3. Seguro Social

El Seguro Social será aquel componente permanente del sistema de pensiones que atienda las contingencias y mitigue riesgos de circunstancias sobrevinientes o que no pueden ser modificadas por los trabajadores afiliados al sistema. Este seguro cubrirá los riesgos de invalidez, sobrevivencia y diferencial de expectativas de vida entre hombres y mujeres.

3.1. INCORPORACIÓN DEL SEGURO DE INVALIDEZ Y SOBREVIVENCIA

La ley actual establece que las Administradoras son las responsables del pago de los beneficios de invalidez y sobrevivencia de los afiliados y beneficiarios, en caso de materializarse los riesgos de invalidez y muerte de los afiliados al sistema de pensiones regido por el D.L. N° 3.500. Para esto, deben contratar colectivamente un seguro para sus afiliados, denominado Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, el que es financiado por los empleadores y por los propios trabajadores en el caso de los trabajadores independientes.

Para entregar la cobertura que se señala en la ley, las AFP deben efectuar periódicamente y en forma conjunta licitaciones públicas para la contratación de un seguro con una o más compañías de seguros de vida (CSV), el que deberá ser suficiente para cubrir íntegramente el objeto de la licitación, esto es, el valor íntegro de los beneficios que otorga el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia. Las licitaciones se rigen por la ley, las normas conjuntas establecidas por la Superintendencia de Pensiones y la Comisión para el Mercado Financiero y las Bases de Licitación. Las Administradoras elaboran las bases de licitación, las que son revisadas por las entidades reguladoras antes mencionadas.

El seguro de invalidez y sobrevivencia se licita en grupos separados de acuerdo al sexo de los afiliados no pensionados menores de 65 años. El valor de los beneficios para los grupos de hombres o mujeres se podrán dividir como máximo en 25 fracciones y como mínimo en 6 fracciones, según lo establezcan las bases de la licitación, debiendo definirse fracciones de igual tamaño al interior de cada uno de los grupos. Para cada grupo, las fracciones corresponderán al porcentaje respectivo del valor de los beneficios por los siniestros ocurridos a los afiliados cubiertos por el seguro.

Pueden participar en la licitación del seguro las compañías de seguros de vida que se encuentren constituidas a la fecha de la licitación y que cumplan con una clasificación de riesgo igual o superior a A-, con a lo menos dos clasificadores de riesgo.

El actual Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS), regido por las reglas antes mencionadas, será incorporado al Seguro Social, absorbiendo la prima de cargo del empleador que actualmente lo financia. Para efectos de regular los ajustes operativos y regulatorios necesarios para el pleno traspaso del SIS al Seguro Social, la forma en que las administradoras transferirán los recursos que actualmente destinan al financiamiento de su operación, las mejoras al funcionamiento del seguro y normas que aseguren su sostenibilidad dentro del Seguro Social, el Ejecutivo enviará un nuevo proyecto de ley dentro del plazo de 90 días desde la publicación de la reforma.

3.2. ASPECTOS FINANCIEROS DEL FONDO AUTÓNOMO DE PROTECCIÓN PREVISIONAL

(a) Ingresos

El Fondo tendrá como ingresos:

• Las cotizaciones permanentes como aporte al Seguro Social Previsional. El fondo tendrá como ingreso permanente la cotización del 2,5% de las rentas imponibles de los trabajadores.
• La Cotización con Rentabilidad Protegida durante la transición (30 años). Por los primeros 20 años de vigencia del sistema, la tasa de cotización será de 1,5% de las remuneraciones imponibles. Transcurrido ese plazo, la cotización de 1,5% disminuirá por cada 12 meses en 0,15% hasta llegar a 0%.
• Un préstamo fiscal. El préstamo fiscal podrá ser de hasta US$900 millones para cubrir los recursos necesarios para el pago de las prestaciones durante el primer año, que deberá ser devuelto al Fondo de Reserva de Pensiones en un plazo de hasta 20 años a la tasa de interés de los bonos soberanos del Fisco.
• Un aporte fiscal permanente. Este aporte se definirá en UTM, se iniciará a partir del tercer año de la reforma, creciente hasta el año 12, momento en el cual se estabilizará y seguirá constante en el tiempo.
• La rentabilidad de las inversiones del Fondo. Los recursos del fondo que no se ocupen en pagar beneficios presentes se invertirán en el mercado de capitales, nacional y extranjero con el objeto de obtener una rentabilidad que genere mayores ingresos para el fondo, con el objetivo de contribuir a la sustentabilidad financiera y el pago de sus obligaciones en el tiempo.

