4. Análisis De Sostenibilidad Financiera

El Seguro Social será aquel componente permanente del sistema de pensiones que atienda las contingencias y mitigue riesgos de circunstancias sobrevinientes o que no pueden ser modificadas por los trabajadores afiliados al sistema. Este seguro cubrirá los riesgos de invalidez, sobrevivencia y diferencial de expectativas de vida entre hombres y mujeres.

4.1. MODELO UTILIZADO

Durante los últimos años, la DIPRES ha realizado diversas actualizaciones y cambios al modelo de proyección de pensiones a partir de la explotación de grandes volúmenes de datos provenientes del Sistema de Información de Datos Previsionales administrado por el Instituto de Previsión Social, además de la información disponible en los registros administrativos de la Superintendencia de Pensiones[4].

La programación microfundada de cada uno de los módulos ha permitido potenciar las capacidades del modelo, ya que es posible construir la historia laboral y previsional de la población y su dinámica, además de información socioeconómica, demográfica, patrimonio y de capital humano. En particular, a través de la historia previsional de los afiliados al Sistema de Pensiones, el modelo proyecta a nivel individual el comportamiento previsional de la población mediante la aplicación de matrices de transición, las que determinan los diferentes estados por los que transitan los individuos a lo largo de su vida.

El resultado de cada matriz se condiciona al grupo al que pertenezcan los individuos en cada periodo según sus características, como sexo, edad y nivel de ingresos. Como resultado de los diferentes estados que experimentan los individuos, se proyectan variables que determinan la situación previsional de los futuros pensionados, como su edad de retiro, saldo acumulado, monto de pensión, modalidad de pensión, y pensiones de sobrevivencia, con lo cual se pueden proyectar los beneficios del sistema de pensiones y evaluar la eventual incorporación de nuevos beneficios asociados a diferentes modificaciones que pudieran estar en estudio.

Estrategia de modelamiento

Uno de los principales puntos que se quieren abordar con el modelo es la flexibilidad para poder capturar, en términos de gasto, diferentes medidas de política. Todo lo anterior, teniendo como condición básica la proyección de los compromisos fiscales con el Sistema de Pensiones.

Dado que se cuenta con una mayor información a nivel individual y considerando el problema de dimensionalidad de caracterización de un componente, la estrategia evidente es generar un modelo “del día después”[5], que considere la mayor cantidad de información disponible y permita identificar diferentes características de los afiliados con una dimensión acotada al total de la población[6]. No obstante, el gran inconveniente con modelos formulados para múltiples propósitos radica en la complejidad computacional.

4.2. SUPUESTOS DE PROYECCIÓN

Los supuestos utilizados para la proyección del modelo son:

• La tasa de interés real del préstamo, que el Fondo de Reserva de Pensiones efectuará al Fondo Autónomo de Protección Previsional del Seguro Social para financiar su transición. Este préstamo se le ha supuesto una tasa de 2,5% real anual, que se paga en el año 7 de la proyección, que está dentro de los 20 años para su total amortización que autoriza el proyecto de ley. El administrador del Fondo podría optar por pagar en otro plazo.
• La rentabilidad del Fondo del Seguro Social depende de su tamaño, de su régimen de inversiones y la estrategia de inversión, que en este caso corresponde a un endowment. Durante el período de implementación de la estrategia de inversión es de 1,5%, real anual. Luego, se asume que antes del período de maduración y posterior al de implementación (Fondo alcance los US$8.000 millones), la rentabilidad es de 0,8%. Finalmente, implementada la estrategia de inversión (15 años), la rentabilidad real anual aumentara llegando a 3,91%.
• Crecimiento de los salarios de 1,25% en línea con Pensions at a Glance 2023 (OCDE)7.
• La tasa de interés real del bono de seguridad previsional es de un 2,5% fija en el tiempo8. El Bono de Amortización tiene igual interés.
• Se asume que no existe cambio en el comportamiento previsional de hombres y mujeres por el otorgamiento de los beneficios del Seguro Social ni por los incentivos a postergar la jubilación.
• Se asume una tasa implícita de las rentas vitalicias de 3,11%.
• Se asume que el costo de la prima del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia es de 1,5%.

