Capítulo III: 1925 - 1973 El Ministerio de Hacienda desde la reforma del Estado hasta la Unidad Popular

Ministerio de Hacienda (1930).

1 · La misión Kemmerer, el gobierno de Ibáñez y el Ministerio de Hacienda

En la década de 1920, el doctor Edwin W. Kemmerer, profesor de Economía de la Universidad de Princeton, asesoró la reforma de los sistemas monetarios, bancarios y fiscales de Colombia, Chile, Ecuador, Bolivia y Perú, además de los de Sudáfrica, Polonia y China. En lo fundamental, sus reformas tenían como objetivo la creación de un Banco Central en los respectivos países, dedicado a establecer y mantener el régimen de Patrón Oro, lo que permitiría la estabilidad monetaria y cambiaria[1].

Misión Kemmerer en Chile.

En Chile, la denominada “Misión Kemmerer” enfrentó el más grave de los casos de depreciación monetaria de Sudamérica, ya que por décadas los “papeleros”, es decir los partidarios de papel moneda, habían logrado evitar la convertibilidad de los billetes en circulación, frente a los diversos intentos por estabilizar el cambio por parte de los “oreros” que estimaban que la devaluación monetaria era el impedimento más serio para aumentar las inversiones externas y fortalecer el crecimiento económico interno, que estaba siendo seriamente afectados por la inflación.

Edwin W. Kemmerer, profesor de Economía de la Universidad de Princeton.

En efecto, como se ha señalado en el capítulo anterior, desde principios de siglo XX se venía debatiendo en el país, entre oreros y papeleros, los problemas monetarios y financieros que afectaban el desarrollo nacional y el crecimiento de la economía. En este contexto, en 1923, con el acuerdo de su ministro de Hacienda, Guillermo Subercaseaux, el Presidente Arturo Alessandri instruyó a su embajador en Estados Unidos, Beltrán Mathieu, a contactar al profesor Kemmerer e invitarlo para que asesorara al gobierno de Chile con el objetivo de estabilizar las finanzas nacionales y, también, por qué no, aumentar las posibilidades de atraer capitales y créditos externos, especialmente norteamericanos. No obstante, el obstruccionismo del Congreso Nacional impidió que este proyecto se concretara[2].

Retrato de Arturo Alessandri Palma, 1922.

La junta militar que asumió el Gobierno del país en septiembre de 1924 no alcanzó a reactivar los proyectos de reforma financiera de Arturo Alessandri, antes de ser sustituida por una nueva junta compuesta por Emilio Bello Codesido, Pedro Pablo Dartnell y Carlos Ward. Esta última mandó llamar de regreso a Alessandri, por entonces en Europa, al tiempo que reanudó los contactos con Kemmerer. A su llegada a Santiago, Alessandri tuvo una recepción popular apoteósica, pero su libertad de acción estaba fuertemente limitada por la gravitación de los militares que entraban a influir en el gobierno del país. En efecto, la oficialidad militar joven, encabezada por el coronel Carlos Ibáñez, aspiraba a fundar un gobierno de regeneración nacional, un “Chile Nuevo”, alejado de los círculos de poder y partidos políticos tradicionales.

Cara y sello de la primera moneda acuñada por el Banco Central en 1926.

La misión encabezada por Edwin Kemmerer e integrada además por Joseph T. Byrne, Henry H. West, Frank W. Fetter, Howard M. Jefferson y William W. Renwick, visitó Chile entre julio y octubre de 1925. Fue recibida en Santiago por un grupo de uniformados, testimonio visible del apoyo militar. Tal como lo habían hecho en sus asesorías anteriores, los expertos recomendaron la creación de un Banco Central y el establecimiento del patrón oro. En la práctica, las medidas propuestas apuntaban a estabilizar el valor del cambio internacional, combatir la espiral inflacionaria y controlar la inversión de los recursos fiscales. En caso de una salida masiva de dinero, el Banco Central debía limitarse a alzar su tasa de descuento, dejando el campo libre al mecanismo de ajuste automático, el cual se encargaría de atraer depósitos extranjeros, estabilizando así las reservas, el circulante, el cambio y la economía en general. El patrón oro debía conservarse a cualquier costo. Esta era la “doctrina Kemmerer”, cuya validez no sería cuestionada por Ibáñez, Ramírez y sus colaboradores, hasta el final[3].

Edificio del Banco Central, hacia 1930. Gentileza diario El Mercurio.

Así, como nunca antes, y bajo la tutela de los militares, quienes recibieron a la misión en el aeropuerto, sus recomendaciones fueron implementadas con gran celeridad, por lo que se ha considerado que la principal contribución de la Misión Kemmerer fue, en definitiva, de índole política más que técnica. En este contexto se aprobó, sin mayor resistencia, la ley que creaba el Banco Central de la República de Chile, promulgada el 22 de agosto de 1925 y la Ley General de Bancos publicada el 25 de septiembre de ese año. Su puesta en marcha fue casi inmediata: el Banco Central abrió sus puertas el lunes 11 de enero de 1926, mientras que la Superintendencia de Bancos creada por la Ley General debió entrar en funcionamiento en diciembre de ese año a raíz de la quiebra del Banco Español de Chile[4].

