Diagnóstico

Chile necesita procesos ágiles para la tramitación de permisos para proyectos de inversión, que den certeza a las partes interesadas, para así promover la inversión manteniendo un adecuado resguardo de aquellos bienes protegidos, que son clave para un desarrollo sostenible.

“Por un lado, el proceso de permisos cuyo trámite ocurre posterior a la resolución ambiental, comúnmente llamados ‘permisos sectoriales’, tiene una serie de deficiencias estructurales y de diseño. Aquello provoca tiempos extensos de tramitación, la aplicación de disparidad de criterios, altos niveles de incertidumbre y baja disponibilidad de información relevante para la toma de decisiones. Muchos de estos permisos presentan retrasos importantes, excediendo en algunos casos en un 400% sus tiempos normativos.” (Agenda Pro – Inversión, 2022, p. 11).

En el caso de la Evaluación de Impacto Ambiental, en que se reconoce un diseño institucional robusto que coordina el Servicio de Evaluación Ambiental, los plazos legales (60 ampliable a 90 y 120 ampliable a 180 días hábiles), se cumplen siempre, sin excepción, ello sin perjuicio de las suspensiones del plazo que pueden darse en el procedimiento. Sin embargo, las evaluaciones de impacto ambiental de proyectos de inversión -que concluyen con una Resolución de Calificación Ambiental (RCA)-, se han vuelto cada vez más complejas y costosas. Sumado a lo anterior, luego de obtenida la RCA, existen numerosas vías de impugnación de ésta, lo que se traduce en una creciente debilidad de los derechos que la autorización otorga, y en mayor tiempo de espera hasta que ésta se encuentra firme. Por ello, se requiere reforzar la institucionalidad para lograr conjugar los altos estándares de protección ambiental, con la evaluación oportuna, costo eficiente y ágil de los proyectos (Agenda Pro-Inversión, 2022).

Las deficiencias descritas son especialmente relevantes para el desarrollo de proyectos mineros, tanto de minería metálica como no metálica. Por otro lado, estas deficiencias afectan con mayor intensidad al segmento de la mediana minería, quienes cuentan con mayor incertidumbre geológica, vidas útiles más acotadas, menores recursos que la gran minería, pero con idénticas exigencias regulatorias.

Medidas relacionadas

El listado de medidas contenidas en este informe no agota el trabajo que están realizando distintos organismos del Estado para simplificar el sistema de tramitación de permisos y hacerlo más eficiente y eficaz. Por lo que, en la siguiente tabla se presentan otras agendas que, en alguna medida, se hacen cargo de abordar la temática relacionada con permisos:

Tabla 2

Resumen de medidas complementarias

a) Agenda Pro-Inversión (2022):

En la Agenda Pro-Inversión se considera la creación de una Agencia coordinadora, que implemente la ventanilla única para permisos sectoriales. Específicamente señala que se encomendará a un comité de expertos el diseño de una nueva institucionalidad que cuente con una efectiva coordinación para el otorgamiento de permisos sectoriales por parte del Estado. Esta Agencia estará encargada de monitorear y controlar los tiempos de tramitación, dotar de homogeneidad a las evaluaciones, reducir las ineficiencias del sistema y fortalecer la información disponible. Se prevé lograr estos objetivos mediante la implementación de una ventanilla única que centralice la información y dé trazabilidad al proceso de tramitación de permisos sectoriales, la que considera dos líneas de trabajo:

Aceleración de entrada en vigor de la plataforma SUPER (ventanilla única Sistema Unificado de Permisos).
Desarrollo de nueva institucionalidad con potestad para coordinar y fiscalizar la tramitación de permisos sectoriales.

Estas propuestas son concordantes con líneas de trabajo identificadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), la Comisión Nacional de Evaluación y la Productividad (CNEP) y también gremios como la Cámara Chilena de la Construcción (CChC), la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), entre otros.

Se prevé de este modo, que el proceso de obtención de permisos sectoriales se vuelva más expedito. También se espera que el proceso de evaluación ambiental sea predecible, costo-efectivo y ágil, además de entregar certeza jurídica a los titulares de los proyectos. Al mismo tiempo, que se cumplan los plazos normativos en un contexto de transparencia e información oportuna.