(b) Egresos

El Fondo tendrá como egresos:

• El pago del beneficio por año cotizado.
• El pago de las primas del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia a las Compañías de Seguro adjudicatarias (1,5% de cotización en promedio).
• El pago de la compensación por diferencias de expectativas de vida, en favor de las mujeres.
• La amortización del préstamo fiscal, al Fondo de Reserva de Pensiones, al cabo de 20 años.
• El integro a las cuentas de capitalización individual de la Cotización con Rentabilidad Protegida.

La Figura 2 resume la estructura de ingresos y egresos del Fondo, mientras que la Figura 3 ilustra los flujos de recursos desde los aportes de trabajadores, empleadores y Fisco a los beneficios del sistema de pensiones.

(c) Activos

Los activos del fondo estarán compuestos en cada momento del tiempo, por los recursos que no se estén ocupando en el pago de beneficios, que se capitalizarán en el mercado financiero nacional y extranjero.

La gestión de las inversiones se licitará a uno o más administradores por períodos de hasta 10 años. El administrador del Fondo será siempre responsable de esa licitación y deberá ejercer control sobre las administradoras licitadas. Dichos servicios deberán ceñirse a las políticas de inversiones y de solución de conflictos de intereses, al régimen de inversiones definido y a cumplir con los objetivos de rentabilidad para la sustentabilidad del Fondo.

(d) Pasivos

El principal pasivo del fondo se constituye en virtud de la cotización con rentabilidad protegida que se adquiere por las cotizaciones enteradas por el empleador por las rentas imponibles de sus trabajadores dependientes, así como las que realicen los trabajadores independientes.

3.3. INSTITUCIONALIDAD E IMPLICANCIAS FISCALES

(a) Institucionalidad

El Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP) del Seguro Social tendrá personalidad jurídica propia y estará separado del Fisco. Será el Fondo y no el Tesoro Público quien asuma legalmente el pago de los beneficios del sistema previsional.

La administración del Fondo estará a cargo de un organismo autónomo, de carácter técnico y colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Este organismo, que contará con un Consejo Directivo, tendrá como mandato administrar la gestión e inversión de los recursos del Fondo, velando por la maximización de la rentabilidad de largo plazo, sujeta a niveles adecuados de riesgo, y por la sustentabilidad financiera del Fondo para el cumplimiento de sus obligaciones. La gestión de las inversiones deberá ser licitada a entidades privadas con niveles de transparencia y fiscalización acorde a su mandato.

Es decir, al organizarse y gestionarse separadamente de las demás actividades de las unidades de Gobierno, manteniendo sus activos y pasivos separados y participar en transacciones financieras por su propia cuenta, el FAPP debe considerarse como una unidad institucional aparte del Gobierno Central de acuerdo con las normas del Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional en su última versión (MEFP 2014, p.28), que rige las estadísticas fiscales tanto en Chile como en el resto de países.

A mayor abundamiento, dichas normas establecen que mientras el sector público comprende todas las unidades institucionales residentes controladas directa o indirectamente por unidades de gobierno residentes, es decir, todas las unidades del sector gobierno general y las sociedades públicas residentes, los fondos de la seguridad social, cuando tienen un carácter autónomo deben considerarse como parte del Gobierno General, sin que sus cuentas se consoliden con las del Gobierno Central.