Pablo Ramírez.

Durante el gobierno de Ibáñez, la secretaría de Hacienda adquirió un inusitado protagonismo en la organización de la institucionalidad económica del país. Esto se dio especialmente en la gestión ministerial de Pablo Ramírez, quien, junto al Jefe de Estado, estaban decididos a implementar un plan de regeneración nacional basado, en lo fundamental, en las recetas del denominado Money Doctor. Un impulsor importante de este proyecto era el ministro Ramírez, quien aspiraba a solucionar los problemas que afectaban a la industria salitrera, descargar el pesado fardo que implicaban los compromisos políticos en la forma de “empleos inútiles y otras gabelas inverosímiles” y organizar de manera más efectiva las recaudaciones de impuestos, contribuciones y derechos fiscales.

Carlos Ibáñez del Campo y su gabinete ministerial en el Palacio de La Moneda, 1927.

Fue así como, en 1927, se iniciaron una serie de reformas administrativas con el objetivo de contar con organismos centralizados y técnicos capaces de dirigir un Estado cada vez más grande y complejo. El 25 de enero de ese año, la Ley 4.113 dio al Poder Ejecutivo facultades extraordinarias para declarar vacantes empleos, refundir funciones y reglamentar el cobro de las contribuciones.

En este contexto, mediante la aprobación de la Ley 4.156, se autorizó la reorganización de la administración fiscal con el objetivo de “reducir los gastos públicos”. También se creó la Tesorería General de la República y se aprobó el reglamento orgánico de la Dirección General de Impuestos Internos. Asimismo, se dictó el reglamento de la Ordenanza de Aduanas y, además, el Presidente de la República pudo contratar un empréstito para ordenar las finanzas de los Ferrocarriles del Estado. Dentro de las mismas reformas se estableció la Oficina de Presupuesto y un impuesto de contribuciones de bienes raíces. A fines de ese año se creó la Contraloría General de la República. Por otra parte, en un período de profundas transformaciones reflejadas en la reorganización de la administración pública, el 30 de diciembre de 1927 se dictó el Decreto con Fuerza de Ley N° 7912, que aprobó la ley orgánica de ministerios, al derogar todas las normas anteriores y terminar de establecer una reforma general al sistema administrativo fiscal, al crear, modificar, fusionar y reorganizar una serie de entes de la administración pública. Así, a fines de 1927, Ibáñez y su ministro de Hacienda prácticamente habían finalizado su labor reorganizadoras de la administración pública[5].

Fue así como desapareció la Tesorería Fiscal de Chile en Londres, cuya labor fue absorbida por el Banco Central; las funciones del Tribunal de Cuentas fueron asumidas por la Contraloría General de la República, creada en 1927. La Delegación Fiscal de Salitreras fue sucedida por la Superintendencia del Salitre y en 1929 se fusionaron las Tesorerías y la Dirección del Tesoro para formar la Tesorería General de la República. En cuanto a lo segundo, la reforma del Servicio de Aduanas implicó la reducción de su personal a la mitad[6].

El Presidente Ibáñez justificaba las medidas adoptadas respecto de los empleados fiscales en cuanto “la empleomanía fomentada desvergonzadamente por la costumbre inveterada de nuestros políticos de pagar servicios electorales con empleos públicos, llegó a constituir una carga que el país ya no podía soportar. Doloroso ha sido privar de sus empleos a numerosos ciudadanos, pero era forzoso hacerlo”[7].

Otro de los objetivos de Pablo Ramírez era suprimir de una vez y para siempre el “régimen de déficit perpetuo” en que se hallaba el fisco. Para saldar este déficit se había tenido que contratar empréstitos en el extranjero, con el consiguiente recargo en los montos de la deuda externa. Si bien parte de este déficit se producía por el exceso de personal administrativo, otra parte correspondía a inversiones productivas. De ahí que, y como una medida de orden, se resolvió distinguir en el presupuesto de la nación entre los gastos ordinarios que debían ser financiados por las entradas tributarias permanentes y los gastos extraordinarios financiados con préstamos, cuyo servicio debía pesar también sobre las generaciones futuras que se beneficiarían de estas inversiones. Esta política de endeudamiento resultaba posible por el ambiente internacional favorable a los préstamos. Durante el ejercicio financiero correspondiente a 1927, el gobierno logró un superávit de 3.464.052 pesos, lo cual otorgaba un respaldo a las iniciativas emprendidas por el ministro Pablo Ramírez ante la opinión pública[8].

