyectos de disposición de residuos y estériles: “aquellos en que se dispongan residuos masivos mineros resultantes de la extracción o beneficio, tales como estériles, minerales de baja ley, residuos de minerales tratados por lixiviación, relaves, escorias y otros equivalentes, que provengan de uno o más proyectos de desarrollo minero que por sí mismos o en su conjunto tengan una capacidad de extracción considerada en la letra i.1. anterior”.

La descripción contenida en las tipologías mencionadas coincide con la definición de los aspectos básicos de un proyecto minero, “extracción-procesamiento-disposición”, según lo señalado en el punto “Aspectos técnicos” precedente, sirviendo de contexto teórico para identificar tipologías básicas de proyectos de inversión minera y las principales obras asociadas a estos.

Sumado a lo anterior, y considerando que resulta imprescindible que la línea base propuesta considere los tipos de proyectos que se prevé serán desarrollados en el corto y mediano plazo, toda vez que las medidas que se adopten con miras a fortalecer y acelerar la tramitación de permisos serán aplicadas precisamente respecto de estos proyectos, se agregó una mirada prospectiva del sector.

El principal insumo utilizado fue el informe “Inversión en la minería chilena - Cartera de proyectos 2022-2031”, publicado por la Comisión Chilena del Cobre (Cochilco) en 2022.

Este documento considera diversos proyectos[13] que se identificaron como pertenecientes a la minería metálica (cobre,[14] oro y hierro) y no metálica (litio y otros minerales industriales), tanto nuevos como existentes, cuya materialización se espera entre los años 2022 y 2031, y que en total alcanzan una inversión de US$ 72.499 millones.

Tipos de proyectos

Con base en las variables antes señaladas, se definieron las siguientes categorías de proyectos de inversión minera:

1. Proyectos explotación metálica:

• a. Básico:
  • a.i. Nuevo
  • a.ii. Existente
• b. Con relave u otra obra hidráulica mayor:
  • b.i. Nuevo
  • b.ii. Existente
• c. Complejo
• d. Bajo 5.000 ton/mes
• e. Mediana minería (entre 5.000 y 100.000 ton/mes)

2. Proyectos explotación minería no metálica

3. Obras accesorias:

• a. Acceso agua de mar
• b. Puertos

4. Proyecto de exploración.

1. Proyecto de Explotación Minería Metálica

Los proyectos de inversión minera de explotación relacionados con la minería metálica son aquellos que se dedican a la extracción o beneficio de sustancias naturales, desde las cuales se puede obtener un elemento metálico. Estos proyectos se llevan a cabo a través de métodos como la minería a cielo abierto (rajo) o subterránea.[15] Los minerales extraídos, pueden serlo en forma de sulfuros[16] u óxidos,[17] los cuales se procesan a fin de obtener concentrados, que contienen una alta aglutinación de metal y se utilizan para la producción de metales refinados, como el cobre; o cátodos y ánodos, que son formas puras de metal utilizadas en diferentes industrias.

Este tipo de proyectos, por lo general, se componen de diversas obras. Entre estas, se cuenta, lógicamente, a la mina subterránea o el rajo desde donde se extraen los minerales, pero, además, las faenas necesitan de otras áreas productivas y obras. En un diseño estándar, aquellos proyectos incluyen plantas de procesamiento del mineral, así como obras para la gestión de residuos mineros. Cada uno de estos elementos cumplen una función específica y son, por tanto, complementarios.

Con relación a la gestión de los residuos mineros, se identificó como una variable de alta relevancia la presencia dentro de sus obras o partes de un depósito de relaves u otra obra hidráulica mayor. Esta condición, relacionada con los plazos de tramitación que, tanto la aprobación de un proyecto para la construcción de este tipo de infraestructura como su recepción definitiva implican ante la Dirección General de Aguas (DGA) una vez obtenida la respectiva Resolución de Calificación Ambiental (RCA), hizo que se apuntara como un elemento central a la hora de definir los plazos de tramitación de los permisos de este tipo de proyectos.

En cuanto a la etapa de desarrollo del proyecto, pueden ser clasificados en nuevos y existentes, dependiendo de si se busca desarrollar yacimientos desde cero, o bien, la continuidad operacional o la ampliación de la faena.

Finalmente, respecto de su capacidad de extracción, la clasificación más relevante, desde el punto de vista de la cantidad y complejidad de los permisos aplicables, es aquella que los divide entre proyectos con una capacidad de extracción superior e inferior a las 5.000 toneladas mensuales.

Dado el perfil de proyectos que serán afectados por el Royalty a la Minería, el análisis se centró en aquellos de sobre 5.000 ton/mes.

Sin embargo, se incluyen dos categorías especiales, una categoría específica de proyectos de explotación de minería metálica de menos de 5.000 ton/mes y otra referida a proyectos de entre 5.000 y 40.000 ton/mes, a fin de caracterizar adecuadamente la carga regulatoria, en términos de permisos, que los citados umbrales operacionales implican para los proyectos de inversión mineros.

Evidencia histórica

Considerando la información disponible en el SEIA para proyectos de inversión minera en las tipologías que se han definido como las más relevantes para el presente análisis (i.1.: proyectos de desarrollo minero, i.3.: proyectos de disposición de residuos y estériles), se identificaron 109 proyectos de explotación relacionados con la minería metálica.[18] De estos, 80 fueron sometidos al SEIA bajo la tipología i.1., mientras que, 29, lo hicieron bajo la tipología i.3.

Desde el punto de vista de la vía de ingreso, 94 ingresaron al SEIA mediante una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), mientras que, 15, lo hicieron a través de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA).

Por último, se identificaron 16 proyectos como nuevos y 93 como existentes.

Datos prospectivos

Considerando la información obtenida desde el informe de Cochilco, se identificaron 39 proyectos de explotación relacionados con la minería metálica, con un monto estimado de inversión para el período 2022-2031 de US$ 69.835 millones.

A partir de los análisis realizados, se definieron las siguientes subcategorías, para reflejar las diferentes hipótesis existentes:

a. Proyecto de Explotación Minería Metálica Básico

Considerando la información disponible en el SEIA para proyectos de inversión minera y la ausencia del permiso para la construcción de ciertas obras hidráulicas,[19] se identificaron 80 proyectos de explotación relacionados con la minería metálica que se denominaron “básicos”.[20]

De estos, 74 ingresaron al SEIA mediante una DIA, mientras que, 6, lo hicieron a través de un EIA. Por último, se identificaron 11 proyectos como nuevos y 69 como existentes.

a.1. Nuevo

Considerando la información disponible en el SEIA, la Tabla 3 muestra una breve caracterización de los 11 proyectos identificados en esta categoría, en atención al tipo de empresa, monto de inversión y vida útil:

a.2. Existente (Continuidad/Ampliación)

Considerando la información disponible en el SEIA, la Tabla 4 muestra una breve caracterización de los 69 proyectos identificados en esta categoría, en atención al tipo de empresa, monto de inversión y vida útil:

b. Proyecto de Explotación Minería Metálica con Relave u Otra Obra Hidráulica Mayor

Considerando la información disponible en el SEIA para proyectos de inversión minera y la presencia del permiso para la construcción de ciertas obras hidráulicas,[23] se identificaron 29 proyectos de explotación relacionados con la minería metálica con relaves u otras obras hidráulicas mayores.[24]

De estos, 20 ingresaron al SEIA mediante una DIA, mientras que, 9, lo hicieron a través de un EIA. Por último, se identificaron 5 proyectos como nuevos y 24 como existentes.

b.1. Nuevo

Considerando la información disponible en el SEIA, la Tabla 6 muestra una breve caracterización de los 5 proyectos identificados en esta categoría en atención al tipo de empresa, monto de inversión y vida útil:

Considerando la información disponible en el SEIA, la Tabla 7 muestra una breve caracterización de los 24 proyectos identificados en esta categoría en atención al tipo de empresa, monto de inversión y vida útil:

c. Proyecto Complejo

Asumiendo la opción que, en un mismo proyecto, se incorporen obras e instalaciones no cubiertas en las tipologías anteriores, se consideró necesario establecer un proyecto denominado “complejo”, el cual incorpora en su diseño la presencia de relaves u otras obras hidráulicas mayores y, además, una o más obras en el borde costero (que pueden consistir en plantas de desalación u otras obras para el suministro de agua salada, así como un puerto) y los ductos que se requieran para su adecuada conexión con la faena minera.