4.3. RESULTADOS DE PROYECCIÓN

(a) Resultados del Fondo, sustentabilidad escenario base

El modelamiento del Fondo y sus beneficios utilizando los parámetros antes definidos entrega una proyección de ingresos y gastos que se consignan en el siguiente gráfico. Los valores positivos representan los cargos al Fondo, tanto los beneficios como la Cotización con Rentabilidad Protegida, el beneficio por años cotizados y la compensación a las mujeres por diferencias en expectativas de vida, como la devolución de las cotizaciones con rentabilidad protegida. En cambio, los valores negativos representan el aumento de valor del Fondo, desde las cotizaciones, los aportes fiscales, y el resultado de sus inversiones.

Como se puede apreciar, durante los primeros 20 años de implementación de la reforma, los ingresos transitorios de la CRP constituyen la principal fuente de ingresos al fondo, mientras que los ingresos permanentes del seguro social corresponden al segundo más relevante. A partir del año 2045 el fondo ya adquirió el tamaño suficiente para que la principal fuente de su ingreso provenga de la rentabilidad de los activos. Por su parte, los egresos del fondo durante la primera etapa de implementación de la reforma son destinados principalmente al beneficio por año cotizados, que luego disminuyen gradualmente, producto del aumento de los aportes en cuentas individuales. Por su parte, las amortizaciones de la Cotización con Rentabilidad Protegida adquieren mayor relevancia a partir del año 2050. La compensación por diferencias por expectativas de vida tiene una trayectoria relativamente constante en el tiempo.

El fondo, bajo el escenario base, crecería significativamente durante los primeros 25 años del Seguro Social hasta alcanzar un 10% del PIB (Gráfico 3), y se estabilizaría en torno a esta cifra durante los 10 años siguientes, que es el período de mayor nivel de desembolsos, al coincidir aquellos por el beneficio por años cotizados con el integro al momento de la jubilación de los afiliados que acumulan un mayor volumen de Cotización con Rentabilidad Protegida. A partir de 2060, el Fondo retomaría una fase de crecimiento, de la mano de la rentabilidad obtenida por la inversión del mismo. A partir del fin de la transición demográfica, cerca del año 2080, los ingresos pasan a superar los egresos, lo que redunda en la sustentabilidad del fondo para el periodo en revisión.

(b) Pasivo contingente

El primer análisis de riesgo es considerar la diferencia de flujos y el compromiso neto por concepto de Cotización de Rentabilidad Protegida, en cada momento del tiempo. Esto considera el valor actualizado de todos los compromisos de bonos hasta el periodo de evaluación menos el total de recursos disponibles en el fondo. Este análisis supone que no existirían nuevas cotizaciones en el futuro y que el fondo se ve obligado a pagar el total de los compromisos adquiridos, lo cual supone un estrés extremo del fondo. No se pondera por la posibilidad de pago, por lo que representaría la exposición máxima. Se utiliza esta metodología, puesto que una valorización en base a monto racional no sería adecuada para evaluar un Fondo cuya proyección es creciente en el tiempo, porque ese valor calculado seria cero o muy cercano a cero.

El Gráfico 4 muestra la relación entre los activos financieros totales y los compromisos totales por CRP. Se puede apreciar que el fondo es creciente, por lo que si se ponderara por la probabilidad de pago la exposición total sería despreciable. Este análisis es considerando una configuración específica del Seguro Social, lo que no implica que bajo cualquier configuración el resultado sea el mismo.

