1. Objetivos Del Sistema Previsional Y Vacíos Del Régimen Actual

El presente documento sintetiza los elementos generales del diseño del Seguro Social en el proyecto de ley de reforma del sistema de pensiones, incluyendo los aportes para su financiamiento, los beneficios que solventa, los mecanismos financieros en que se apoya y la sostenibilidad financiera de toda la estructura. Todo ello se presenta en el contexto más amplio del proyecto de reforma de pensiones, que contempla una serie de mecanismos para fortalecer el pilar de capitalización individual y el pilar no contributivo.

1. OBJETIVOS DEL SISTEMA PREVISIONAL Y VACÍOS DEL RÉGIMEN ACTUAL

El sistema de pensiones debe ser capaz de cumplir con tres objetivos fundamentales. En primer lugar, debe ser capaz de prevenir pobreza en la vejez, en segundo lugar, debe ser capaz de mantener continuidad entre los ingresos de la etapa como trabajador activo y los ingresos por pensiones, y, por último, debe mitigar riesgos de contingencias que afecten a las personas y que ellas no puedan controlar.

Un sistema de pensiones basado exclusivamente en la capitalización individual no es capaz de cumplir con ninguno de los tres objetivos en una economía como la chilena, pues la dependencia de la acumulación de ahorros a través de aportes proporcionales a las remuneraciones, lo hace vulnerable a las limitaciones, debilidades y vacíos del mercado del trabajo formal. Es así como un régimen exclusivamente basado en ahorros individuales no podrá prevenir la pobreza en la vejez para trabajadores de bajas remuneraciones y amplias lagunas previsionales; generará pensiones más desiguales que los ingresos en la vida laboral activa debido a las mismas lagunas, afectando especialmente a las mujeres, y no podrá reducir riesgos sobre la base de los ahorros de cada trabajador, sin mutualización de los mismos.

Lo anterior se expresa en la actualidad en bajas tasas de reemplazo a través de la pensión autofinanciada (PAFE) para una parte sustantiva afiliados. Estas limitaciones fueron reconocidas por el sistema político al crearse el Pilar Solidario en 2008 y la Pensión Garantizada Universal (PGU) en 2022. A pesar de ello y del elevado volumen de recursos fiscales comprometidos en estas iniciativas, persisten diferencias importantes para sectores de la población y en particular mujeres (Cuadro 1).

Cuadro 1

Mediana de la tasa de reemplazo, pensión y ultima remuneración según años cotizados

Pensionados 2015-2023[1]

Fuente: Superintendencia de Pensiones

En el caso de las mujeres, la mediana de tasa de reemplazo de sus pensiones autofinanciadas es de un 11% y se eleva a 62% al incluir la PGU, cifras considerablemente inferiores a las de los hombres, para quienes la mediana autofinanciada de tasa de reemplazo es de un 26% que se eleva a 63% al incluir la PGU. Asimismo, aunque las tasas de reemplazo al incluir la PGU no difieren significativamente entre sexos, sí lo hace el nivel de la pensión autofinanciada y total.

Las debilidades del sistema de cara a la situación previsional de las mujeres se explican por tres factores: (i) la menor tasa de participación laboral, expresada en baja densidad de cotizaciones; (ii) las brechas salariales de género y (iii) las brechas por diferencias de expectativas de vida. Esta última se manifiesta particularmente en el régimen de capitalización individual y se traduce en brechas de pensión respecto de un hombre que se retira en similares condiciones de fondo acumulado y edad de retiro, de entre 16% y 7%, dependiendo de las características de la mujer y los parámetros que determinan su pensión.

Si bien el análisis del sistema previsional lleva un tiempo considerable, ha existido una dificultad permanente para reformar el sistema contributivo. Las deficiencias del sistema contributivo para alcanzar suficiencia en las pensiones han llevado a aumentar al pilar no contributivo tanto en cobertura como en nivel de las prestaciones. Esto presiona el erario público continuamente lo que ha hecho que el costo del pilar no contributivo pasara de los 0,3% del PIB en 1990 a los 2,2% del PIB en 2024. En la medida que los reajustes extraordinarios del pilar contributivo sigan en alza, incluso considerando alzas inferiores a la históricas, como por ejemplo siguiendo el aumento de los salarios reales, el costo del pilar contributivo puede fácilmente duplicarse para el 2050.

Por último, en su énfasis en las decisiones individuales, el sistema se ha vuelto particularmente complejo, las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) tienen altos márgenes y bajo riesgo operacional, mientras que el retorno de los aportes de los trabajadores al sistema ha decrecido estructuralmente, afectando las pensiones a lo largo del tiempo.

Como respuesta a las limitaciones anteriores, tanto el segundo gobierno de la Presidenta Bachelet como el segundo gobierno del Presidente Piñera, propusieron reformas para profundizar las medidas de la reforma del 2008, reformas que lamentablemente no prosperaron en su trámite legislativo.