Evidencia histórica

Considerando la información disponible en el SEIA para proyectos de inversión minera y la presencia del permiso para la construcción de ciertas obras hidráulicas y de plantas de desalación o infraestructura para el suministro de agua salada (junto con sus correspondientes obras anexas, por ejemplo, ductos), se identificaron 2 proyectos en esta categoría.[25] Desde el punto de vista de la vía de ingreso, ambos ingresaron al SEIA mediante un EIA, siendo ambos definidos como nuevos y desarrollados por empresas pertenecientes a la denominada “Gran Minería”.

Considerando la información disponible en el SEIA, la Tabla 8 muestra una breve caracterización de los 2 proyectos identificados en esta categoría, en atención a su monto de inversión y vida útil:

Datos prospectivos

Considerando la información prospectiva contenida en el estudio de Cochilco, se identificaron 4 proyectos complejos.[26] El monto estimado de inversión en estos proyectos para el período 2022- 2031 es US$ 10.645 millones.

d. Proyecto bajo 5.000 ton/mes

Los proyectos de explotación minera metálica de bajo 5.000 toneladas de extracción por mes constituyen una tipología de extenso uso para faenas de relativo menor tamaño, tanto en términos de inversión como de operación.

Por lo general, a menos que se configure una causal especial, este tipo de proyectos mineros no se encuentran obligados a ingresar al SEIA. Asimismo, el régimen de tramitación de los permisos sectoriales ante del Servicio Nacional de Geología y Minería (Sernageomin) es simplificado, lo que disminuye sus plazos de tramitación.

En cuanto a su evidencia histórica, entre los años 2021 y 2022, 1.043 permisos de autorización de método de explotación fueron otorgados en esta categoría, lo que da cuenta de la intensidad de la actividad minera de este tipo.

e. Proyecto Mediana Minería (5.000 a 100.000 ton/mes)

Si bien, desde el punto de vista de los permisos involucrados, a los proyectos que se encuentran sobre el umbral de 5.000 toneladas de extracción de mineral por mes se les aplica una batería de permisos similar, se ha optado por incorporar una categoría específica que se haga cargo de aquellos proyectos pertenecientes a la denominada mediana minería, dada la relevancia de esta en la actividad minera chilena.

En 2021, la mediana minería del cobre registró una producción de 215.036 toneladas, la que representó el 3,8% del total de la producción nacional de cobre. Desde el punto de vista de los puestos de trabajo, se contabilizan 56.671 trabajadores en el trimestre móvil agosto-octubre de 2022, equivalentes al 19,7% del total minero.[27]

Respecto de su definición, esta especie de minería ha sido conceptualizada de diversas maneras. Entre las definiciones que han sido generadas, es posible identificar dos clases de conceptos: aquellos vinculados con las horas trabajadas y trabajadores,[28] y aquellos que dicen relación con la producción.[29]

Con relación a esta última variable, y en atención a la evidencia histórica, se definieron como proyectos de mediana minería aquellos con una capacidad de extracción de mineral de entre 5.000 y 100.000 ton/mes.

Evidencia histórica

Considerando la información disponible en el SEIA para proyectos de inversión minera de mediana minería, entre los años 2020 y 2022, 8 proyectos fueron aprobados.

De estos, 7 ingresaron al SEIA mediante una DIA, mientras que 1 lo hizo a través de un EIA.

La Tabla 9 muestra una breve caracterización de los 8 proyectos identificados en esta categoría, en atención a su monto de inversión, vida útil y capacidad de extracción:

Datos prospectivos

Considerando la información prospectiva de Cochilco, se identificaron 7 proyectos de explotación minera metálica relacionados con la mediana minería.[30] El monto estimado de inversión en estos proyectos, para el período 2022-2031, es de US$ 2.586 millones.[31]

2. Proyecto de Explotación Minería No Metálica

La minería no metálica comprende las actividades de extracción de recursos minerales que, luego de un adecuado tratamiento, se transforman en productos aplicables en diversos usos industriales y agrícolas, gracias a sus propiedades físicas y/o químicas.[32] En los proyectos así identificados se incluyeron, para efectos de este análisis, aquellos vinculados con el litio y otros minerales industriales. Lo anterior, debido a la relevancia que este mineral tiene en la transición energética y al importante aporte productivo estimado por Cochilco en su explotación durante la próxima década.[33],[34]

Se excluyeron proyectos o actividades de extracción de áridos o greda, por cuanto no juegan un papel destacado en el proceso de transición energética, ni guardan relación con faenas a las que se les aplicará el Royalty Minero dispuesto en la Ley N° 21.591.

Evidencia histórica

Considerando la información disponible en el SEIA para proyectos de inversión minera y las tipologías i.1. (proyectos de desarrollo minero) e i.3. (proyectos de disposición de residuos y estériles) del reglamento de este sistema, se identificaron 17 proyectos de explotación relacionados con la minería no metálica.[35] De estos, 13 fueron sometidos al SEIA bajo la tipología i.1., mientras que, 4, lo hicieron bajo la tipología i.3.

Desde el punto de vista de la vía de ingreso, 13 proyectos ingresaron al SEIA mediante una DIA, mientras que, 4, lo hicieron a través de un EIA.

Por último, se identificaron a todos los proyectos como existentes.

Considerando la información disponible en el SEIA, la Tabla 11 muestra una breve caracterización de

los 17 proyectos identificados en esta categoría, en atención a su monto de inversión y vida útil:

Datos prospectivos

Considerando la información prospectiva contenida en el estudio de Cochilco, se identificaron 5 proyectos de explotación relacionados con la minería no metálica.[36] El monto estimado de inversión en estos proyectos para el período 2022-2031 es US$ 2.664 millones.

3. Obras accesorias

a. Acceso a agua

El acceso al agua es crítico para procesos clave de la actividad minera. Por ello, se definió una categoría de proyecto accesorio a la explotación minera, enfocado en garantizar el acceso a agua de mar, desalada (plantas de desalación) o no.

Este tipo de proyecto se asume independiente del proyecto de inversión minera, desde el punto de vista de los permisos que requiere.

Evidencia histórica

Considerando la información disponible en el SEIA para proyectos de inversión y la presencia de plantas de desalación o infraestructura para el suministro de agua salada (junto con sus correspondientes obras anexas, por ejemplo, ductos), se identificaron 12 proyectos relacionados con obras accesorias de este tipo.[37] De ellos, 8 ingresaron al SEIA mediante una DIA, mientras que, 4, lo hicieron a través de un EIA.

Considerando la información disponible en el SEIA, la Tabla 12 muestra una breve caracterización de los 12 proyectos identificados en esta categoría, en relación con su vía de ingreso y monto de inversión:

Datos prospectivos

Considerando la información prospectiva contenida en el estudio de Cochilco, se identificaron 14 proyectos relacionados con obras accesorias de acceso al agua. El monto estimado de inversión en estos proyectos para el período 2022-2031 es US$ 42.805 millones.

b. Puerto

Los puertos marítimos desempeñan un papel crucial en la industria minera al permitir la exportación eficiente de minerales. Su ubicación estratégica y los servicios logísticos que brindan son fundamentales para el desarrollo y la competitividad de la industria minera en nuestro país. En este sentido, los puertos constituyen verdaderos puntos neurálgicos de la logística minera.[38]

Evidencia histórica

Considerando la información disponible en el SEIA para proyectos de inversión y la tipología f.1. (puerto) del reglamento de este sistema, se identificaron 8 proyectos relacionados con puertos,[39] destinados a diversos usos. De estos, 6 ingresaron al SEIA mediante una DIA, mientras que, 2, lo hicieron a través de un EIA.