En el Gráfico 5 se presenta la diferencia positiva entre los compromisos y los activos financieros del fondo. La diferencia antes descrita puede ser considerada como la exposición máxima, tiene un valor superior en torno a 0,5% del PIB (casi un quinto del gasto en PGU de un año). Para el 2050, por el crecimiento del fondo y la reducción de los compromisos, los activos financieros superan los compromisos.

4.4. ANÁLISIS DE RIESGOS

4.4.1. RIESGOS PARA LOS AFILIADOS: PROTECCIONES INSTITUCIONALES Y GARANTÍA ESTATAL

En último término, el sistema actual de pensiones descansa en la absorción de los riesgos por parte del afiliado de forma individual. La mutualización de riesgos acota esta situación. En este sentido, la cotización con rentabilidad protegida reduce el riesgo de mercado al cual está expuesto el afiliado. La garantía entregada por el Seguro Social reduce en parte la impredecibilidad de la pensión entregada con cargo a los ahorros y la rentabilidad de la cuenta de capitalización individual de cargo del empleador. Por su parte, el riesgo de mayor longevidad de las mujeres, que repercute en costos que reducen su pensión, ahora es cubierto por el beneficio de compensación por diferencias de expectativa de vida.

También se cubre de mejor forma el riesgo de desempleo y los efectos que este tiene sobre las pensiones futuras de los trabajadores con el aumento de cobertura del beneficio del seguro de cesantía permitiendo cubrir las cotizaciones en los periodos de desempleo cubiertos.

Existen más riesgos que actualmente tienen los afiliados y que seguirán sin cobertura, entre estos se consideran:

• El riesgo de participación laboral que afecta principalmente a las mujeres, con frecuencia, vinculado a los cuidados de terceros.
• El riesgo de varianza en el tiempo de los ingresos laborales de personas.
• La brecha de ingresos laborales de hombres y mujeres.

4.4.2. RIESGOS FINANCIEROS Y FISCALES: ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD

A continuación, se realiza un análisis de sensibilidad, mostrando los efectos de cuatro elementos que imprimen riesgos al Fondo: la tasa del bono determinada por el mecanismo del CRP; el riesgo de un mayor costo del SIS; el posible aumento de la compensación por diferencias de expectativas de vida, y la rentabilidad del fondo.

(a) Sensibilidad al aumento de la tasa del ARP

Respecto de la tasa del bono determinada por el mecanismo de la cotización con rentabilidad protegida, en la medida que las tasas sean superiores, será más difícil para el fondo cumplir con esos requerimientos. Sin embargo, este se vería acotado por la relación de los retornos de los activos que determinan la tasa del bono y los activos que determinan la rentabilidad del fondo.

Para evaluar el efecto del aumento de la tasa del aporte con rentabilidad protegida se asumió un aumento de 0,5% en el retorno del CRP de forma continua, llegando a 3%. Para estresar el ejercicio además se asumió que no existen efectos similares en el aumento de los activos del fondo.

De los gráficos anteriores, se concluye que en este escenario alternativo el saldo del fondo disminuye respecto del escenario base, pero sin poner en riesgo su sustentabilidad.

(b) Sensibilidad a la varianza del SIS

Respecto del riesgo de un mayor costo del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, al estar definido dentro del 2,5% de ingresos permanentes del fondo, el costo de la prima del SIS resta recursos para el financiamiento de los otros beneficios entregados por el Fondo.

En este análisis de sensibilidad, se supone que el costo se incremente, pasando de 1,5% a 1,7% de manera permanente.

De los gráficos anteriores, se concluye que en este escenario alternativo el saldo del fondo disminuye respecto del escenario base, pero sin poner en riesgo su sustentabilidad.

(c) Sensibilidad a la varianza de la compensación por diferencias de expectativas de vida

En tercer lugar, está el posible aumento de la compensación por diferencias de expectativas de vida por decisiones cercanas a la edad de retiro, tales como la postergación de la edad de jubilación por parte de las mujeres y una mayor proporción de pensionadas sin cónyuge.

