2. Propuesta De Reforma Al Sistema De Pensiones

2.1. OBJETIVOS Y CRITERIOS CENTRALES DE LA REFORMA

Sobre la base de los antecedentes recién enumerados y la experiencia con las anteriores propuestas de reforma, el Gobierno del Presidente Gabriel Boric hizo de la reforma de pensiones una prioridad para su mandato, ingresando en noviembre de 2022 un proyecto de ley con los siguientes objetivos:

• Mejorar las pensiones de los pensionados futuros y actuales, elevando sus tasas de reemplazo respecto de la situación actual.
• Acortar las brechas de pensión entre hombres y mujeres, particularmente aquellas que se derivan de las diferencias de expectativas de vida.
• Lograr lo anterior a un mínimo costo, elevando la eficiencia del sistema, y de manera sostenible, tanto por el lado de los beneficios como de los costos.

En relación con este último punto, es especialmente importante que el sistema de pensiones sea financieramente sostenible en el tiempo, asegurando justicia, intra e intergeneracional, de modo que ninguna generación se enfrente a un desequilibrio significativo entre sus beneficios y contribuciones a través de diversos mecanismos. La sostenibilidad se evalúa para horizontes de largo plazo, considerando contexto demográfico de la población, tasa de cotización, evolución del mercado del trabajo, rentabilidad de los fondos, cálculo de los beneficios, modalidades de pensión y tasas de reemplazo alcanzadas por el sistema.

La sustentabilidad del sistema de pensiones debe también considerar los efectos fiscales y el gasto permanente que estos generan para el Estado. El Gobierno trabaja con proyecciones de sustentabilidad hasta el año 2100 y desde 2008 trabaja con modelos actuariales desarrollados por la Dirección de Presupuestos y la Superintendencia de Pensiones que permiten realizar proyecciones de largo plazo.

Tomando en cuenta estos objetivos, el Gobierno no propuso sustituir o debilitar el pilar de capitalización individual del sistema, sino transformarlo en un sistema mixto, con diversidad de aportes, actores y modalidades de generación de beneficios.

2.2. MECANISMOS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DE LA REFORMA

Para dar cumplimiento a los objetivos generales de un sistema de pensiones, así como a los objetivos específicos que se identifican para nuestro país, esta reforma propone una tasa de cotización de cargo de los empleadores de 8,5%[2] de las remuneraciones imponibles, lo cual considera que el Seguro Social absorbe el actual Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, reemplazando la prima que actualmente pagan los empleadores. Su implementación será gradual y se distribuirá de la siguiente manera (Figura 1):

• (a) Una cotización a las cuentas de capitalización individual de 4,5%, este aporte del empleador ingresará a las cuentas de capitalización individual de los afiliados en las mismas condiciones que la actual cotización de cargo del trabajador, y se expandirá gradualmente a medida que se reduzca la Cotización con Rentabilidad Protegida (CRP), elevando el aporte del empleador a las cuentas individuales a 6% después del año 30 de la reforma.
• (b) Una cotización diferida a las mismas cuentas de 1,5%, destinada transitoriamente al Fondo Autónomo de Protección Previsional para efectos de financiar el Beneficio por Años Cotizados, a través del mecanismo de Cotización con Rentabilidad Protegida. Esta cotización diferida será de carácter transitorio por un período de 30 años, y el aporte será enterado íntegramente a la pensión del afiliado, con reajustes e intereses, una vez que éste se acoja a jubilación. Dado que, al mismo tiempo, junto con la reducción gradual de este aporte durante los últimos 10 años de este período, se incrementará la cotización directa a las cuentas de capitalización individual, en el largo plazo, la cotización total a dichas cuentas convergerá a un 6%.
• (c) Un aporte de 2,5% al Seguro Social que se crea en la misma reforma. Se establecerá un Seguro Social que atienda las contingencias y mitigue riesgos de circunstancias sobrevinientes o que no pueden ser modificadas por las y los trabajadores afiliados al sistema. Este seguro cubrirá los riesgos de invalidez, sobrevivencia y diferencial de expectativas de vida entre hombres y mujeres, igualando las pensiones de hombres y mujeres que se pensionan a la misma edad, teniendo el mismo saldo acumulado y grupo familiar.