Otro gran problema que debieron enfrentar el Gobierno y el ministro de Hacienda era la crisis del salitre, en tanto la industria salitrera ocupaba normalmente más de 60 mil obreros; era un mercado importante para la producción agrícola, ganadera y manufacturera del centro y del sur del país, y proporcionaba los fletes necesarios a la vida económica de la Marina Mercante Nacional y a los ferrocarriles del norte. Más importante, desde el punto de vista fiscal, los derechos de exportación eran la principal fuente de ingresos del Estado, si bien en los últimos años estaba perdiendo importancia. Entre 1920 y 1925 los ingresos por este concepto habían promediado unos 71 millones 550 mil pesos anuales, lo que representaba casi el 50% del total de las entradas ordinarias, pero en 1926 y 1927 el ingreso promedio había caído a 69 millones 390 mil pesos, lo que no llegaba al 27% del total.

La caída de la recaudación se debía a las menores exportaciones de nitrato por efecto de la competencia de otros productos. Pablo Ramírez, empero, estimaba que la crisis salitrera era artificial y que los productores frenaban las ventas para presionar al Gobierno y lograr la rebaja de los derechos de exportación. Para evitar esta práctica, el ministro estableció la venta libre de salitre, que reemplazó al sistema de ventas centralizadas, a la vez que envió al Congreso un proyecto de ley de fomento salitrero. Esta iniciativa, cuyo objetivo era prestar auxilio directo del Estado para abaratar los costos de producción y fomentar la creación de nuevas empresas, se materializó en la Ley 4.144, de 25 de junio de 1927[9]. El paso siguiente debía ser la reorganización de la industria salitrera de manera de mejorar su eficiencia y así poder enfrentar la creciente competencia de otras sustancias nitrogenadas en los mercados mundiales.

Así, el régimen de Ibáñez y de su ministro de Hacienda lograban, en un muy breve lapso, reformar la administración del Estado, regularizar y mejorar el control de la recaudación de los fondos fiscales, estabilizar y precisar los presupuestos públicos y solucionar la crisis salitrera. El gobierno militar se mostraba al país como un gobierno con la voluntad, la fuerza y la eficiencia para llevar a Chile por la senda del desarrollo económico y la reconstrucción nacional, lo cual quedaba demostrado por sus resultados económicos positivos, lo que era, en definitiva, la base de su legitimidad, al margen del sistema de partidos políticos tradicional. En este contexto, en 1927, Kemmerer indicaba que “en ningún otro país en que hemos trabajado se ha incorporado un mayor número de recomendaciones a su legislación”.

La aplicación de las propuestas de Edwin Kemmerer, en el contexto de la progresiva influencia de los Estados Unidos en América Latina y en Chile, en particular, y el establecimiento del patrón oro, implicaron mayores facilidades para obtener los ingentes créditos norteamericanos. En palabras del propio Kemmerer, “un país que nombra consejeros financieros norteamericanos y se ciñe a sus recomendaciones en la reorganización de sus finanzas, siguiendo el plan que los capitalistas y ahorrantes norteamericanos consideran más ajustado a los conceptos modernos, mejora indudablemente, sus probabilidades de atraer capitales norteamericanos y de obtenerlos en condiciones favorables”[10]. Estos préstamos, que representaron un endeudamiento externo total de 1.575 millones de pesos, permitieron implementar un vasto y ambicioso plan de obras públicas que permitió reactivar la economía y dotar al país de la infraestructura necesaria para fomentar las actividades productivas y alcanzar el desarrollo, al mismo tiempo que generó una sensación de progreso y avance hacia la modernidad.

Construcción Biblioteca Nacional 1927.

Como resultado de las medidas implementadas por el ministro de Hacienda, mejoró la cotización de los bonos chilenos en el mercado de Nueva York y se fortalecieron, lo que se tradujo en una mayor capacidad de endeudamiento del Estado. Más aún, en diciembre de 1928, las políticas económicas y financieras del Gobierno de Chile recibieron el apoyo y el elogio explicito del Presidente electo de los Estados Unidos, Herbert Hoover, de visita en nuestro país.

Un último elemento a considerar es el rol del Estado en la economía, no sólo en la estabilización de las finanzas fiscales sino que también en la protección y el fomento de la producción nacional, lo cual se realizó a través de la creación de instituciones de crédito de fomento sectorial, como la Caja de Crédito Agrario, la Caja de Crédito Minero y el Instituto de Crédito industrial[11].

Los años 1928 y 1929 fueron de rápida y creciente prosperidad y confianza. Las reformas impulsadas por Ibáñez y Ramírez comenzaron a dar sus frutos, por lo que la esperanza y el optimismo se palpaban en el ambiente. El equilibrio del presupuesto fiscal, incluso con un superávit, el correcto funcionamiento de la política monetaria y el patrón oro que alejaba al fantasma de la devaluación, el aumento de la producción y de las exportaciones nacionales, especialmente de cobre, y la abundancia de recursos debido al endeudamiento externo, eran indicadores de prosperidad y bienestar. Este periodo de euforia ha sido denominado como “los locos años veinte chilenos”[12].