Además, en el marco de los mecanismos de incentivos económicos para funcionarios/as públicos/as, como los programas de Mejoramiento de la gestión, PMG y otros similares, las instituciones deberán suscribir compromisos de implementación de la Ley N°21.180 sobre Transformación Digital del Estado y de instalación de planes de acción en el marco del Sistema de Calidad del Servicio y Experiencia Usuaria, que mejoren la gestión pública y la entrega de servicios a las personas y empresas, contribuyendo prioritariamente a facilitar los procesos y reducir los tiempos de tramitación, con énfasis en los proyectos de inversión.

b) Agenda productividad2(2023):

Esta Agenda contempla la mejora de procesos vinculados a inversiones: Para recuperar la senda de crecimiento y mejorar la calidad de vida de todos los chilenos y chilenas, y hacerlo de manerasostenible, es clave crear condiciones para hacer crecer la inversión. Entre los diversos factores habilitantes para la inversión, destaca la necesidad de contar con un Estado ágil y moderno, capaz de dar respuesta oportuna y otorgar certeza para la tramitación de proyectos de inversión. La dispersión de contrapartes y procesos en la interacción con el Estado y sus instituciones, la falta de seguimiento y trazabilidad, y la ausencia de información clara respecto de los requisitos y plazos puede desincentivar la inversión y, en última instancia, debilitar el desarrollo del país. Forman parte de la Agenda de Productividad, las siguientes medidas:

Reforma estructural del sistema de permisos sectoriales para inversiones: actualmente existe descoordinación entre los distintos servicios públicos que participan en la evaluación de permisos sectoriales (permisos no ambientales), discrecionalidad en la solicitud de documentación a los solicitantes, baja calidad en la información que los titulares de proyectos deben proporcionar a los evaluadores, incumplimiento de plazos legales de tramitación por parte de los organismos evaluadores, plazos excesivos o ausencia de plazos normativos de tramitación en algunos casos (ver informe “Calidad regulatoria en Chile”, CNEP 2019)3.

El Gobierno ingresó al Congreso Nacional -durante el mes de enero de 2024- un proyecto de ley que implemente una reforma profunda a los procedimientos de tramitación de permisos sectoriales. Este proyecto de ley tiene por objetivo reorganizar el sistema de permisos sectoriales, para así reducir sustantivamente los tiempos de tramitación, lograr un mejor equilibrio entre carga regulatoria y riesgo, y una mayor eficiencia y previsibilidad en los procedimientos de evaluación.
Fortalecimiento del proceso de tramitación de permisos sectoriales críticos: se identificaron cinco permisos críticos, que presentan elevados tiempos de tramitación con respecto a sus tiempos normativos y/o que una gran cantidad de proyectos de inversión requieren del permiso. Estos permisos son: concesiones marítimas (gestionado por la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas), Informe Favorable de Construcción (Ministerio de Vivienda y Urbanismo), Concesiones de Uso Oneroso (Ministerio de Bienes Nacionales), Permiso para la construcción de obras hidráulicas (Dirección General de Aguas) y Permiso para hacer excavaciones (Consejo de Monumentos Nacionales).

Se propone: trabajar de forma coordinada con los mencionados servicios que tramitan permisos sectoriales considerados como críticos, de acuerdo con diagnósticos realizados por el Ministerio de Economía, la CNEP y diferentes gremios relacionados. Para cada uno de los cinco permisos priorizados se harán convenios con las instituciones encargadas para fortalecer los equipos evaluadores, la revisión de procesos y propuestas de mejoras de gestión, y el seguimiento de medidas acordadas con los servicios.

c) Pacto por el crecimiento económico, el progreso social y la responsabilidad fiscal (2023)4:

El Pacto Fiscal para el desarrollo está estructurado en 6 componentes:

Prioridades de gasto en favor de las necesidades expresadas por la ciudadanía.
Compromisos de reforma para fortalecer la transparencia, eficiencia y calidad de servicio en el Estado.
Estímulo al crecimiento a través de la inversión, productividad, y formalización de la economía.
Principios para un sistema tributario moderno en Chile.
Fiscalización del cumplimiento de las obligaciones tributarias y reforma del impuesto a la renta.
Mecanismos para el seguimiento, monitoreo y evaluación del Pacto Fiscal.

Respecto al eje sobre Reforma del Estado, el Pacto incluye 12 medidas, entre ellas: la creación de una Agencia de Calidad de Políticas Públicas a cargo de evaluación de proyectos, programas y políticas públicas, así como de la política regulatoria del Estado; y el fortalecimiento del Gobierno Digital.
En relación con el Estímulo al crecimiento, se contemplan medidas en diversos ámbitos, entre ellos:

Racionalización regulatoria para proyectos de inversión, que considera entre sus medidas: Modernizar la gestión de permisos ambientales; Generar un marco legal común para los permisos sectoriales para las inversiones; Reformar los permisos de Concesiones Marítimas; Mejorar la gestión de permisos ligados al Consejo de Monumentos Nacionales; Modernizar las Direcciones de Obras Municipales.

d) Agenda de Modernización del Estado 2022-20265 (2022):