En virtud de lo anterior, de acuerdo con las normas de estadísticas internacionales, el FAPP estará sujeto exclusivamente a las normas financieras y contables establecidas en el proyecto de ley, separadas de las del Gobierno Central. Por ende, tanto sus ingresos (cotizaciones) no son considerados ingresos presupuestarios (como sí lo son en el caso de las cotizaciones de Fonasa por ejemplo), ni sus activos ni pasivos deberían consolidar con la Posición Financiera Neta del Gobierno Central. Lo anterior es análogo a lo que ocurre con el Fondo de Seguro de Cesantía (con activos por 4,5% del PIB considerando cuentas individuales y solidario), que no consolida con el Gobierno Central (ni sus activos, ni sus compromisos de pago). En la Figura 4 se resume esta estructura.

El Gobierno Central, en el caso chileno, tiene la cobertura delimitada por el DL N° 1.263 de 1975, orgánica de la administración financiera del Estado. Según lo descrito, si bien el Gobierno Central debe consolidar fondos de seguridad social no autónomos (recuadro gris), éstos se deben registrar separadamente cuando éstos son gestionados por una unidad institucional distinta y separada a éste (recuadro verde).

De este modo, el tratamiento contable del MEFP separadamente del Gobierno Central depende de su organización como una unidad institucional separada y autónoma, y no de otras características del sistema, tales como los tipos de prestaciones proporcionadas o las fuentes de financiamiento (MEFP, p.319). Es decir, para extrapolar al caso en particular de la cotización con rentabilidad protegida propuesto, no depende de la forma en que se financie o se documente (incluyendo la emisión de bonos en su favor).

(b) Aporte fiscal

El Fondo Autónomo de Protección Previsional del Seguro Social recibirá para su financiamiento, adicional a los aportes en cotizaciones, un aporte fiscal permanente, que constituye un gasto fiscal. De esta forma el fondo del Seguro Social tendrá una naturaleza similar al fondo del Seguro de Cesantía, que se constituye por la suma de cotizaciones de aportes de los trabajadores, empleadores y del Fisco.

A continuación, se presenta el aporte fiscal comprometido y su trayectoria de proyección:

Para determinar la trayectoria de aporte fiscal al Fondo Autónomo de Protección Social, se consideran los ingresos por cotizaciones y los egresos proyectados para financiar las distintas prestaciones que entrega este Fondo y sus respectivas gradualidades, de manera de garantizar su sostenibilidad en el tiempo.

El marco total de estos aportes viene dado por los recursos comprometidos en el Informe Financiero que acompañó el proyecto de ley de reforma de pensiones al momento de su ingreso al Congreso Nacional, destinados a la institucionalidad pública del sistema de pensiones (APA+IPE) así como para la universalización de la PGU (gasto de incorporar al 10% de la población de mayores ingresos), los cuales se descartan en la presente versión del proyecto de ley, siendo así reasignados al Fondo. De esta forma, en su globalidad, los recursos proyectados para el financiamiento de la reforma se mantienen en los niveles considerados en la planificación financiera fiscal de mediano plazo.

3.4. COTIZACIÓN CON RENTABILIDAD PROTEGIDA

La cotización con rentabilidad protegida es un mecanismo de reconocimiento y resguardo de las cotizaciones de los trabajadores enteradas por su o sus empleadores, así como las que realicen los trabajadores independientes. Mediante este mecanismo se busca cumplir con dos objetivos complementarios de la reforma: en primer lugar, el aporte constituye una cotización adicional a favor de la persona trabajadora, permitiendo mejorar sus ahorros y con ello, su pensión futura. En segundo lugar, a través de este aporte se permite contar con los recursos para elevar las tasas de reemplazo de sectores medios, en base al historial de densidades de cotizaciones realizadas durante su etapa activa.

La cotización con rentabilidad protegida corresponde a un 1,5% de las remuneraciones imponibles. Este mecanismo es de carácter transitorio y estará vigente por los 30 años siguientes a la aprobación del proyecto de reforma previsional. Por los primeros 20 años de vigencia de la ley, la tasa de cotización será de 1,5% de las remuneraciones imponibles. Transcurrido ese plazo, la cotización de 1,5% disminuirá por cada 12 meses en 0,15% hasta llegar a 0%.