Construcción del Ministerio de Hacienda, 1930.

Como una expresión de aquello, en 1929, como parte del plan de modernización de la administración pública y de construir un centro cívico en la capital, comienza a levantarse el edificio del Ministerio de Hacienda, cuyos planos fueron encargados a la oficina de arquitectos Josué Smith Solar y José Smith Miller. Con este proyecto, los Smith encararon el desafío que imponían las modernas técnicas de diseño y de construcción en altura, como el uso del hormigón armado y la utilización de plantas libres, aun cuando aplicaron algunos elementos decorativos formalistas e historicistas en la fachada de los primeros pisos, y ciertos detalles ornamentales en el remate superior vinculados al “Art Decó”. Este edificio fue uno de los primeros “rascacielos” de la época y es considerado el primer gran edifico símbolo de las construcciones públicas[13].

Sin embargo, la excesiva dependencia de los créditos externos, junto a la debilidad de nuestro principal producto de exportación, presagiaban un futuro complicado en el caso de un cambio en las condiciones de la economía mundial.

Josué Smith Solar Arquitecto del Ministerio de Hacienda. Gentileza diario El Mercurio.

2 · La crisis de 1929, el Ministerio de Hacienda encabezado por Gustavo Ross

La crisis económica desatada a partir de 1929, conocida como la “Gran Depresión”, trajo consigo el colapso de los mercados internacionales, afectando de manera singular a nuestro país, reconocido como “la nación más devastada”, de acuerdo con un citado informe de la Liga de las Naciones[14].

El desplome de las exportaciones de salitre trajo consigo una fuerte caída en los ingresos fiscales, generando un fuerte déficit que la reducción de los gastos y el aumento de los impuestos no pudo compensar. La paralización de las salitreras en el norte significó el despido de los trabajadores empleados en esas faenas y el cierre de este mercado para el resto de la economía chilena. Por otra parte, se produjo una interrupción en el flujo de créditos externos y una aguda escasez de divisas, agravada por las restricciones aplicadas a las importaciones de cobre chileno en los Estados Unidos, lo que obligó a abandonar el patrón oro y a dejar de pagar a sus acreedores extranjeros en 1931.

Gustavo Ross Santa María.

La caída en los ingresos tributarios del fisco entre 1930 y 1932 queda ilustrada en el siguiente cuadro:

Ollas comunes para alimentar cesantes, 1932.

El proyecto para reorganizar la industria salitrera, se materializó en la formación, en 1930, de la Compañía de Salitres de Chile (Cosach), una sociedad entre el Estado y los productores, la que tendría el virtual monopolio de la producción y exportación. El Estado tendría el 50% de la propiedad y de las utilidades de la empresa, a cambio de cederle los derechos de exportación y de la entrega de los terrenos salitrales pertenecientes al fisco. Al no tener que pagar el impuesto, su precio de venta podía reducirse sensiblemente, pese a que el Estado se aseguró el pago de una renta mínima para los primeros años de funcionamiento. La otra manera de reducir los costos era concentrando la producción en las plantas más eficientes, que eran las oficinas de los hermanos Guggenheim, con faenas más mecanizadas y donde se aplicaba un sistema de extracción del salitre patentado por ellos. Logrado un acuerdo entre el ministro de Hacienda y los Guggenheim, se procedió a incorporar a las demás compañías productoras, pagándoles con acciones de la Cosach, que asumía las deudas que tuvieran a la fecha. A estas obligaciones había que agregar los fuertes créditos contratados por la Cosach para la puesta en marcha de la empresa, de manera que ésta partió con una fuerte deuda cuyo servicio debía financiarse con las utilidades de la empresa. Entre 1929 y 1932 las exportaciones de salitre cayeron de 2.200.000 a 920.000 toneladas anuales, y la Cosach entró en una profunda crisis que le impidió pagar sus compromisos[15].

La grave situación económica se tradujo en una aguda crisis social y política. Con el cierre de las salitreras, miles de hombres y mujeres migraron al centro del país, especialmente a Santiago y otras ciudades, buscando algún empleo o, en su defecto, auxilio, abrigo y comida. El autoritarismo político, tolerado en tiempos de bonanza, dio paso a las protestas. Los estudiantes universitarios iniciaron una huelga y las asociaciones profesionales expresaron su solidaridad con el movimiento, dando origen a una serie de desórdenes y motines callejeros que fueron duramente reprimidos.