2.3. MEDIDAS ADICIONALES

Los mecanismos antes descritos se insertan en un cuadro más general, que incluye múltiples medidas para aumentar la densidad de cotizaciones de las personas y con ello, sus pensiones, tales como:

(a) Crear un seguro de lagunas previsionales

El objetivo de esta medida es reducir el impacto de las lagunas previsionales a causa de cesantía. Este seguro será financiado con cargo al Fondo Solidario de Cesantía y tendrá por objeto cubrir la cotización para pensiones de los trabajadores que pierden su empleo y acceden a los beneficios del Seguro de Cesantía (ya sea a la cuenta individual de cesantía como al fondo solidario).

(b) Establecer un mecanismo simplificado de cotización para trabajadores por cuenta propia e independientes

Consistirá en un aporte fijo mensual en pesos, respecto del cual se podrán celebrar convenios para su pago automático desde las cuentas bancarias de los afiliados.

(c) Permitir la cotización solidaria de los afiliados en beneficio de cónyuge, conviviente civil e hijos, integrantes de su grupo familiar

Esta cotización será realizada por el afiliado titular, incluso si los cónyuges e hijos se encuentran trabajando, y se destinará a las cuentas de capitalización individual de afiliado voluntario de la persona correspondiente.

(d) Facultar a la Superintendencia de Pensiones para definir y regular nuevas modalidades de cotización simplificada

El propósito es utilizar los avances tecnológicos, así como establecer los algoritmos para computar los meses equivalentes de cotización para el cumplimiento de requisitos y la determinación de beneficios.

(e) Centralizar el sistema de cobranza de cotizaciones previsionales

De esta manera, las distintas instituciones previsionales, en conjunto, podrán recuperar la cobranza de las cotizaciones no pagadas por un mismo empleador, mediante un Sistema Único de Cobranza de Cotizaciones. La Tesorería General de la República (TGR) realizará las labores de cobranza prejudicial del mencionado Sistema. Respecto de la cobranza judicial, será licitada en forma conjunta por AFP e IPS. Junto con lo anterior, se introducen modificaciones en la etapa de cobranza judicial que hagan más eficiente la persecución de las cotizaciones adeudadas.

Por otra parte, la reforma también incluye medidas para mejorar el rendimiento financiero de los ahorros, tales como:

(a) Focalizar la gestión de las Administradoras en la gestión de inversiones de fondos previsionales

Esto permite, facilita e incentiva que las funciones de apoyo y gestión de cuentas sean subcontratadas con una o más entidades especializadas.

(b) Sustituir el sistema de multifondos del sistema contributivo actual por un esquema de Fondos GENERACIONALES

En estos últimos, cada fondo sigue un esquema de inversión que va evolucionando de acuerdo con la edad del afiliado, promoviendo inversiones de más largo plazo para atraer mejores rentabilidades y reduciendo las necesidades de liquidez del sistema. Dicho fondo generacional, se volverá cada vez más conservador conforme sus afiliados y afiliadas se acercan a la edad de retiro, a fin de dar un mayor marco de seguridad frente a la exposición a los riesgos a que se ven envueltas las inversiones.

(c) Definir carteras de referencia para cada fondo generacional

Se establece que los inversores de pensiones reciban premios o castigos a sus comisiones de acuerdo con el desempeño de sus inversiones ya sean resultados positivos o negativos de la inversión de su fondo previsional en relación con las carteras antes mencionadas. Las carteras de referencia se establecerán por el régimen de inversión utilizando, entre otros insumos, estudios técnicos efectuados por expertos en la materia y previo a ser sometido a consulta pública, lo que se sumará al fortalecimiento del carácter independiente y técnico del consejo de Inversiones.

(d) Flexibilizar los actuales límites de inversión

Se traspasan mayores facultades al régimen de inversión de los fondos de pensiones, ocupando la actual institucionalidad compuesta por la Superintendencia de Pensiones, el Consejo Técnico de Inversiones y el Ministerio de Hacienda.

Finalmente, también se incluye la medida de elevar de manera gradual el monto de la Pensión Garantizada Universal (PGU) a $250.000 y permitir el acceso a los beneficios del sistema solidario de pensiones a los beneficiarios de leyes reparatorias, en igualdad de condiciones y requisitos que el resto de los afiliados del sistema. Asimismo, se incorporará a las montepiadas y montepiados de los sistemas de Capredena y Dipreca que reciban una pensión inferir al monto de la PGU, entregando un complemento que les permita alcanzar dicho monto.