El mecanismo de la cotización con rentabilidad protegida es esencialmente transitorio, puesto que se ha diseñado para el período de transición del sistema de pensiones, que permita, por una parte, contar con los recursos para financiar los incrementos de pensiones contributivas para los actuales pensionados y para los que se pensionarán en los próximos 30 años, y por otra, garantizar que las cotizaciones enteradas por los empleadores respecto de la renta imponible de sus trabajadores y trabajadoras dependientes, tendrá una capitalización y será incorporado bajo las condiciones definidas legalmente para efectos de la pensión de esos trabajadores.

Para el largo plazo o régimen del sistema, el alza de la tasa de cotización, en conjunto con las demás medidas para elevar pensiones en el mediano plazo permitirán que las rentabilidades de inversiones sostengan los incrementos del nivel de las pensiones. Así, en régimen, las distintas medidas incluidas en la reforma que tienen como objetivo aumentar el ahorro, elevar la rentabilidad de las inversiones de los fondos y la densidad de cotizaciones, tendrán un efecto en el mediano plazo, que no requerirá un mecanismo de estas características. Por otra parte, este mecanismo permite financiar en el corto plazo los beneficios contemplados para los actuales pensionados y quienes se pensionarán en los próximos años, elevando así sus tasas de reemplazo.

La cotización con rentabilidad protegida será enterada al Fondo Autónomo de Protección Previsional, el que comprometerá su integro al fondo de ahorro del trabajador a cuyo nombre se efectuó el aporte, con reajustes e intereses, al momento de pensionarse.

La forma a través de la cual se asegurará el pago de este aporte es a través de la emisión un Bono de Seguridad Previsional a nombre del afiliado, expresado en UF, que devengará un interés de mercado igual a la tasa de interés de bonos Tesorería General de la República en UF (BTU) hasta el momento del retiro. El Bono de Seguridad Previsional en favor del afiliado será intransferible, pero podrá ser endosado por su titular a partir del momento en que se pensione por vejez anticipada, se invalide o falleciere. Efectuado el endoso, el título será transable para efectos de generar una pensión. La mecánica operativa es hacer una serie de bonos generacionales (cero cupones) con vencimiento en el año/mes de jubilación del grupo generacional. Cada trabajador va adquiriendo todos los meses una porción de estos bonos a la tasa de interés que corresponda en el mes. Todos los años, se emiten bonos al plazo de la fecha en que los afiliados cumplan sus edades legales de jubilación. Al año siguiente los bonos se van emitiendo por el plazo que falte, sin embargo, ello no requiere emitir un nuevo bono, sino realizar reaperturas del bono en el tiempo, aportando el capital a recibir al vencimiento, reajustado por la tasa correspondiente a cada periodo. De esta forma, la persona va reflejando por cada cotización que entera una porción creciente de este bono generacional, que incrementa el monto que será incorporada para el cálculo de su pensión.

Al momento de cumplir la edad legal de jubilación, se determinará el valor de cierre del Bono de Seguridad Previsional, y se sustituirá por un Bono de Amortización equivalente, que se hará exigible en cuotas mensuales y sucesivas a lo largo de 20 años, a la tasa de interés de mercado de los Bonos de Tesorería General de la República en UF (BTU) de 20 años. El Bono de Amortización será transable, comenzará el pago de las cuotas a partir de su fecha de emisión, que en el caso que el trabajador o trabajadora no se hubiese pensionado se depositarán en su cuenta de capitalización individual y en el caso que se pensione por vejez, será endosado para efectos de generar su respectiva pensión de vejez. La entidad que realice el pago de los beneficios (AFP o compañía de Seguros, dependiendo de la modalidad de pensión por la que opte la persona) será la receptora de los flujos para ser considerados en la pensión.