Considerando la información disponible en el SEIA, la Tabla 13 muestra una breve caracterización de los proyectos identificados en esta categoría, en relación con su vía de ingreso y monto de inversión:

4. Proyecto de Exploración

La importancia de los proyectos de exploración minera, entendida esta en un sentido amplio, consiste en que estos tienen por objetivo la búsqueda de sustancias minerales susceptibles de explotación, lo cual constituye el primer eslabón de la cadena productiva minera.

En nuestro ordenamiento legal, dentro de esta fase, es posible distinguir dos etapas. Por una parte, la exploración en un sentido estricto, que, en el marco del SEIA, se refiere al “conjunto de obras y acciones conducentes al descubrimiento, caracterización, delimitación y estimación del potencial de una concentración de sustancias minerales, que eventualmente pudieren dar origen a un proyecto de desarrollo minero”. Por otro lado, la normativa identifica una fase de prospección, la cual corresponde “al conjunto de obras y acciones a desarrollarse con posterioridad a las exploraciones mineras, conducentes a minimizar las incertidumbres geológicas, asociadas a las concentraciones de sustancias minerales de un proyecto de desarrollo minero, necesarias para la caracterización requerida y con el fin de establecer los planes mineros en los cuales se base la explotación programada de un yacimiento, que consideren cuarenta (40) o más plataformas, incluyendo sus respectivos sondajes, tratándose de las Regiones de Arica y Parinacota a la Región de Coquimbo, o veinte (20) o más plataformas, incluyendo sus respectivos sondajes, tratándose de las Regiones de Valparaíso a la Región de Magallanes y Antártica Chilena, incluida la Región Metropolitana de Santiago”.[40]

Evidencia histórica

Considerando la información disponible en el SEIA para proyectos de inversión minera y la tipología i.2. (prospecciones) del reglamento de este sistema, se identificaron 24 proyectos como de exploración.[41] De estos, todos ingresaron al SEIA mediante una DIA.

Dada la cantidad de proyectos identificados en el SEIA como de prospección y que el número de solicitudes de exploración aprobadas por Sernageomin entre 2021-2022 fue de 340, se optó por elaborar una línea base de tiempo de tramitación de permisos exclusiva para proyectos de inversión minera de exploración, en su sentido restringido, vale decir, enfocada en proyectos que no ingresan al SEIA, excluyéndose los proyectos de prospección minera.

B. Identificación de los permisos críticos

43 permisos fueron incorporados al análisis considerando su criticidad (potencial de detener el avance de un proyecto en su ruta crítica).

Para identificar los permisos a partir de los cuales realizar el cálculo de la línea base de los proyectos mineros antes definidos, se utilizó el criterio establecido por la CNEP en su estudio “Análisis de los permisos sectoriales prioritarios para la inversión en Chile”, publicado en agosto de 2023,[42] que define como prioritarios los permisos en función de su criticidad, entendida como el potencial de detener el avance de la ruta crítica de la tramitación del proyecto.

Se utilizó como insumo básico la base de datos de permisos prioritarios transversales desarrollada en el estudio de la CNEP antes mencionado, complementando dicha información con diversas fuentes, tanto de servicios públicos como de gremios y empresas del sector minero, a partir de lo cual se excluyeron algunos permisos y se agregaron otros.

Lo antes señalado implica que los permisos utilizados para la construcción de la línea base no corresponden al total de permisos requeridos para tramitar un proyecto de inversión minera, sino que representan a aquellos identificados como críticos según el criterio antes señalado.

La lista de permisos se acompaña como Anexo N°1 a este informe.

C. Plazos de tramitación y otras variables relevantes

Identificados los permisos críticos, se procedió a levantar la información relativa a sus plazos efectivos de tramitación, así como de otras variables que se consideraron relevantes para el análisis, como el hecho de requerirse en más de una ocasión durante la tramitación del proyecto o de riesgos que pueden surgir durante esta y que tienen incidencia en el plazo final.

Para ello, se utilizaron las siguientes fuentes de información:

Base de datos de plazos de tramitación y otras variables asociadas a permisos críticos, desarrollada en el estudio de la CNEP “Análisis de los permisos sectoriales prioritarios para la inversión en Chile”, publicado en agosto de 2023:

La citada base contiene la totalidad de los plazos correspondientes a diversas clases de permisos prioritarios otorgados en el periodo 2018 a 2022, incluyendo aquellos rechazados y en trámite. De este conjunto de permisos, se seleccionó la información relativa a aquellos considerados críticos en el presente estudio.

Para contar con una muestra más precisa, se realizaron ajustes en dos sentidos:

En primer lugar, se analizó solo los años 2021 y 2022, de manera de dar una visión actualizada de los plazos de tramitación.

En segundo lugar, y ya que la base de datos original no distinguía permisos otorgados específicamente para proyectos mineros, se optó por ajustar la información para servir de mejor manera al presente ejercicio, incluyendo solo aquellas regiones con mayor presencia de la actividad minera, lo cual implicó acotar la muestra entre las regiones de Arica y Parinacota, por el norte, y del Libertador General Bernardo O’Higgins, por el sur.[43]

En el caso de los permisos otorgados por las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud (Seremi de Salud), dado la gran cantidad de observaciones, respecto de las cuales se puede asumir que las de proyectos mineros constituyen una cifra menor, se optó por acotar aún más la muestra, incluyendo solo hasta la región de Coquimbo.[44]

La información se utilizó como base del ejercicio respecto de aquellos permisos en relación con los cuales no se contaba con evidencia específica del sector minero.

Información SEIA:

Conforme a la información disponible en el SEIA, respecto de proyectos aprobados entre los años 2018 y 2022, se analizaron diversas categorías relevantes para el análisis, de acuerdo con lo establecido en el art. 3° del Reglamento del SEIA, contenido en el Decreto N° 40 de 2012 del Ministerio del Medio Ambiente, principalmente, las siguientes:

Proyecto explotación minero (metálico y no metálico):

i. Proyectos de desarrollo minero (...):

i.1. Se entenderá por proyectos de desarrollo minero aquellas acciones u obras cuyo fin es la extracción o beneficio de uno o más yacimientos mineros y cuya capacidad de extracción de mineral es superior a cinco mil toneladas mensuales (5.000 t/mes).

i.3. Se entenderá por proyectos de disposición de residuos y estériles aquellos en que se dispongan residuos masivos mineros resultantes de la extracción o beneficio, tales como estériles, minerales de baja ley, residuos de minerales tratados por lixiviación, relaves, escorias y otros equivalentes, que provengan de uno o más proyectos de desarrollo minero que por sí mismos o en su conjunto tengan una capacidad de extracción considerada en la letra i.1. anterior.

Obras de acceso a agua de mar (al no existir una tipología particular, se ingresan por diversas causales):

a) Acueductos, embalses o tranques y sifones que deban someterse a la autorización establecida en el artículo 294 del Código de Aguas.

ñ) Producción, almacenamiento, transporte, disposición o reutilización habituales de sustancias tóxicas, explosivas, radioactivas, inflamables, corrosivas o reactivas.

o) Proyectos de saneamiento ambiental, tales como sistemas de alcantarillado y agua potable, plantas de tratamiento de agua o de residuos sólidos de origen domiciliario, rellenos sanitarios, emisarios submarinos, sistemas de tratamiento y disposición de residuos industriales líquidos o sólidos.

Puertos:

f) Puertos, vías de navegación, astilleros y terminales marítimos.