Ibáñez se vio obligado a renunciar y partió al destierro. En la siguiente elección presidencial fue electo Juan Esteban Montero, quien, a su vez, fue derrocado por un golpe militar el 4 de junio de 1932. Se instauró una Junta de Gobierno integrada por Arturo Puga, Eugenio Matte Hurtado y Carlos Dávila, con Marmaduke Grove, uno de los conspiradores, en el Ministerio de Defensa, y se proclamó la República Socialista. Una de las medidas del régimen fue la emisión abundante de papel moneda con el propósito de paliar los efectos de la crisis, pero que tuvo como resultado provocar una fuerte inflación, al extremo que, no obstante los controles del gobierno, el índice de precios al consumidor aumentó en más de 23% ese año, mientras que los precios mayoristas se incrementaron en un 123%. El experimento socialista fue terminado a los pocos meses y en octubre de ese año, un gobierno interino encabezado por el presidente de la Corte Suprema llamó a nuevas elecciones. En los comicios resultó electo Arturo Alessandri, quien apoyado por diversos partidos y fuerzas políticas, desde los conservadores a los radicales, triunfó ampliamente sobre Marmaduke Grove y otros aspirantes[16].

La labor del nuevo Mandatario era, en el ámbito político, restaurar el orden constitucional e impulsar la reactivación de la economía del país. En este último aspecto destaca la labor de su ministro de Hacienda, Gustavo Ross Santa María, calificado en su tiempo como “mago de las finanzas”, quien, pese a las adversas condiciones mundiales, logró estabilizar la hacienda pública y encauzar la economía nacional a través de un estricto plan de austeridad.

Gustavo Ross puso término a la emisión de papel moneda y de créditos abundantes del Banco Central. Tal como lo señaló Guillermo Subercaseaux, por entonces presidente del instituto emisor, “el Gobierno, por boca del ministro de Hacienda, señor Ross, había manifestado claramente el propósito de evitarlos en absoluto en el futuro”[17]. Agregaba que Ross había logrado detener el proceso de desvalorización y de inflación monetaria, primeramente con el equilibrio de las finanzas públicas “que tan brillantemente logró realizar”. Liberó al Banco Central de la obligación de proporcionar créditos a diversas instituciones o cajas de crédito, operaciones, a su juicio, “absolutamente injustificadas desde el punto de vista monetario”. Asimismo, para financiar las operaciones del salitre recurrió al procedimiento “ingenioso y oportuno” de incitar a los bancos a prestar a esta industria el excedente de su encaje legal por medio de una garantía del instituto emisor.

Cincuenta pesos chilenos. Banco Central 1933.

Respecto del abandono del patrón oro, Guillermo Subercaseaux indicaba que la estabilidad no era entendida, ahora, como sucedía antes, ligada al patrón oro, sino que debía ser relacionada con el nivel de los precios que expresaba mejor el poder adquisitivo de la moneda. Con todo, reconocía que se debía dotar a “nuestro Banco Central de un cierto fondo de nivelación en oro o divisas extranjeras destinado a servirse de él para mejor regular la estabilidad del valor de nuestra moneda”[18].

En sus memorias de Gobierno, Arturo Alessandri indicaba que, a juicio de su gobierno, la “primordial causa” de la aguda crisis económica era producida por la organización y funcionamiento de la Cosach, que se le aparecía “como un inmenso y sólido taco plantado en una corriente de agua, que impedía en absoluto el curso de ella”. Para el Presidente Alessandri, la Cosach resultaba una aberración en cuanto el fisco le había entregado todas sus pampas de reserva y su derecho aduanero por “unas acciones que no producirían jamás dividendos”. Era, para Alessandri, “incomprensible haber cometido un error tan monstruoso y tan desastrosamente perjudicial a los intereses nacionales”[19].

Tanto el Presidente como el ministro de Hacienda, Gustavo Ross, habían llegado a la conclusión de que era necesario disolver la Cosach y buscar un nuevo ordenamiento para la industria salitrera que tomara en cuenta los distintos intereses involucrados.

Otro asunto pendiente que Gustavo Ross logró resolver fue restablecer el servicio de la deuda externa a partir de 1935. La preocupación por la deuda del Estado había dado lugar a la creación de la Caja Autónoma de Amortización de la Deuda Pública en septiembre de 1932, pero su labor se había concentrado mayormente en las obligaciones en moneda nacional. Por entonces su monto total, incluyendo los empréstitos contraídos por algunas municipalidades y otros organismos ascendía a 449 millones de dólares. La ley respectiva, aprobada en enero de ese año, partía de la base de que su servicio sería atendido, no de acuerdo con las condiciones pactadas originalmente, sino conforme a la capacidad de pago del país. De ahí que se destinara para este efecto sólo los dineros que el Estado obtuviera de su participación en las utilidades de la Covensa y de los impuestos a las empresas mineras de cobre. Esta fórmula no dejó contenta a la oposición en el Congreso, que habría preferido destinar estos recursos a otros fines, ni a los acreedores extranjeros que, mediando algunas precisiones, terminaron por aceptar la propuesta chilena. En todo esto, el peso de la deuda fue reducido sensiblemente por una maniobra de Gustavo Ross, quien dispuso la compra de bonos chilenos depreciados a muy bajo precio, gastándose 15 millones de pesos para retirar más de 139 millones en bonos, reduciendo así el monto a pagar en alrededor del 30%. Respecto de la deuda de corto plazo, que correspondía a pagarés bancarios y otros documentos, parte de ella fue prorrogada y el resto fue transformado en deuda interna[20].