Los bonos serán custodiados en una empresa de Depósito de Valores autorizada por la ley N° 18.876.

El administrador del fondo consolidará y llevará un registro del monto de cada contribución, por cotizante, y pondrá a disposición los medios para que las personas accedan a esos registros. A su vez, la Cotización con Rentabilidad Protegida se presentará, incluyendo sus intereses devengados, en la cartola mensual que reciben los cotizantes.

3.5. GARANTÍA ESTATAL Y PASIVOS CONTINGENTES

(a) Garantía Estatal

El Bono de Seguridad Previsional y Bono de Amortización gozarán de una garantía fiscal para su pago, equivalente al 100% de la diferencia entre los recursos que el fondo cuente para pagar y el valor actualizado de los bonos, sus reajustes e intereses.

Esta garantía supone un pasivo contingente para el Fisco similar a la garantía sobre cesación de pagos que existe para las compañías de seguros sobre las rentas vitalicias, que también genera un pasivo contingente. Los pasivos contingentes son obligaciones fiscales cuyo valor y oportunidad de pago depende de la ocurrencia de hechos específicos e independientes, y que no consolidan con la deuda bruta del Gobierno Central. Éstos se caracterizan por que las condiciones que determinan su valor no son conocidas, ya que dependen de la ocurrencia de hechos futuros e inciertos.

En este caso, la garantía actúa en caso de que los recursos y activos que tiene el Fondo Autónomo de Protección Previsional no sean suficientes para el pago corriente de las cuotas de los bonos. La valorización de este pasivo está determinada por la probabilidad de ocurrencia de default, según se determine por la trayectoria y duración de la transición, como por los ingresos que tiene el Fondo y por la rentabilidad de las inversiones que generen esos recursos en el fondo.

El Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional (MEFP 2014) señala que si bien no existen en las estadísticas de finanzas públicas pasivos asociados con potenciales derechos futuros frente a los sistemas de seguridad social, los potenciales derechos individuales de los contribuyentes se consideran de naturaleza contingente, es decir es un derecho que depende de distintos criterios y sin una relación uno a uno entre el monto de contribución y las prestaciones que recibe. En consecuencia, corresponde clasificarlo como un pasivo contingente. En la generalidad de los casos, estos pasivos contingentes se consideran implícitos, pero toda vez que el diseño del proyecto de ley considera una garantía explícita, en este caso pasaría a considerarse un pasivo contingente explícito y debiese presentarse como tal. Para estos casos, el manual del FMI sugiere que sean un informe complementario al balance, tal como se presentan hoy día en el informe de Pasivos Contingentes que publica anualmente la Dirección de Presupuestos.

(b) Valorización del pasivo contingente

Existen distintas técnicas para analizar y valorar un pasivo contingente, sin embargo, las simulaciones de Monte- Carlo y las basadas en las fórmulas de Black-Scholes de valoración de opciones, han sido las más utilizadas por la Dirección de Presupuestos. Lo anterior obedece a que, en general, el objetivo es cuantificar cómo el efecto de una variable subyacente afecta a determinados pagos de cada una de las partes involucradas, como, por ejemplo, lo que representa el tráfico de una carretera para una garantía de ingreso en un contrato de concesión.

La valorización depende finalmente del modelo probabilístico que se establezca, y de su stock de deuda, como su probabilidad de pago. En el caso de los compromisos de pago del mecanismo de Cotización con Rentabilidad Protegida, la valorización del pasivo dependerá de la probabilidad de default del fondo y el momento en que existan mayores presiones de gasto. Adicionalmente existen otras variables a considerar, como la transición de la duración del aporte, los ingresos que tiene el Fondo y la rentabilidad de las inversiones que generen esos recursos.

Un ejemplo de este tipo de valorización es la que se aplica a la Garantía Estatal a los depósitos, cuyo stock alcanza a 3,97% del PIB. En este caso, el Estado otorga garantía que equivale al 100% de los depósitos y captaciones a plazo mantenidos por personas naturales en bancos e instituciones financieras. En cuanto a los topes máximos de garantía, se establecen en 200 UF por persona y banco, y de 400 UF considerando el sistema financiero consolidado, todo en un año calendario.