Con la información disponible en el SEIA, se construyó una base de datos que permitió efectuar una caracterización de los mencionados proyectos de inversión, identificando, entre otras, las siguientes variables: fechas de aprobación, rechazo o desistimiento; plazo de aprobación; monto de inversión; vida útil; tipo de minería (metálica/no metálica); vía de ingreso (DIA/EIA); tipo de proyecto (nuevo/existente); tipo de empresa (gran minería/no gran minería).

Las variables analizadas permitieron dar cuenta de la heterogeneidad de los proyectos desarrollados, en cada una de las categorías analizadas. A partir de ello, fue posible confirmar que, en el marco del SEIA, la variable principal para definir el plazo de tramitación de un proyecto dentro de cada una de las categorías definidas está dada por su vía de ingreso al sistema (DIA/EIA).

Otras variables, como el monto de la inversión, el tipo de empresa que la presenta e incluso el tipo de proyecto (nuevo/existente), no presentan una diferencia claramente identificable en términos de plazos de tramitación en el marco del SEIA.

La base de datos elaborada se acompaña como Anexo N°2 a este informe.

Información Sernageomin:

A partir de información entregada por Sernageomin, se elaboró una base de datos con la totalidad de los permisos otorgados por el Sernageomin entre los años 2021 y 2022, en las siguientes categorías: método de explotación; autorización de planta; autorización de construcción y operación de relaves; autorización de botadero y depósito de estériles; autorización de proyecto de electrificación, en todos los casos, para proyectos sobre y bajo 5.000 ton/mes de explotación. Asimismo, se incorporó el análisis del permiso de autorización de plan de cierre.

Información DGA:

Se obtuvo, por parte de la DGA, información respecto de recepciones de obras hidráulicas mayores, la cual incluía depósitos de relaves, acueductos, piscinas y embalses, las cuales fueron otorgadas durante el período comprendido entre los años 2019 y 2023, referidas específicamente a proyectos mineros.

Información de portales web del Ministerio de Bienes Nacionales y DGA:

Se obtuvo información desde el portal de Transparencia del Ministerio de Bienes Nacionales y la DGA

relativa al otorgamiento de diversos permisos respecto de proyectos mineros.

En el primer caso respecto de concesiones u otorgamientos de arriendos y ocupaciones, y constituciones de servidumbres. En el caso de la DGA, se obtuvo información relacionada con derechos de aprovechamiento de aguas registrados en esta entidad pública a nivel nacional.[45]

Observaciones de empresas mineras:

Se recibieron observaciones de 4 empresas pertenecientes a la gran minería metálica respecto a la

mayoría de los permisos críticos identificados.

Esta información se utilizó principalmente para contrastar y validar el resto de la información obtenida, y para servir de muestra en el caso de no contarse con información desde otras fuentes.

En el Anexo N° 1, se incorpora el detalle de la información que sirvió de base para el presente ejercicio, identificando las siguientes variables principales:

• Tipo de información: se distinguen 3 categorías, según si la información es de carácter General (no se limita a permisos exclusivamente otorgados al sector minero); Particular sector minero (obtenida en base a observaciones particulares de empresas del sector), y Total sector minero (representa la totalidad de los permisos otorgados para el sector).
• Años: se refiere al periodo que incluye la muestra.
• Región: la zona geográfica abarcada.
• Cantidad de aprobaciones: el número de aprobaciones respecto del cual se calculó el promedio de plazo de tramitación.
• Plazo promedio: en meses.
• Rechazos: la cantidad de rechazos a solicitudes realizadas en el periodo de análisis.

Variables analizadas

El plazo de tramitación fue la variable más relevante para construir la propuesta de línea base, para lo cual se utilizaron promedios.

Se optó por este estadígrafo en función de la naturaleza de la información disponible y de manera de dar uniformidad al análisis.

Junto a ello, se incorporaron los siguientes factores que, de manera directa o indirecta, inciden en el plazo de tramitación de los proyectos.

• Reiteración de permisos. Se tomó en consideración la existencia de permisos que individualmente tienen plazos de tramitación relativamente bajos, pero que deben ser solicitados reiteradamente durante el proceso constructivo, por lo cual su aporte a la duración de la tramitación del proyecto se incrementa. Ejemplos: autorización de proyecto de aguas servidas y de residuos peligrosos (Seremi de Salud); permiso de construcción (Dirección de Obras Municipales -DOM-).
• Hitos del proceso: instancias que no corresponden a la tramitación de permisos propiamente tal, pero que inciden o pueden incidir en su tramitación. Dentro de estos, se han relevado 2 como los más importantes:
  • Levantamientodeinformaciónnecesariaparalacaracterizacióndeloscomponentes ambientales necesarios para la evaluación ambiental del proyecto.
  • Construcción material de la sobras que componen el proyecto.
• Riesgos, entendidos como aquellas contingencias que, de ocurrir, tendrán un impacto relevante en el plazo final de tramitación del proyecto. En esta categoría, se identificaron los siguientes:
  • Permisosconaltonivelderechazo.Serefiereapermisosconplazosdetramitación relativamente bajos o medios, pero cuyos altos niveles de rechazo hacen probable que su tramitación deba reiterarse a lo largo del desarrollo del proyecto, hasta obtener su aprobación. Se calificó un permiso en esta condición cuando la evidencia obtenida demuestra que su nivel de rechazo supera el 50% de las solicitudes. Ejemplos: Declaración Interés Nacional y permiso corta xerofíticas (Corporación Nacional Forestal -CONAF-); autorización proyecto agua potable (Seremi de Salud).
  • Hallazgos no previstos de tipo arqueológico, que obligan una tramitación no planificada ante el Consejo de Monumentos Nacionales (CMN).
  • Judicialización de la RCA obtenida, a partir de la interposición de recursos administrativos o judiciales en contra de dicho permiso, sea que ello implique o no un efecto suspensivo del proceso, es decir, una resolución de autoridad que ordene la paralización del proyecto.
  • Laexistenciademodificacionesenlaetapaconstructivaquerequierenrealizaruna consulta de pertinencia ante el Servicio de Evaluación Ambiental, para determinar la necesidad de reingresar el proyecto a evaluación ambiental.

D. Rutas críticas

A partir del marco teórico desarrollado en el estudio “Revisión Regulatoria de Sectores Estratégicos”, de 2019,[46] complementado con información de diversas fuentes, tanto de servicios públicos como de empresas y gremios del sector minero, se construyó una ruta crítica general para los proyectos de inversión minera analizados.

En función de ello, se han definido las siguientes etapas secuenciales de tramitación de los permisos necesarios para un proyecto de inversión en nuestro país:

1. Acceso al territorio o al recurso: etapa inicial para contar con las autorizaciones para explotar un recurso o acceder a un territorio para desarrollar el proyecto de inversión minera.
2. Preparación de estudios de ingreso al SEIA: incluye los permisos requeridos para desarrollar las intervenciones que sean necesarias para evaluar la necesidad de ingresar al SEIA y, en caso afirmativo, la vía de ingreso, sea una DIA o un EIA.
3. SEIA: implica el ingreso a la evaluación ambiental del proyecto de inversión minera, a fin de obtener la RCA y los permisos ambientales sectoriales (PAS) de contenido puramente ambiental, así como fijar la faceta ambiental de aquellos permisos sectoriales mixtos.
4. Pre-construcción: incorpora todos los permisos necesarios para iniciar cualquier tipo de construcción asociada al proyecto de inversión minera, sean obras transversales, propias de todo tipo de proyecto (bodegas, campamentos, oficinas) o específicas (mina, planta, relaves, desaladora, ductos).
5. Pre-operación: consistente en aquella etapa donde se tramitan los permisos necesarios para obtener las recepciones de las obras construidas, las cuales constituyen un requisito para operar el proyecto de inversión minera.

A continuación, se explicitan algunos aspectos metodológicos relevantes para su cabal comprensión:

a. Tramitaciones paralelas y secuenciales

Las rutas críticas expuestas en los mapas de tramitación dan cuenta de 3 tipos de relaciones entre los permisos:

A. Paralelos: en aquellos casos en que dos o más permisos pueden tramitarse en forma paralela, fundamentalmente porque ninguno es pre requisito de otro.