Tanto el aumento en el monto y cobertura de la PGU como las medidas que buscan aumentar las densidades de cotizaciones y retorno financiero de las inversiones tienen efectos positivos sobre las pensiones, que se traducen en mayores tasas de reemplazo en el corto, mediano y largo plazo. Una estimación de estos efectos se puede encontrar en el apartado 2.5.

2.4. NUEVAS PRESTACIONES

(a) Compensación por diferencias de expectativas de vida

La compensación por diferencias de expectativas de vida genera un beneficio permanente que compensa en términos de monto de pensión la brecha de las mujeres por la mayor expectativa de vida esperada al momento de calcularse esta, factor que hoy afecta directamente el monto de sus pensiones. El beneficio debe ser tal que una mujer y un hombre que se jubilan a la misma edad, con el mismo ahorro e igual grupo familiar obtengan la misma pensión.

La compensación se recibe a partir de los 65 años, pero se reduce porcentualmente si la mujer se pensiona antes de dicha edad, lo cual representa un incentivo a postergar la edad de pensión a los 65 años, considerando que la menor edad legal de jubilación actúa como otro factor directo que reduce el monto de pensión. El diseño se hace con la siguiente escala:

Para calcular el costo de esta compensación, se compara la diferencia entre la pensión que obtiene un hombre y una mujer que se jubilan a los 65 años con el mismo nivel de ahorro, fecha de concesión de la pensión y grupo familiar. Una mujer que se jubila a los 65 años recibe el 100% de esa diferencia como compensación, mientras que una mujer que se jubila a los 60 años recibe solo el 5%. No obstante lo anterior, la compensación tendrá para todas sus beneficiarias un monto mínimo por persona de 0,25 unidades de fomento (UF) mensuales. El costo total anual del bono se determina multiplicando la cantidad de mujeres que se jubilan según su edad correspondiente.

(b) Beneficio por años cotizados

El beneficio por años cotizados será el instrumento mediante el cual se mejoran las pensiones de los actuales jubilados y los que se pensionen durante los próximos 30 años, a través de un beneficio por año cotizado equivalente a un monto de 0,1 UF, con un máximo imputable de 300 meses, o 25 años (2,5 UF).

El requisito mínimo de años cotizados para acceder a este beneficio será de 10 años para las mujeres. Este requisito se incrementará a 15 años en un plazo de 10 años, con un año adicional de requisito cada dos años. Transcurridos 20 años desde el inicio del beneficio, el número máximo de meses de cotizaciones computables que se considerará para determinar este beneficio disminuirá en 12 meses por cada 12 meses, durante un periodo de 10 años. Respecto de los hombres, el requisito mínimo para acceder al beneficio por años cotizados es de 20 años cotizados, requisito que se aplicará íntegramente por los primeros 20 años. Durante los siguientes 10 años, se disminuirá en 6 meses por cada 12 meses el número máximo de meses de cotizaciones computable para determinar el beneficio. Terminados esos 10 años, dejarán de acceder nuevos titulares del beneficio por años cotizados.

El valor del beneficio a recibir se calculará restando al monto determinado por los meses mínimo y máximo cotizado, según corresponda, una anualidad determinada en base a los aportes de cargo del empleador destinados a capitalización individual al que se sumarán el valor de la Cotización con Rentabilidad Protegida. En el caso de que la anualidad sea igual o superior al máximo del beneficio correspondiente, el valor del beneficio por año cotizado será cero.

El Beneficio por Años Cotizados estará respaldado por un mecanismo de financiamiento especial, denominado Cotización con Rentabilidad Protegida, consistente en un aporte del empleador al Seguro Social, de 1,5% de su renta imponible, que posteriormente se integrará a la cuenta del trabajador causante de la cotización, con reajustes e intereses, al momento de la jubilación de éste. Este aporte es de carácter transitorio por un período de 30 años. Este mecanismo se analiza en mayor detalle en el apartado 3.4 de este documento.

2.5. PROYECCIÓN DE BENEFICIOS

(a) Beneficiarios

A continuación, se presentan los beneficiarios estimados por las prestaciones de la reforma, separados por sexo y año proyectado. Las proyecciones consideran el stock de potenciales beneficiarios actuales más el flujo de nuevos pensionados después de la implementación de la reforma.