El ministro Gustavo Ross impulsó una reforma impositiva, aumentando los gravámenes a la propiedad agrícola y los derechos de internación, y estableciendo un inédito impuesto a la compra venta que afectaba especialmente a los productos suntuarios, como el tabaco, gravado entre un 30 y 40%, y los alcoholes, que tributarían un 60%. Se incrementó, también, el impuesto a la minería del cobre que alcanzaba cada vez mayor gravitación. Estos gravámenes buscaban reducir la excesiva dependencia del fisco de los ingresos salitreros y las entradas por derechos de internación, que habían bajado a poco más de la mitad entre 1900 y 1930, debido a la crisis y la falta de divisas. Con el fin de activar la economía, se trató de fomentar las exportaciones agrícolas y se suspendieron temporalmente los impuestos sobre los permisos de edificación, cuyo número se quintuplicó debido al interés de aprovechar esta franquicia. Al mismo tiempo, el Estado emprendió diversas obras públicas como fueron la construcción del Barrio Cívico y del Estadio Nacional.

Jaime Rosenblitt ha planteado que, a pesar de sus ideas liberales en materia de economía, Gustavo Ross no vaciló en adoptar una actitud pragmática y entregar al Estado el control del comercio exterior, para regular la salida de divisas y abrir mercados para las exportaciones chilenas. Un procedimiento para ello fue la firma de convenios bilaterales con no menos de 11 países entre 1933 y 1935, mediante los cuales se negociaba el cumplimiento de los pagos congelados y se establecían mecanismos de compensación para pagar las importaciones y exportaciones recíprocas, sin perjuicio de liberar las trabas a la venta de salitre chileno. Esta facultad fue sancionada en julio de 1935, por medio de una ley que autorizaba al Presidente de la República a otorgar licencias de importación para los artículos que estimase convenientes. El ejecutivo regulaba, además, el tipo de cambio del peso chileno contra las diferentes monedas extranjeras y la obtención de divisas[21]. El establecimiento de cambios múltiples permitía al fisco comprar las divisas generadas por la Gran Minería del Cobre a un valor artificialmente bajo y venderlas a un precio mayor de acuerdo al destino a las que serían asignadas, generando una importante fuente de entradas para el erario, si bien la persistencia de estos mecanismos en el tiempo tendió a desalentar las exportaciones. Por otra parte, la discrecionalidad en el otorgamiento de permisos de importación y de compra de divisas significó un foco de corrupción.

Cosecha de la vid hacia 1945.

El conjunto de medidas adoptadas por el ministro de Hacienda permitió poner de nuevo en funcionamiento a la economía nacional reactivando parcialmente a la industria salitrera, creando mercados para la agricultura y la industria nacional, mejorando los índices de empleo[22].

El siguiente gráfico muestra el crecimiento de los distintos sectores de la economía desde la víspera de la crisis hasta el término de la segunda administración Alessandri.

La inflación, por su parte, se mantuvo bajo un relativo control después de los excesos de la República Socialista. El alza anual promedio del índice de precios al consumidor fue poco menos del 5% anual[23].

El prestigio ganado por su exitosa labor en el Ministerio de Hacienda llevó a muchos electores de derecha a pensar en Gustavo Ross como candidato a la Presidencia de la República. Aunque deseaba llegar a la Presidencia, Ross no tenía las habilidades que se requieren en un político ni estaba dispuesto a involucrarse en las gestiones partidistas para obtener la nominación. Se había retirado del Ministerio en marzo de 1937 y viajó a París, desde donde siguió los acontecimientos en Chile. Gracias a la acción de sus partidarios obtuvo el apoyo de la convención de derecha en abril de 1938 y se le asignaban muchas posibilidades de triunfo, pese a su falta de empatía con los electores durante la campaña. Sin embargo, la matanza de un grupo de jóvenes nacistas en el edificio del Seguro Obrero y el consiguiente retiro de la postulación a la Presidencia de Carlos Ibáñez, que traspasó su apoyo al candidato del Frente Popular, Pedro Aguirre Cerda, produjo un vuelco en el ambiente y este último obtuvo el triunfo por un estrecho margen[24].