B. Secuencial: se da en los casos en que dos o más permisos, por razones diversas que incluyen aspectos legales, financieros y técnicos, deben tramitarse en una secuencia, pasando a ser el otorgamiento de uno requisito del otorgamiento del otro.

Esta situación, a su vez, presenta dos hipótesis:

a. Tramitaciones secuenciales totales, cuando un permiso debe estar totalmente tramitado antes de permitir el inicio de la tramitación de otro permiso. Ello ocurre, por ejemplo, en el caso del Informe Favorable para la Construcción (IFC) (Ministerio de Vivienda y Urbanismo -MINVU-/Servicio Agrícola y Ganadero -SAG-), cuya tramitación debe estar finalizada antes de iniciar la tramitación de un permiso de construcción ante la DOM respectiva.

b. Tramitaciones secuenciales parciales, cuando un permiso no puede ser otorgado sin haber sido previamente otorgado uno anterior, pero que no obsta a iniciar su tramitación cuando aún no se otorga el primero. Es el caso de los PAS mixtos y la RCA, lo que produce que, en la generalidad de los casos, tales permisos se ingresen a tramitación en las fases finales de aprobación de la RCA.

b. Permisos que abarcan más de una etapa

Existen algunos permisos que se tramitan a lo largo de diversas etapas, por lo que su aporte al plazo total de tramitación se determina tomando en consideración dicha variable. Por ejemplo, la tramitación de los permisos sectoriales se inicia en la etapa SEIA, es decir, antes de obtener la RCA, y transcurre durante la etapa Pre-construcción.

c. Descripción general del proceso

El conjunto de los permisos que, según su criticidad, se identificaron como requeridos para los proyectos de inversión minera, se tramitan en forma secuencial o paralela en alguna de las etapas antes señaladas.

Si bien no existen 2 proyectos de inversión idénticos y, por tanto, diversas estrategias pueden desplegarse por las empresas mineras para tramitar sus permisos, la siguiente descripción da cuenta de las situaciones de mayor ocurrencia a la hora de hacerlo.

En cada una de ellas se explica, someramente, el fundamento de la inclusión del permiso en cuestión y la etapa en que se presenta.

I. Etapa acceso al territorio y/o al recurso:

Acceso al territorio:

Se utiliza como supuesto que la titularidad del acceso al recurso mineral se encuentra en poder del inversionista, por lo que no se ha incorporado el plazo de tramitación de las concesiones mineras, tanto de exploración como de explotación.[47] Ello, en atención a que, según información de Cochilco, la extensión de las concesiones otorgadas a la fecha cubre gran parte del territorio nacional y el acceso a las mismas se realiza a través de contratos entre privados.[48]-[49]

En relación con el acceso al territorio en que se emplazará el proyecto, históricamente la vía utilizada era la constitución de una servidumbre obtenida vía judicial.[50] Sin embargo, el panorama se ha modificado en los últimos años, a consecuencia de cambios de criterios jurisprudenciales,[51] que han hecho menos previsible, en términos de requisitos y costos, esta vía.

Por lo anterior, actualmente se privilegia el acceso a través de servidumbres[52] obtenidas ante el Ministerio de Bienes Nacionales, en su calidad de administrador de gran parte de los terrenos en que se desarrollan los proyectos de inversión minera. En atención a ello, se incorporó el plazo asociado a este trámite y a otros actos (arriendos y ocupaciones) celebrados con el citado ministerio que persiguen el mismo fin.

Acceso a recursos críticos:

C. Agua:

En esta etapa también se inician las gestiones que permitan el acceso al recurso hídrico, crítico para diversos procesos relacionados con la explotación minera, en todas sus modalidades. Históricamente, ello se hacía a través de la constitución de derechos de aprovechamiento de aguas continentales ante la DGA, en atención a su naturaleza de bienes nacionales de uso público, sobre las cuales se pueden constituir derechos de aprovechamiento para su uso y goce temporal. Tales derechos se originan en virtud de un acto de autoridad o por el ministerio de la ley, y sobre ellos los particulares adquieren un derecho de propiedad.[53]

En este contexto, considerando la información disponible de la DGA,[54] la constitución de derechos de aprovechamiento de aguas subterráneas para uso minero demora 50 meses en promedio.[55] Sin embargo, dado que la evidencia obtenida correspondía a resoluciones que databan de 2018, se optó por no incorporar este trámite. La falta de otorgamiento de nuevos derechos se explica por el agotamiento de acuíferos a consecuencia del marcado aumento del uso de aguas subterráneas en las últimas décadas en Chile, altos grados de explotación y períodos prolongados de sequía;[56] así como por los actuales índices de conflictividad y judicialización de disputas por el agua.[57]

Para exponer la realidad del acceso al recurso hídrico con mayor veracidad, se optó por incorporar el trámite de obtención de relocalización de derechos,[58] autorización que otorga el director general de Aguas que permite a personas naturales y jurídicas trasladar el ejercicio de los derechos de aprovechamiento de aguas superficiales en cauces naturales, o bien, cambiar un punto de captación definitivo de derechos de aprovechamiento de aguas subterráneas. Dado que la declaración de derechos de aprovechamiento existentes es requerida en el marco del SEIA como uno de los contenidos técnicos a informar durante la evaluación,[59] dicho trámite se vincula secuencialmente con el ingreso a la evaluación ambiental.

Sin perjuicio de ello, y en atención a la escasez de aguas continentales para utilizar en el proceso minero, en los últimos años el acceso al citado recurso ha sido obtenido a través del uso de agua de mar. A diferencia de lo que ocurre con las aguas continentales, a las que se les aplica el Código de Aguas y para cuyo uso se requiere contar con derechos de aprovechamiento de aguas, las aguas marítimas y el borde costero carecen de regulación unitaria y múltiples organismos tienen competencias a su respecto.[60] Su obtención se realiza tanto a través de ductos que transportan agua salada hasta la faena, o a través de una desaladora que elimina las sales de dicha agua. En ambos casos, se requiere realizar intervenciones en el borde costero, lo que requiere la tramitación de una concesión marítima[61] ante la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas.

Si bien el otorgamiento de la concesión marítima no es estrictamente una condición de ingreso al SEIA, el trámite se vincula secuencialmente con la etapa de Pre-construcción, toda vez que no se puede iniciar el proceso de obtención de permisos para la intervención de la zona de la concesión respectiva sin contar con esta. En este sentido se ha pronunciado la Contraloría General de la República (CGR), en Dictamen N° 78.615, de 2016, al sostener que la concesión marítima es título habilitante para ocupar playas y terrenos de playa marítimos, sin perjuicio de que, para el desarrollo del proyecto en el área concedida, sean necesarias otras autorizaciones o incluso el sometimiento al SEIA. A propósito de esto, usualmente la concesión marítima se solicita en forma previa al ingreso al SEIA, tramitándose en forma paralela a la solicitud de la RCA, siendo así expuesto en los mapas de tramitación elaborados.

En todo caso, es pertinente señalar que, en la tramitación de dicha concesión, se aprecia un potencial riesgo a propósito de la aplicación de la denominada Ley Lafkenche,[62] que regula la destinación, administración y término de todo Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios (ECMPO). Estos espacios son gestionados por comunidades indígenas o asociaciones de ellas cuyos integrantes han ejercido el uso consuetudinario del ECMPO. En particular, en caso de que la misma área solicitada como ECMPO hubiere sido objeto posteriormente de una solicitud de afectación para otros fines, se debe suspender la tramitación de esta última hasta que se emita el informe del uso consuetudinario elaborado por la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) o hasta que se resuelva el recurso de reclamación que se hubiere interpuesto en su contra.[63]-[64]

En este caso, queda de manifiesto que el otorgamiento de la concesión marítima o las condiciones de ella pueden estar afectadas considerablemente por la constitución de una ECMPO, lo cual podría obligar a que, en el futuro, el ingreso al SEIA solo se realice cuando el acceso al borde costero se encuentre totalmente resuelto, convirtiendo en secuencial una tramitación que actualmente es paralela.