El beneficio (Cuadro 3) está diseñado para que haya mayores incentivos para que las mujeres posterguen su jubilación, por cuanto contempla una compensación de una proporción creciente de la brecha. En adición a ello, las mujeres al postergar su edad de jubilación, acumularían un mayor saldo en su cuenta individual, y por lo tanto en términos netos, la compensación por diferencias de expectativas de vida sería mayor. De la misma forma, en la medida que haya una menor proporción de mujeres pensionadas con cónyuge el valor de la compensación por expectativa de vida aumenta. En efecto, dependiendo de la comparación de la edad del cónyuge, puede duplicarse la transferencia.

De los gráficos anteriores, se desprende que el saldo del fondo disminuye levemente respecto del escenario base, sin poner en riesgo su sustentabilidad.

(d) Sensibilidad al retorno del Fondo

Finalmente, como todos los fondos que mantienen reservas, la rentabilidad del fondo puede tener un rol importante en la sustentabilidad del mismo. En este análisis se supone una baja de rentabilidad de 100 puntos base de forma permanente respecto del escenario base, manteniéndose en 2,9%.

De los gráficos anteriores se desprende que la disminución de rentabilidad en 100 puntos base de forma permanente genera una disminución del saldo del Fondo, sin poner en riesgo su sustentabilidad.

(e) Variación de los compromisos fiscales en escenarios alternativos

A continuación, se valoriza el pasivo contingente en virtud de los distintos escenarios analizados, considerando la exposición máxima. En el escenario base la exposición máxima es en torno a 0,4% del PIB, la que resulta ser similar al escenario de mayor presión de gasto por compensación de expectativas de vida en favor de la mujer. En caso de este último, la mayor presión de gasto se da en el largo plazo mientras que la valorización del pasivo contingente considerando la exposición máxima es un fenómeno que genera más presión en el corto y mediano plazo.

Los escenarios de aumento de tasa de la Cotización con Rentabilidad Protegida y la reducción de la rentabilidad del Fondo, tienden a tener efectos similares, pero en momentos diferentes del tiempo. Mientras que el escenario con varianza de la tasa del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS), es el que genera el mayor valor de pasivo contingente, puesto que afecta los ingresos permanentes del Fondo durante todo el periodo de evaluación.

El cuadro a continuación presenta un resumen de los factores de riesgo que podrían afectar al fondo, sus efectos sobre el saldo y las posibles mecanismos de mitigación que contempla el proyecto de ley.

4.4.3. RIESGOS FISCALES

a) Evolución histórica de los compromisos fiscales con el sistema de pensiones

Desde la creación del sistema de pensiones de capitalización individual en 1981 se ha incrementado la transferencia máxima del sistema no contributivo, que rondaba 1 UF al inicio de la década de los ochenta y que a partir del año 2019 superaba las 5 UF, hasta llegar a niveles cercanos a las 6 UF en 2024. Esta trayectoria de crecimiento empieza a desacoplarse de manera creciente respecto del crecimiento de las remuneraciones reales, a partir del año 1998 (Gráfico 15).

De la misma forma, se muestra una sostenida expansión del pilar no contributivo hacia el pilar contributivo, dado que se entregan pensiones no contributivas a personas que tienen pensiones contributivas, que en el caso de la PGU alcanzan las 30 UF mensuales, la cual corresponde a la pensión superior para poder acceder al beneficio (Gráfico 16).

Finalmente, esta expansión también se refleja la cobertura según nivel socioeconómico, que para el caso de la PASIS solamente cubría al 20% de la población de menores ingresos (carentes de recursos), hasta llegar al 90% en el caso de la PGU (Gráfico 17).

De los antecedentes anteriores, se puede concluir que en las últimas cuatro décadas ha existido una tendencia a incrementar los beneficios no contributivos y volver más laxa su focalización socioeconómica. Esto en parte se explica por el crecimiento de los recursos disponibles para el financiamiento de estas políticas, pero también por las limitaciones del sistema contributivo, en particular las bajas tasas de cotización.