3 · El Ministerio de Hacienda y el desarrollo del Estado

A partir de la elección de Pedro Aguirre Cerda se reactivó en nuestro país un proceso inflacionario de larga data y de difícil control, y cuyas múltiples causas son complejas de aislar y precisar. El financiamiento de la política de industrialización, los trastornos en el comercio exterior a raíz de la Segunda Guerra Mundial, el endeudamiento fiscal, las emisiones incontroladas, el crecimiento del aparato estatal, y las presiones ejercidas por los sindicatos y gremios para elevar sus remuneraciones eran factores que presionaban el alza de los procesos inflacionarios. La creación de mecanismos políticos destinados a reajustar y revisar periódicamente los sueldos y salarios, como medida de protección del poder adquisitivo de los ingresos, acostumbró a los chilenos a la inflación o, como diría Albert O. Hirschman, a “convivir con ella”[25]. Según Collier y Sater, en 1941, el Gobierno prácticamente institucionalizó la inflación al crear “comisiones de salario mixto” autónomas, que incrementaban periódicamente los salarios para equipararlos con las continuas alzas en el costo de la vida[26].

En lo esencial, la inflación parecía derivar de una inusitada y férrea competencia entre los diversos grupos sociales capaces de negociar y presionar, al fisco y a los partidos políticos, con el objetivo de mejorar sus remuneraciones y aumentar su cuota de participación en la distribución de la renta nacional. A las presiones políticas había que agregar el financiamiento de las innumerables funciones que el Estado había asumido desde fines del siglo XIX. Con mayor razón desde 1930, pues, a fin de cuentas, el incremento de la burocracia estatal se traducía en mayores gastos públicos y finalmente en un permanente déficit del presupuesto fiscal, todo lo cual fue cubierto por emisiones monetarias o más bien impresiones de papel moneda descontroladas e inconsistentes. De este modo, antes que implementar programas de austeridad o bien de aumentar los impuestos, resultaba más fácil y menos conflictivo recurrir a las emisiones del Banco Central.

El aumento de la demanda de cobre y salitre a raíz de la Segunda Guerra Mundial trajo renovados aires a la economía nacional. Al término del conflicto, el país logró retomar la senda del crecimiento económico aun cuando el avance era bastante modesto si se toma en cuenta el crecimiento de la población, como se aprecia en el gráfico siguiente.

La brusca caída del producto interno en 1947, que se aprecia en el gráfico anterior, fue acompañada de un fuerte aumento en la tasa de inflación y un incremento del gasto fiscal, en un contexto de fuertes conflictos políticos internos. En estas circunstancias, el Presidente Gabriel González Videla decidió nombrar a Jorge Alessandri como ministro de Hacienda en agosto de ese año con el encargo de ordenar las finanzas públicas, establecer un plan de austeridad y detener la depreciación de la moneda.

En uno de sus primeros discursos públicos, el ministro Alessandri se dirigió al Congreso Nacional para informar acerca del gravísimo estado en que se hallaba la hacienda pública. Era la consecuencia de “los déficit en el presupuesto fiscal, las emisiones incontroladas del Banco Central, la política bancaria inadecuada, la desorganización en el sistema de los precios, la especulación desenfrenada, el descontrol de las inversiones públicas y privadas, el desequilibro entre el poder adquisitivo interno y el poder adquisitivo externo de nuestra moneda, las leyes sociales mal concebidas y, en resumen, el proceso general de inflación que ha sido la nota dominante en el desenvolvimiento de las actividades económicas nacionales durante tantos años”[27].

Jorge Alessandri junto al nuevo gabinete del Presidente Gabriel González Videla, 1947.

Otra dificultad era el aumento de la cantidad de los empleados públicos y del presupuesto fiscal. Desde la perspectiva del ministro de Hacienda, el presupuesto nacional había crecido en forma desproporcionada. No sólo había “aumentado considerablemente el total de empleados y consecuencialmente los gastos, sino que se han creado numerosos servicios y ampliado otros, mucho más allá de lo que la prudencia aconsejaba… el número de empleados civiles del Estado, incluyendo la enseñanza, ha aumentado en los últimos diez años de más o menos 33.500 a 56.700, o sea en un 70%, y el personal de planta de las Fuerzas Armadas y Carabineros de 38.000 a 54.800, o sea, en un 48%”[28].

El problema, para Jorge Alessandri, era que el Estado se comprometía con sumas enormes “sin el control previo del Ministerio de Hacienda”, sobre el cual “pesaba la responsabilidad financiera del Estado”, pues continuamente se despachaban leyes que implicaban gastos “basados en financiamientos ficticios”, lo que había llevado al sobregiro constante de la Caja Fiscal y al espiral inflacionario. En este contexto, indicaba que “la posibilidad de obtener recursos, sin atentar contra el porvenir económico del país, era limitada”. Consideraba “inaceptable” continuar con el régimen político y económico que había prevalecido en los últimos años, y que “un deber de salvación pública exige imperiosamente ponerle termino y en el plazo más breve posible”[29]. Se requería una política de mayor austeridad fiscal y de mayor control de la inflación, con el objetivo de iniciar, así, un proceso de ordenamiento económico y financiero nacional.