D. Energía:

En esta etapa se inician usualmente las gestiones para garantizar el acceso del proyecto de inversión minera al suministro de energía eléctrica. En los mapas desarrollados, se asume que esta se obtiene a través de la conexión a plantas generadoras ya existentes, para lo cual, debido a su criticidad, se considera que la obtención del permiso de interconexión o autorización de acceso abierto[65] otorgado por el Coordinador Eléctrico Nacional (CEN), es necesaria para dichos proyectos. Este permiso no es pre-requisito de ingreso al SEIA o para el inicio de las obras de construcción, por lo que su tramitación se desarrolla en forma paralela a todo el proceso.

II. Etapa de estudios para el ingreso al SEIA:

Dada la ubicación general de los proyectos de inversión minera analizados, se asumió la necesidad de requerir permisos para caracterizar la zona y determinar los potenciales impactos con miras a su ingreso al SEIA.

En el caso de CONAF, se incorporó la Declaración de Interés Nacional (DIN),[66] la cual, si bien no es un permiso, constituye uno de los requisitos para el otorgamiento del permiso para la intervención de especies vegetales nativas clasificadas de conformidad con el artículo 37 de la Ley N° 19.300, que formen parte de un bosque nativo, o alteración de su hábitat.[67]

En el caso del SAG, se incluyó el permiso de caza y captura,[68] que permite identificar a los individuos de las especies de fauna que pueblan el lugar de emplazamiento del proyecto.

En este mismo sentido, pero con relación a la identificación del patrimonio cultural, se incorporó en esta etapa la obtención del permiso para hacer excavaciones de tipo arqueológico, antropológico y paleontológico,[69] que se solicita ante el Consejo de Monumentos Nacionales.

A propósito de este permiso, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la Ley N° 17.288, ninguna persona puede hacer excavaciones de carácter arqueológico, antropológico o paleontológico, sin haber obtenido previamente autorización del Consejo de Monumentos Nacionales, en la forma establecida por el reglamento aprobado por el Decreto N° 484 de 1990, del Ministerio de Educación. El Reglamento del SEIA también lo menciona en su artículo 132, en calidad de PAS mixto.

Vistas las normas legales y reglamentarias aplicables a esta autorización es posible concluir que el permiso que otorga el CMN puede requerirse hasta en tres estados distintos del proyecto: prospección, PAS mixto, y ante hallazgos no previstos.

Según dispone el artículo 2 del Decreto N° 484 de 1990, la prospección corresponde al estudio de la superficie de una localidad con el fin de descubrir uno o más sitios arqueológicos, antropológicos o paleontológicos que puede incluir pozos de sondeo y/o recolecciones de material de superficie. De esta manera, la solicitud de prospección mira al levantamiento de la línea de base del proyecto.

Más adelante, si el proyecto minero se somete a evaluación ambiental, es posible que requiera la aprobación del PAS 132, ante la necesidad de hacer excavaciones de tipo arqueológico, antropológico y paleontológico.

Finalmente, incluso en el caso que no se hubieren solicitado prospecciones ni el PAS 132, es posible que durante la ejecución de obras ocurran hallazgos no previstos, caso en el cual existe un deber legal de denunciar inmediatamente el descubrimiento a la autoridad provincial, quien ordenará a Carabineros que se haga responsable de su vigilancia hasta que el CMN se haga cargo.[70]

Por lo tanto, es posible que la autorización que se solicita al CMN sea requerida en hasta tres etapas diversas: preparación de estudios de ingreso al SEIA con ocasión de la prospección; evaluación ambiental con ocasión del PAS 132; y en las fases de Pre-construcción y Construcción con ocasión de hallazgos arqueológicos. En estas últimas etapas, además, es posible que el permiso deba tramitarse en múltiples ocasiones, en caso de sucesivos hallazgos.

Finalmente, y en aquellos proyectos de inversión minera que implican intervenciones en el borde costero, se incorpora el permiso de pesca de investigación[71] otorgado por la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura.

Hito 1: Caracterización de componentes ambientales:

Al finalizar la etapa de estudios, que solo toma en consideración el plazo de tramitación de los respectivos permisos, los mapas incorporan un hito que corresponde al periodo de levantamiento de información que permitirá caracterizar el sector donde se localiza el proyecto, supuesto imprescindible para determinar la procedencia de ingreso del proyecto al SEIA, consistente en la descripción detallada del área de influencia de un proyecto o actividad, en forma previa a su ejecución,[72]-[73] y que forma parte del contenido mínimo de los EIA.[74]

Ello se desarrolla a través de campañas de levantamiento de información, que, por su carácter estacional, implican periodos de, al menos, 12 meses para su desarrollo.

Por otro lado, en este hito, pueden tener lugar procesos de participación temprana, cuyo objeto es que el titular pueda informar directa y anticipadamente a la comunidad, y considerar sus opiniones, de forma anterior a la evaluación ambiental del proyecto, lo que puede perfilar el diseño de la DIA o el EIA de ingreso.[75] Se ha destacado que dicha instancia contribuye a que luego la evaluación ambiental del proyecto se base en más y mejor información, disminuyendo también las probabilidades de conflictos en la participación ciudadana formal dentro del SEIA.[76]

A fin de una adecuada representación de la realidad de un proyecto minero, se asignó un plazo de entre 12 y 18 meses a este hito, de manera de contar con toda la información que sea considerada pertinente para cumplir los requisitos establecidos por el SEA para la caracterización de la zona a intervenir, convirtiéndose en una etapa de alta relevancia para la tramitación de este tipo de proyectos de inversión.

III. SEIA:

Con la excepción de los proyectos de exploración y de explotación bajo 5.000 ton/mes, se asumió que el ingreso al SEIA es obligatorio para cada uno de los proyectos de inversión minera analizados a fin de obtener una RCA[77] que autorice su operación.

En este sentido, como ya se mencionó, se identificaron como tipologías principales de ingreso las establecidas en el artículo 3, letra i, número 1 y 3, del Reglamento del SEIA.[78]

En el caso de proyectos que implicaban intervenciones en el borde costero, como los puertos, se analizó la tipología respectiva (literal f). En el caso de las desaladoras, dado que no cuenta con tipología específica, se analizaron diversas tipologías, por ejemplo, a.1., ñ.4., o.3., utilizadas para evaluar proyectos de esas características.

La vía de ingreso al SEIA será una DIA o un EIA, según la existencia de impactos significativos,[79] lo cual tiene incidencia en los plazos de tramitación de esta etapa, dado que una DIA considera un plazo máximo de tramitación de 12 meses y un EIA, de 24 meses.

Para reflejar adecuadamente los plazos de tramitación en cada una de las hipótesis analizadas, los proyectos de inversión minera se presentan en 2 escenarios, uno que considera un EIA y otro con una DIA.

Se optó por unificar ambas vías en un solo mapa pues, después del análisis del resto de los permisos involucrados, se llegó a la conclusión que, la vía de ingreso al SEIA no afecta la aplicabilidad, procedencia o plazos de tramitación de permisos ambientales sectoriales requeridos en etapas posteriores, dado que el fundamento entre una y otra vía de ingreso al SEIA depende de variables no exclusivamente relacionadas con el tipo de proyecto u obra, lo que sí ocurre con los permisos sectoriales.

Las precisiones que se haga necesario desarrollar en cada caso se explicitarán en cada mapa.

Se exceptúan de lo antes señalado aquellos casos en que, por su magnitud, el proyecto probablemente sea tramitado a través de un EIA, como es la situación de los proyectos de explotación de minería metálica nuevos, con presencia de relaves, y de proyectos complejos que incorporan obras en el borde costero.