Al efecto se reportan dos mediciones:

• (a) Exposición máxima: Se supone que la totalidad de los clientes ejerzan la garantía estatal.
• (b) Monto racional: Se basa en que un porcentaje de personas naturales, que mantiene captaciones cercanas al máximo tope garantizado (menores o levemente superiores), ejerce la garantía, sin embargo, este porcentaje decrece en la medida que aumenta la magnitud de las captaciones mantenidas por ellas.

En el apartado 4.3. de este informe se incluye una estimación de valorización de pasivos contingentes correspondientes al mecanismo de Cotización con Rentabilidad Protegida en base a un criterio de exposición máxima.

3.6 MECANISMOS DE CORRECCIÓN

La institucionalidad administradora del Fondo Autónomo de Protección Previsional deberá velar por la sustentabilidad financiera del mismo, a lo largo de generaciones. Para estos efectos, deberá permanentemente monitorear su sustentabilidad por medio de estudios técnicos y actuariales que se realizarán cada 3 años y que deberán proyectar a lo menos 75 años hacia el futuro. Si el estudio actuarial concluyera que, para alguno de los años comprendidos en ese estudio, el Fondo Autónomo de Protección Previsional no será sustentable, el administrador del Fondo, en un plazo de dos meses contado desde el envío del referido estudio, propondrá mediante un informe al Presidente de la República, por intermedio del Ministerio de Hacienda, los ajustes al Seguro Social Previsional que sean necesarios para la sustentabilidad del Fondo Integrado de Pensiones, así como el periodo de implementación de dichos ajustes. Previo a su envío al Presidente de la República, dicho informe deberá contar con la opinión favorable de la Superintendencia de Pensiones.

Dentro del plazo de cuatro meses contados desde el envío de la propuesta de los ajustes a que se refiere el artículo anterior, el Presidente de la República deberá enviar un proyecto de ley al Congreso Nacional para introducir las modificaciones necesarias para restablecer la sustentabilidad del Fondo Autónomo de Protección Previsional.

En caso de que el Presidente de la República no envíe el proyecto de ley en el plazo señalado en el inciso anterior o que en el plazo de un año desde su envío al Congreso Nacional no se promulgue una ley que permita restablecer la sustentabilidad del Fondo Autónomo de Protección Previsional, el monto de las prestaciones financiadas con cargo a este Fondo, con excepción del seguro de invalidez y sobrevivencia establecido en el decreto ley N°3.500, de 1980, y la Cotización con Rentabilidad Protegida, disminuirá proporcionalmente para cada persona beneficiaria y en forma gradual a partir del cumplimiento de dicho plazo de un año.

Adicionalmente y previo a la presentación al Congreso Nacional de cualquier iniciativa de ley que proponga una modificación de los parámetros o las prestaciones del Seguro Social Previsional, los Ministerios del Trabajo y Previsión Social y de Hacienda deberán solicitar al Fondo que realice el estudio para efectos de evaluar su pertinencia.

Adicionalmente, en el caso de la Pensión Garantizada Universal, se establece un procedimiento para objetivar los reajustes en su valor real. Para eso, a través de la institucionalidad del Consejo Consultivo Previsional se realizarán evaluaciones, cada tres años, respecto de la suficiencia del beneficio en base a antecedentes socioeconómicos y del mercado del trabajo y podrá proponer ajustes de este por encima del IPC. En caso de que ello ocurra, el Consejo Fiscal Autónomo evaluará la sostenibilidad fiscal de dicho incremento. Las opiniones fundadas de ambos organismos serán públicas y se entregarán a los ministros de Hacienda y Trabajo y Previsión Social, para su consideración y eventual propuesta legislativa. De esta manera, los futuros ajustes al valor de la PGU se sostendrán en evaluaciones más objetivas en el futuro.