Para el beneficio por años cotizados, se estima que para el primer año de vigencia de la reforma lo recibirán 415.690 mujeres y 538.890 hombres, que en total ascienden a 954.580 personas beneficiarias el primer año. Estos beneficiarios aumentarán progresivamente en el tiempo, hasta llegar a 818.950 beneficiarios hombres y 680.570 mujeres, que totalizarán 1.499.520 personas en el año 2034. Se estima al 2050 un total de 2,3 millones personas que recibirán un beneficio de por años cotizados, un 56% de las cuales son mujeres.

Respecto de la compensación por diferencias de expectativa de vida, se estima como efecto de la reforma, que el primer año de vigencia la recibirán 728.420 mujeres, cifra que aumentará progresivamente en el tiempo, hasta llegar a 2.124.760 mujeres beneficiarias en el año 2050.

(b) Tasas de Reemplazo

En términos de tasa de reemplazo[3], en el escenario sin reforma, la relación entre pensiones contributivas (financiadas con el ahorro individual) e ingreso formal, lo que determina la mediana de la tasa de reemplazo contributiva, es de 14,6% para los nuevos pensionados en 2025. Esta cifra se ve aumentada en un escenario con reforma, principalmente por el efecto del beneficio por años cotizados, que favorece tanto al stock como flujo de nuevos pensionados. Así, en 2025 la mediana de la tasa de reemplazo contributiva alcanzaría un nivel de 25,7%, 11,1 puntos porcentuales más que el escenario sin reforma. Este diferencial se sostiene para el año 2070, año en que la tasa de reemplazo llegaría a 35,3%, 11,1 puntos porcentuales por sobre el escenario sin reforma.

Al separar el anterior análisis según quintiles, se puede apreciar que el efecto de los beneficios está concentrado en los quintiles 2 al 4, que verían un diferencial de 11 puntos porcentuales y más en el corto plazo. En el largo plazo, el aumento de la tasa de cotización en las cuentas individuales mejorará las pensiones principalmente de los quintiles superiores.

A continuación, se presentan los ejercicios de tasas de reemplazo contributiva y no contributiva sumadas, es decir, tanto la financiada con los ahorros de las cuentas individual como aquellos de financiamiento fiscal, sobre los ingresos imponibles. Se observan incrementos de dichas tasas de reemplazo, producto de la reforma, de alrededor de 3 puntos porcentuales superiores a los reportados para el ejercicio limitado a las pensiones autofinanciadas. Tal como es esperable, dado el efecto de la PGU, principalmente, estas tasas de reemplazo son considerablemente mayores a las presentadas en las tablas anteriores.

Adicionalmente a lo anterior, las pensiones se verían incrementadas por el aumento de densidad de cotizaciones y retorno de inversiones que persiguen varias de las medidas de reforma del D.L. N° 3.500. Así por ejemplo, un incremento de 10 por ciento en la densidad de cotizaciones junto con la implementación de los Fondos Generacionales, generaría un efecto incremental sobre la tasa de reemplazo al año 2044 de 2,3 puntos porcentuales adicionales y en 2070, de 8,3 puntos porcentuales adicionales Con ello, las tasas de reemplazo se acercarían a 68% (Cuadros 18 y 19 del anexo).

2.6 EVOLUCIÓN DE LOS APORTES

A continuación, se presenta la proyección del volumen de cotizaciones del sistema de pensiones, expresado en porcentajes del Producto Interno Bruto (PIB), incorporando a su vez el aporte fiscal al Fondo Autónomo de Protección Previsional.

En el cuadro anterior no se presentan los ingresos de las AFP por comisiones ya que no afectan las pensiones contributivas, y sólo constituyen un costo del sistema. Tampoco se incorpora el gasto fiscal por PGU, que en el mediano plazo variará desde 2,2% del PIB a 2,5%, a pesar de que una parte importante de las transferencias de la PGU complementan pensiones contributivas. Con todo, al considerar los aportes totales de los empleadores, de los trabajadores y del Fisco (incluyendo el financiamiento de la PGU y el sistema de pensiones solidarias), se obtiene que la distribución será cercana a un tercio por cada una de las partes (Gráfico 1).