En los mapas relativos a los EIA, se asumió que ello implicará la necesidad de desarrollar un Proceso de Consulta a Pueblos Indígenas (PCPI). En el marco del SEIA, este tiene lugar cuando, con ocasión de la evaluación ambiental de un proyecto o actividad que genere o presente alguno de los efectos, características o circunstancias indicados en el Reglamento del SEIA,[80] se afecte directamente a uno o más grupos humanos pertenecientes a pueblos indígenas.[81] Considerando la información disponible en el SEIA, para el período 2018-2022 de 19 EIA desarrollados, 7[82] cuentan con PCPI finalizados.

El procedimiento de evaluación del impacto ambiental concluye con una resolución administrativa, denominada Resolución de Calificación Ambiental, que califica ambientalmente el proyecto o actividad, certificando que se cumple con todos los requisitos ambientales aplicables, incluyendo los eventuales trabajos de mitigación y restauración del entorno.[83]

En esta etapa, se incorporó, en calidad de riesgo, la interposición de un recurso, judicial o administrativo, en contra de dicha resolución.[84]

Se fundamenta lo anterior, toda vez que, según reporta el Observatorio de la Productividad,[85] hasta el primer semestre de 2023 se habían judicializado 194 proyectos que contaban con una RCA favorable. Tal circunstancia implica el riesgo de afectar el avance de la ruta crítica del proyecto por un número relevante de meses y hasta años.

Por último, se incorporaron separados de la RCA los permisos sectoriales de contenido puramente ambiental, los cuales, en teoría, se entienden otorgados una vez obtenida esta,[86] sin embargo en algunos casos se ha reportado que los servicios públicos involucrados requieren una gestión ante ellos para la emisión de aquellos permisos.

IV. Etapa Pre-construcción:

Requiere la obtención de diversos permisos sectoriales que permitirán desarrollar las intervenciones para iniciar el proceso constructivo.

Un aspecto relevante para considerar en esta etapa es que algunos permisos, fundamentalmente PAS mixtos, comienzan su proceso de tramitación antes de otorgada la RCA, sin perjuicio de obtenerse en definitiva en la etapa de Pre-construcción. Ello, en atención a que el Reglamento del SEIA señala que el titular podrá presentar los antecedentes no ambientales del respectivo permiso ante el organismo del Estado de manera previa a la aprobación de la RCA, indicando el proyecto o actividad que se encuentra en evaluación ambiental, pudiendo el permiso otorgarse solo una vez que aquella se haya otorgado.[87] En este caso, dado que se presenta una secuencialidad parcial, solo se atribuye parcialmente el plazo de tramitación de dichos permisos en la etapa de Pre-construcción.

Para uniformar el criterio a utilizar, se asume que la tramitación del permiso sectorial se inicia una vez que el organismo público respectivo ha emitido todas sus observaciones en el marco del SEIA. Ello tiene lugar, para efectos del presente ejercicio, 3 meses antes de la finalización de la evaluación ambiental, en el caso que se tramite vía una DIA, y 6 meses antes, si se trata de un EIA.

Ello implica que el plazo del permiso sectorial asignado a la etapa de Pre-construcción será de X-3 o X-6 meses, siendo X el plazo de tramitación promedio informado para ese permiso.

Dentro de los permisos críticos a tramitar, en primer lugar y dado que las obras deberán desarrollarse en zona rural, se requiere la obtención del Informe Favorable para la Construcción (IFC),[88] el cual es la condición de inicio para desarrollar cualquier tipo de intervención en el terreno, sea en forma de obras preliminares o definitivas, lo cual lo convierte en un permiso crítico para el proceso. Por ello, es importante señalar dos situaciones relacionadas con el IFC y que tienen impacto en su tramitación. Por un lado, en el marco de la Ley N° 21.074, sobre Fortalecimiento de la Regionalización del País, en julio de 2020 se dictó el Decreto N° 297, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. En virtud de este decreto, se transfirió a los Gobiernos Regionales (GORE) la competencia de cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no originen núcleos urbanos al margen de la planificación urbana intercomunal. Para ello, el GORE respectivo debe elaborar, entre otros, los informes previos a que se refieren los incisos 3° y 4° del artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC).[89] Si bien los GORE deben ejercer la competencia transferida en forma compartida con las Seremi Minvu[90] y estas deben prestar asesoría técnica permanente a aquellos,[91] en la práctica, según algunos titulares de proyectos mineros entrevistados para este estudio, los GORE no han podido elaborar los informes previos mencionados expeditamente, retrasando la tramitación de proyectos en zonas rurales.

Por otro lado, siempre respecto de los IFC, el SAG exige que, a la solicitud de informe de factibilidad para construcciones ajenas a la agricultura en área rural, se adjunte el “Certificado de Avalúo, extendido por el Servicio de Impuestos Internos (S.I.I.), con clasificación de suelos”.[92] Sin embargo, dicha exigencia no forma parte del diseño legal ni reglamentario del trámite. En efecto, la normativa orgánica del SAG contempla simplemente que, para autorizar un cambio de uso de suelos en el sector rural, se requerirá su informe,[93] y la Ordenanza General de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) no detalla de manera expresa los antecedentes que debe tener a la vista, limitándose a señalar que aquel debe emitir su informe “de acuerdo a la normativa vigente en la materia”.[94] En este sentido, la obtención previa del mencionado certificado también puede demorar la tramitación de proyectos en terrenos rurales, sobre todo si estos se emplazan en varios inmuebles.

Obras transversales:

La construcción de toda edificación, cualquiera sea su naturaleza y el uso para el cual se construye, requiere de autorizaciones administrativas que tienen por finalidad resguardar la seguridad y salubridad de las obras. Tales autorizaciones están contempladas en la legislación urbanística y sanitaria y se han catalogado como autorizaciones de obras transversales, pues aplican a cualquier tipo de construcción. Ellas pueden corresponder a permisos asociados a obras de menor escala, pero que se replican a lo largo de diversas fases o emplazamientos del proyecto.

Si bien sus plazos no son extensos en comparación a otros permisos, se mencionan pues se trata de permisos esenciales para el desarrollo de un proyecto y que, en el caso de los proyectos de inversión minera, son requeridos en diversas ocasiones, lo que hace que, en el agregado, puedan afectar de manera relevante los plazos de tramitación de tales proyectos.

Estas autorizaciones contemplan permisos duales, esto es, secuencias de permisos en que se revisa dos o más veces el mismo aspecto de un proyecto, en fases sucesivas, que se manifiestan en binomios de autorización de proyecto – recepción de obras; o bien, de aprobación de proyecto – autorización de funcionamiento. En otras palabras, se revisa que un determinado proyecto se haya ejecutado conforme con los términos autorizados previamente por la misma autoridad. Dentro de ellos se incluyeron 3 autorizaciones de proyectos de potestad del Seremi de Salud: de sistema particular de agua potable,[95] de aguas servidas[96] y de residuos peligrosos.[97] Estos se requieren en general tantas veces como instalaciones de obras y campamentos sean requeridos durante el proyecto en los diversos puntos donde las diferentes obras serán construidas. Una vez solicitados estos, se procede a requerir el permiso de edificación[98] de las respectivas obras, ante la Dirección de Obras de la municipalidad donde se emplaza el proyecto para resguardar la conformidad del proyecto con la normativa urbanística aplicable al predio.

Obras específicas:

Se refieren a obras que son específicas del tipo de proyecto y que, en general, requieren tramitar los permisos necesarios para su operación una sola vez. Ello se realiza ante diversos servicios públicos, siendo Sernageomin, prioritario en la tarea. En el marco de las competencias de dicho servicio, y para efectos de este análisis, se identificaron una serie de permisos referidos a diversas obras y etapas de un proyecto minero.