La actual reforma al sistema previsional, al ampliar las cotizaciones de cargo del empleador y crear el Seguro Social, financiado con cotizaciones del empleador y un aporte fiscal predeterminado, contribuirá a reducir las presiones futuras sobre el pilar no contributivo de pensiones. Más antecedentes respecto de la necesidad de una reforma previsional desde el punto de vista de la sostenibilidad fiscal se pueden encontrar en el documento “Análisis sobre las urgencias de una reforma previsional” (Dipres, 2024)[9].

b) Compromisos fiscales directos de la reforma

El conjunto de medidas del proyecto de ley de reforma del sistema de pensiones, que incorpora el Seguro Social, tiene diversos impactos sobre el presupuesto público.

En primer lugar, el aumento de la tasa de cotización tiene efectos fiscales, pues el Estado, como empleador, deberá pagar el aumento de cotización de sus trabajadores. En este caso, el efecto fiscal es igual a la nueva tasa de cotización (7%), con la gradualidad establecida, aplicado sobre el ingreso imponible correspondiente para cada funcionario. Asimismo, dado que el aumento esperado del monto de las pensiones producto del aumento de la tasa de cotización y de la PGU implicarían una mayor cotización obligatoria de salud (7%) y que la ley N°20.531 exime de la obligación de cotizar por el 7% de salud a los pensionados mayores de 65 años, habría un mayor gasto fiscal por este concepto. Ambos efectos se encuentran presentados en la primera columna del siguiente cuadro.

La creación del Fondo Autónomo de Protección Previsional para financiamiento de las prestaciones del Seguro Social, contempla un aporte fiscal anual que se abonará en 12 cuotas iguales mensuales según calendario, que contempla desde el año 12 en adelante un monto equivalente a 15 millones de UTM anuales. Este calendario se presenta en la segunda columna del siguiente cuadro. Adicionalmente, el Fondo estará constituido por las cotizaciones de cargo del empleador, por la rentabilidad que obtenga de sus inversiones, por las donaciones que le hagan, e intereses, reajustes y recargos que se apliquen producto de los procesos de cobranza.

El proyecto de ley aumenta además el monto de la Pensión Garantizada Universal (PGU) a $250.000 en un período de 24 meses, con la siguiente gradualidad: a los seis meses de publicada la ley, comenzarán a recibir el nuevo monto los beneficiarios que tengan 82 años o más, a los 18 meses de publicada la ley, comenzarán a percibir el incremento los mayores de 75 años y a los treinta meses, los mayores de 65 años[10].

Adicionalmente, se elimina los requisitos especiales establecidos para acceder a la PGU para los beneficiarios de pensiones de gracia (ley N°18.056), exonerados políticos (ley N°19.234), beneficiarios de la Ley Rettig (leyes N°19.123 y N°19.980) y la Ley Valech (ley N°19.992), así como se deja de considerar estos beneficios para el cálculo de la pensión base.

La propuesta incorpora como beneficiarios de la PGU a las y los titulares de pensión de montepío de los regímenes de la Caja de Previsión de la Defensa Nacional y de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile, siempre y cuando cumplan con los requisitos residencia y focalización que establece la ley, y además, no sean acreedores de alguna otra pensión y sus pensiones sean inferiores a la PGU. Para este grupo, el monto del beneficio ascenderá a la diferencia entre el valor de la PGU y la pensión que perciban. Esta modificación entrará en vigencia a los treinta meses de publicada la ley. Todos los efectos respecto de la PGU se presentan en la tercera columna del siguiente cuadro. Cabe observar que el mayor gasto fiscal permanente que implica el fortalecimiento de la PGU se financiará con los recursos provenientes de la implementación de la Ley de Cumplimiento de las Obligaciones Tributarias.