Esta Agenda contempla 6 categorías transversales de modernización del Estado, entre ellas “Servicios Ciudadanos y Experiencia Usuaria”, la que incluye la iniciativa Simplificación de trámites con foco en las personas y la productividad.
Como parte del diagnóstico de base para la iniciativa de Simplificación de trámites, cabe mencionar que en el año 2022 se realizaron 756.104.383 de transacciones entre las personas y los Órganos de la Administración del Estado (OAE), considerando únicamente la administración central (se estima que este número se puede duplicar si se consideran todos los servicios del Estado), según lo informado por éstos al Registro Nacional de Trámites (RNT). Esto se traduce en que las personas realizan, en promedio, 38 trámites al año en instituciones del gobierno central, por lo que el tiempo dedicado a estas acciones es relevante para la calidad de vida de las personas. La duración media de estos trámites es 2,2 horas; es decir, una persona promedio gasta por lo menos 83,6 horas –o 3,48 días– al año solo en trámites.
Entre las líneas de trabajo contempladas para la Simplificación de trámites, se incluye el análisis de trámites que puedan ser suprimidos, pasos de un trámite o requisitos que no sean estrictamente necesarios en las interacciones de las personas con los servicios públicos; además de proyectos que integran plataformas y puntos de contacto de diferentes servicios, de manera que las personas puedan idealmente resolver sus interacciones frente a una “ventanilla”, ya sea virtual o física.
Asimismo, se considera ampliar los mecanismos de declaración para permisos de inversión de riesgo bajo, prescindiendo de la evaluación previa que debe hacer la autoridad respectiva antes de autorizar el desarrollo de una actividad, incluyendo su visita a terreno. En estos casos, el permiso es reemplazado por una declaración del propio solicitante, en que señala que da cumplimiento a todas las obligaciones y condiciones establecidas por la normativa para desarrollar la actividad requerida. Así, para aquellos permisos que impliquen niveles de riesgo bajo, el resguardo del cumplimiento regulatorio se realizaría a través de fiscalizaciones, sin que el requirente deba esperar a que la autoridad otorgue el permiso para iniciar sus actividades.
Adicionalmente, en 2022, se instauró un Consejo Asesor en el Ministerio de Economía que analizará y propondrá mejoras en el Sistema Unificado de Permisos (SUPER) para proyectos de inversión, con dos focos de trabajo:
- Clasificar los permisos sectoriales de acuerdo con una taxonomía que permita identificar tipos y similitudes transversales a los servicios. Esta herramienta ayudará a visualizar los potenciales impactos de las propuestas del Consejo Asesor en el sistema.
- Entregar insumos/recomendaciones al Consejo Asesor sobre cómo categorizar proyectos de inversión en base a su riesgo.
El plan de implementación de la iniciativa está compuesto de las siguientes etapas:
- Caracterización de permisos de bajo riesgo: Sobre la base de atributos generales que puedan ser aplicados transversalmente a las diversas categorías de permisos existentes. Se utilizará como base el estudio de CNEP de 2019, en el cual se identificaron los 400 permisos requeridos para desarrollar proyectos de inversión, Seremi de Salud y las DOM.
- Priorización de los permisos de riesgo bajo cuya intervención tendrá mayor potencial de impacto: Los criterios de priorización propuestos se basan en intensidad de uso y tiempos de tramitación. Es decir, el foco serán aquellos permisos de bajo riesgo más utilizados, que a la vez cuenten con los mayores plazos promedio de aprobación.
- Análisis normativo y técnico: El primero, con el fin de identificar los espacios de modificación del procedimiento para el otorgamiento de los permisos seleccionados a través de normativa reglamentaria (no legal). El segundo, para establecer los criterios técnicos que garanticen que el objeto de protección del permiso se mantendrá resguardado.
- Desarrollo y testeo de piloto de implementación: Con participación directa del servicio público responsable del permiso.
- Evaluación de resultados y ajustes al modelo propuesto: Sobre la base de la evidencia obtenida.
- Implementación general.

e) Informe CNEP 20196 (Calidad Regulatoria en Chile: Una revisión de sectores estratégicos, 2019):

Un aspecto clave para hacer crecer la productividad y elevar la inversión es contar con un Estado ágil y moderno, capaz de dar respuesta oportuna a los requerimientos de la comunidad —sea la ciudadanía o las empresas— de manera eficiente y certera. Aunque han existido esfuerzos particulares que deben ser reconocidos como buenas prácticas, Chile no cuenta con un proceso sistematizado y periódico de revisión de sus regulaciones o trámites, siendo uno de los cinco países miembros de la OCDE que reportan no realizar revisiones ex–post de sus normas.