En primer lugar, y dado que el perfil básico de proyecto definido considera obtención, procesamiento y disposición de mineral, se determinó que los siguientes permisos están presentes en cada uno de los proyectos analizados:

• Solicitud de aprobación de método de explotación minero, tanto sobre 5.000 ton/mes como bajo el citado umbral,[99] sea respecto de una mina a rajo abierto o subterránea.
• Solicitud de autorización de planta de procesamiento de minerales.[100]
• Permiso para establecer un botadero de estériles o acumulación de mineral.[101]

Los citados permisos se incorporan a todos los mapas de tramitación de proyectos mineros de explotación, sean de minería metálica o no metálica, nuevos o existentes. En este último caso, se optó por incorporarlos incluso en el caso de proyectos de ampliaciones o continuidad operacional, asumiendo que, al tratarse de proyectos que deberán ingresar el SEIA, las modificaciones de las obras existentes requerirán tramitar nuevos permisos, no bastando la ampliación o modificación de permisos ya otorgados.

En el caso de proyectos que involucran depósitos de relaves, se consideró al permiso para la construcción y operación de depósitos de relaves.[102]-[103]

En el caso de la aprobación del plan de cierre de faenas mineras[104]-[105] identificado como necesario para todo proyecto de explotación minera, su tramitación se inicia una vez otorgada la RCA. En la práctica, se ha informado que su tramitación se inicia en la fase final de los otros permisos Sernageomin, lo que explica que se considere parcialmente secuencial al resto de los permisos otorgados por Sernageomin. En este caso, se ha asumido que su tramitación se inicia 3 meses antes de finalizada la tramitación del resto de los permisos otorgados por Sernageomin.

Paralelamente a los permisos ya mencionados, deben solicitarse permisos otorgados por la DGA, en función de las obras particulares que el proyecto propone. En este sentido, se identificó como necesaria en todos los proyectos propuestos la obtención del permiso de modificación de cauce,[106]-[107] a propósito que la geografía chilena implica que exista una alta probabilidad que sea requerido en proyectos que se desarrollan en territorios extensos. Se incorporó también la autorización de proyecto de obras hidráulicas mayores[108]-[109] la cual puede ser requerida en diversas obras asociadas a la minería, como los acueductos u otro tipo de ducto (relaveductos, mineroductos, concentraductos) que conduzcan más de dos metros cúbicos por segundo, o los embalses de relaves con un 65% o menos de concentración en peso de sólidos.

En esta etapa se requieren, asimismo, diversos permisos de CONAF en atención a que la presencia de especies vegetales protegidas en las zonas de desarrollo tradicional de la minería, lo hacen esencial en el proceso de inicio de las construcciones requeridas. Se han señalado como los más usuales los permisos de corta, destrucción o descepado de formaciones xerofíticas,[110] el de permiso de manejo para bosque en categoría de preservación[111] y el permiso para la intervención de especies vegetales nativas clasificadas de conformidad con el artículo 37 de la Ley No 19.300, que formen parte de un bosque nativo, o alteración de su hábitat,[112] todos los cuales cuentan con un PAS mixto cuya parte ambiental debe haberse tramitado durante la etapa de evaluación ambiental, cuales son, los PAS 151, 152 y 148, respectivamente.

Sobre el último permiso es pertinente observar que el artículo 37 de la Ley N° 19.300 ordena que el Ministerio del Medio Ambiente clasifique, habiendo recibido al efecto una propuesta del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, las especies de plantas, algas, hongos y animales nativos, sobre la base de antecedentes científico-técnicos, y según su estado de conservación, en las categorías recomendadas para tales efectos por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) u otro organismo internacional que dicte pautas en estas materias.

En septiembre de 2023 se innovó en esta materia, con la publicación de la Ley N° 21.600 que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas que creó la categoría de “especie casi amenazada”. Tal circunstancia permite vislumbrar que se amplíe considerablemente el requerimiento de este permiso.

Finalmente, en la medida que haya sido obtenido evidencia en la caracterización del proyecto que así lo señale, se requerirá del permiso para hacer excavaciones de tipo arqueológico, antropológico y paleontológico,[113]-[114] que otorga el CMN, y que, según se ha expuesto precedentemente, podría requerirse en múltiples etapas del desarrollo del proyecto: estudios previos al ingreso al SEIA, PAS mixto, o como permiso sectorial ante hallazgos inesperados en etapas de pre-construcción y de construcción.

Hito 2. Construcción:

Obtenidas las autorizaciones para el inicio de la construcción del proyecto, se incorpora un hito que refleja las labores de construcción material de las diversas obras que componen el proyecto, cuya duración tiene que ver con la complejidad de las obras a desarrollar, entre otros factores. En esta etapa, se incorporaron dos permisos que se consideran relevantes y que tienen el potencial de, en caso de ser requeridos, tener un alto impacto en la tramitación del proyecto:

• Hallazgos arqueológicos no previstos:[115] cuya necesidad se activa cuando, con ocasión del movimiento de tierra o excavaciones que se desarrollan durante la construcción material del proyecto, se identifican objetos que no se esperaba encontrar, como ruinas, yacimientos, piezas u objetos de carácter histórico, antropológico, arqueológico o paleontológico. En esta situación, se debe paralizar toda obra en el sector del hallazgo e informar de inmediato y por escrito al CMN, quien debe determinar los procedimientos a seguir por el titular del proyecto.[116] De esta manera, todo o parte de los terrenos de la obra quedan sujetos a la suspensión, hasta que sea dispuesta por el CMN su liberación.
• Consulta de Pertinencia:[117] en proyectos complejos, muchas veces hay que hacer ajustes al diseño original. En este contexto, puede tener lugar la consulta de pertinencia. Esta consulta consiste en que los proponentes pueden dirigirse al SEA y solicitar un pronunciamiento sobre si, en base a los antecedentes proporcionados al efecto, un proyecto o actividad, o su modificación, debe someterse al SEIA. Este permiso es importante porque, eventualmente, la respuesta del SEA puede implicar la obligación de reingreso al SEIA.

La consulta de pertinencia al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental fue ideada como un procedimiento voluntario, un derecho que favorece al interesado, con el objeto de otorgarle certidumbre jurídica respecto de la necesidad de ingresar su proyecto a evaluación ambiental.[118]

Las posibilidades de su requerimiento en esta etapa es posible que se incrementen considerablemente a propósito de las recientes modificaciones que la Ley N° 21.595 de delitos económicos introdujo al Código Penal, que le atribuyen al trámite la posibilidad de eximir de responsabilidad a propósito de algunos de los nuevos tipos penales creados.

En ambos casos, no corresponden a permisos que sean parte de la ruta crítica de permisos formal del proyecto, pero, dado que tienen probabilidad de ser requeridos a propósito de eventualidades propias del desarrollo del proyecto, se incorporaron a los mapas, mas no al cálculo de la línea base de plazo de tramitación.

V. Pre-operación:

Constituida, principalmente, por la recepción de las obras cuyos permisos para el proyecto respectivo fueron requeridos en la etapa anterior. Al igual que en la etapa precedente, algunos corresponden a las denominadas “obras transversales”, como autorizaciones sanitarias para el funcionamiento del sistema particular de abastecimiento de agua potable, de aguas servidas y de almacenamiento de residuos peligrosos.[119] Una vez obtenidas las autorizaciones de funcionamiento antes señaladas, se puede obtener de la DOM la recepción final de las obras.[120]

En relación con obras específicas, se incorporó, en el caso de haberse requerido la autorización del proyecto de construcción de una obra hidráulica mayor, su recepción por parte de la DGA. En este caso, se distingue el tipo de obra hidráulica a recepcionar. En el caso de una obra hidráulica general[121] el titular debe contar con la recepción de cada una de ellas, para que se autorice su operación.[122]-[123] Sin embargo, en la situación de los embalses de relaves, para el vertimiento de estos, la norma autoriza que el titular cuente con la recepción temprana de las obras.[124]