Finalmente, se contemplan recursos para el fortalecimiento institucional de diversos organismos:

• Las dietas para el Consejo asesor para las licitaciones de cuentas de capitalización individual, que asesorará a la Superintendencia de Pensiones en el diseño y desarrollo del proceso de licitación de la cartera de afiliados, así como evaluar su implementación.
• Se consideran recursos para la Superintendencia de Pensiones, debido a las nuevas funciones de regulación a las Administradoras, los estudios de carteras de referencia, el cálculo mensual de la tasa de interés real que devengará la Cotización con Rentabilidad Protegida, la licitación de la gestión de las inversiones de la cotización individual de afiliados y nuevos afiliados, entre otras.
• Se contemplan recursos destinados al Instituto de Previsión Social (IPS), que estará a cargo de la administración del Seguro Social Previsional, debiendo este recaudar, cobrar y registrar las cotizaciones de los empleadores establecidas en la ley destinadas al financiamiento de las prestaciones del mencionado Seguro. Adicionalmente, el IPS deberá efectuar las transferencias para enterar dichos recursos al FAPP y certificar el cumplimiento de requisitos para la entrega de beneficios. Asimismo, deberá calcular y otorgar el beneficio por años cotizados, y otorgar el beneficio por concepto de la Cotización con Rentabilidad Protegida (los cálculos corresponden al Administrador del FAPP y las AFP).
• Se consideran recursos para la Subsecretaría de Previsión Social en el ámbito del manejo de información.
• Se consideran recursos para la Comisión de Usuarios por concepto de dietas.
• Se consideran recursos para la instalación de capacidades para que la Tesorería General de la República (TGR) realice la cobranza prejudicial, antes de que comience a cobrar por los servicios.

Todos estos elementos se resumen en el siguiente cuadro.

Asimismo, la cotización adicional se traduce en un menor crédito del impuesto de primera categoría, y menor recaudación por impuesto global complementario, debido a que, todo lo demás constante, los empleadores deberán asumir un mayor gasto en personal y una reducción en sus utilidades.

Finalmente se propone reducir el encaje que las AFP deben mantener, desde el 1% de los fondos de pensiones, al equivalente al 30% de las comisiones que hubiese cobrado los 12 meses anteriores. La liberación de las cuotas de encaje implicará una mayor recaudación fiscal por el impuesto a la renta que las Administradoras deben pagar ante la revalorización de su valor cuota.

c) Variación del gasto en PGU bajo escenario alternativo

Como se presenta en el documento (Gráfico 15, Gráfico 16 y Gráfico 17), existen considerables presiones fiscales por la inacción en materia de reformas del pilar contributivo, presiones que siguen latentes.

Para atender estas presiones de crecimiento de gasto, tal como se mencionó anteriormente, se instaurará un procedimiento objetivo de reajustes en el valor real de la PGU, a través de la institucionalidad del Consejo Consultivo Previsional y el Consejo Fiscal Autónomo.

Para estimar la magnitud del efecto fiscal de dichas presiones de gasto se calcula una trayectoria futura de la PGU considerando el reajuste real equivalente al crecimiento real de los salarios (Gráfico 18). Como se puede apreciar, el gasto público en PGU podría pasar de los actuales 2,2% a 4% del PIB para el 2050 y a más de 6% del PIB a partir de 2060 si se siguiera esa tendencia.

Sobre la base de lo anterior, puede concluirse que el mayor riesgo fiscal vinculado al sistema de pensiones corresponde a una continuación o aún acentuación de la tendencia al crecimiento del pilar no contributivo. El proyecto de Reforma en discusión apunta a mitigar este riesgo establecimiento nuevos canales para mejorar las prestaciones del sistema, sobre la base de un aumento permanente de las cotizaciones al mismo, la creación del Seguro Social y un aporte fiscal predeterminado a este último.