CNEP identificó en 2019, un total de 400 permisos que cubren el universo de requerimientos para grandes proyectos de inversión en los cinco sectores bajo análisis, y 53 entidades que participan en su otorgamiento. Es necesario precisar que un permiso puede tramitarse más de una vez durante el desarrollo de un proyecto, lo que de hecho es la norma. Por ejemplo, para desarrollar un proyecto tipo de explotación minera se requieren 213 permisos. Varios de ellos se tramitan más de una vez durante la vida del proyecto, porque existen modificaciones al proyecto original, por la repetición de obras o para hacer frente a contingencias, elevando la cantidad de permisos tramitados a cerca de 3.000.

El principal hallazgo del estudio es que Chile no cuenta con un sistema regulatorio de calidad, entendido como uno eficiente, eficaz y coherente en el ámbito del desarrollo de inversiones. La visión del sistema muestra problemas estructurales en el proceso de regulación, desde el diseño y formalización hasta la aplicación y revisión en el tiempo. Asimismo, se constatan deficiencias en la gestión de las agencias que los tramitan, la coherencia de sus criterios y responsabilidades, y la coordinación entre ellas.

A partir del análisis del sistema y de los permisos, CNEP concluyó que el país se caracteriza por: i) una baja eficiencia en los procesos de otorgamiento de permisos y ii) un decreciente grado de certeza jurídica de los mismos. La baja eficiencia se manifiesta en largos plazos de tramitación, y es resultado de la ausencia de coordinación entre servicios públicos, el bajo nivel de uso de tecnologías para la trazabilidad y la calidad variable de las tramitaciones presentadas por los titulares de proyectos, entre otros. Además, se observan normas poco coherentes y espacios de contradicción y confusión en torno a jurisdicciones de diversas agencias. La menor certeza jurídica alude a una falta de previsibilidad respecto de los criterios para la admisibilidad y otorgamiento del permiso, y la claridad respecto a las vías para que sea revocado, así como las consecuencias de ello.

f) Informe CNEP 20237 (Análisis de los permisos sectoriales prioritarios para la inversión en Chile, 2023):

En febrero de 2023, el Presidente de la República solicitó a la CNEP llevar a cabo un exhaustivo proceso de revisión y análisis de los permisos sectoriales claves para el desarrollo de proyectos de inversión en Chile, con el objetivo de proponer mejoras que permitieran avanzar hacia una conciliación efectiva de estos dos objetivos.

Con ese fin, la CNEP inició un minucioso análisis del comportamiento de los permisos prioritarios para el desarrollo de inversiones en nuestro país.

En primer lugar, se identificaron 439 trámites que afectan el proceso de inversión. Luego, se enfocaron en aquellos que podrían convertirse en barrera para las inversiones, lo que dio lugar a un conjunto de 309 “permisos sectoriales”, definidos como aquéllos que requieren un pronunciamiento favorable expreso de laautoridad correspondiente para autorizar el desarrollo de un proyecto de inversión. Aunque la existencia de estos “permisos sectoriales” nace de diversos fundamentos (protección de la salud, del medio ambiente, del patrimonio fiscal, entre otros), comparten como elemento común la característica de condicionar el desarrollo de una determinada actividad a la dictación del acto aprobatorio correspondiente.

Considerando su importancia y el potencial de detener el avance de un proyecto en su ruta crítica, se identificaron 63 permisos sectoriales prioritarios para la inversión. Cabe destacar que, si bien los permisos que se tramitan en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) fueron excluidos del alcance de este estudio, varios de ellos fueron analizados en su dimensión sectorial.

Estos 63 permisos sectoriales prioritarios representan una muestra de los permisos requeridos a lo largo de todo el ciclo de desarrollo de inversiones, desde la etapa inicial de acceso al territorio y recursos naturales hasta la finalización de la construcción y entrada en funcionamiento del proyecto, abarcando diversos sectores productivos. La mayoría de los permisos abordados son de carácter transversal, es decir, se requieren para todo tipo de proyectos. Sin embargo, también se incluyeron permisos sectoriales específicos, especialmente en el caso de la minería, debido a su importancia.

Sobre la base de la evidencia recopilada, que abarca más de 128.000 permisos tramitados en los últimos 5 años, CNEP realizó un análisis detallado del comportamiento de 40 de los permisos prioritarios, con las siguientes conclusiones:

Aunque los permisos prioritarios presentan heterogeneidad desde varios puntos de vista (objeto de protección, etapa de inversión en la que se solicitan, autoridad que los otorga), es posible identificar patrones comunes en su comportamiento a partir de su nivel de complejidad.
A pesar de que identificaron diversas buenas prácticas en la tramitación de permisos, incluyendo varias iniciativas de digitalización, no se ha logrado una mejora significativa, en los tiempos de tramitación en relación con el informe 2019, en el caso de los permisos de mayor complejidad.