La política del ministro Jorge Alessandri produjo los primeros excedentes en el presupuesto fiscal desde mediados de la década de 1930 y la inflación cayó de 23,8% en 1947 a 16,8% el año siguiente, para repuntar a más de 20% en 1949. En un esfuerzo para controlar la inflación, Alessandri envió un proyecto de estabilización de precios, sueldos y salarios a mediados de enero de 1950. Las tensiones sociales generadas por la congelación de remuneraciones en un contexto inflacionario fue restando apoyo político al Gobierno y en especial al ministro de Hacienda, dentro de la propia coalición gobernante. En su tramitación, el proyecto fue ampliamente debatido y criticado en el Congreso, provocando una airada reacción pública. Algunos parlamentarios terminaron cediendo a las peticiones gremiales de incremento salarial, estimando que era “electoralmente suicida perseverar en la austera política económica del ministro Alessandri”. Presionado por sus propios partidarios y por los sindicatos y gremios, Gabriel González Videla aceptó constituir un gabinete de “sensibilidad social”.

A los pocos meses, ante la promesa presidencial de aumento salarial para los empleados fiscales, Jorge Alessandri se enfrentó al Presidente Gabriel González Videla, y le señaló que no había recursos en las arcas fiscales para aumentos salariales. González Videla le habría respondido: “a usted como ministro de Hacienda le corresponde la tarea de buscar los recursos donde ellos se encuentren”. La discusión prosiguió, entonces, elevando su tono y concluyó en una publicitada y estrepitosa renuncia y/o despido del ministro de Hacienda, Jorge Alessandri[30].

Carlos Vial Espantoso.

El sucesor de Alessandri, el empresario Carlos Vial Espantoso, enfrentó el mismo escenario de presiones cuando intentó restringir el volumen de circulante y los gastos fiscales, junto con congelar los sueldos y salarios. Los obreros y empleados presionaron por un alza en sus remuneraciones. Por su parte, los empresarios se resistían a pagar mayores impuestos. Ante la presión social y política, el Congreso cedió y autorizó un alza de los salarios de los funcionarios públicos muy por encima de la tasa de inflación y el gobierno no tuvo problema en imprimir más papel moneda. A fines del gobierno de González Videla, el déficit fiscal superaba el 10% y la inflación para 1952 llegó al 12%. Los políticos no contaban con la voluntad de detener la inflación, lo que para algunos autores contribuyó a la elección de Carlos Ibáñez, quien representaba para los electores el hombre fuerte capaz de restablecer el orden económico.

4 · El Ministerio de Hacienda a mediados del siglo XX. La inflación y el manejo de la política fiscal

Durante los gobiernos radicales, el Ministerio de Hacienda había ido incorporando a su estructura administrativa diversas reparticiones públicas: la Dirección General de Aprovisionamiento, el Servicio de Cobranza Judicial de Impuestos, la Superintendencia de Compañías de Seguros, Sociedades Anónimas y Bolsas de Comercio y la Superintendencia del Salitre. A mediados del siglo XX, bajo la administración de Carlos Ibáñez del Campo, se aprobó una nueva serie de decretos con fuerza de ley que modificaron la estructura del Ministerio de Hacienda. Se fusionó la Superintendencia de la Casa de Moneda con el Taller de Especies Valoradas que permitió la reaparición de la Casa de Moneda de Chile y se estableció el Servicio de Explotación de Puertos y el Departamento de Estudios Financieros. Por su parte, la Superintendencia del Salitre pasó a depender del nuevo Ministerio de Minería, creado en 1953.

Vista perspectiva del edificio del Servicio de Impuestos Internos y Tesorería, provincia de Aconcagua.

Los estudios sobre las instituciones y funciones de la administración pública en Chile a principios de los sesenta demuestran la necesidad que tenía el Estado de conocer a cabalidad las diversas instituciones fiscales y sus funciones. En el Manual de la Organización del Gobierno de Chile elaborado por el Departamento de Estudios Financieros del Ministerio de Hacienda, se indicaba que las funciones del Ministerio de Hacienda eran:

“La dirección de la política económica y financiera del Estado, la recaudación de las rentas públicas y su administración; lo concerniente a la aplicación de las leyes monetarias, de bancos e instituciones de crédito, la acuñación de moneda y la emisión de especies valoradas; lo relativo a la inspección de sociedades anónimas, bolsas de comercio y compañías de seguros; el control superior del pago de las jubilaciones, montepíos y demás pensiones decretadas por los ministerios con cargo al Estado; el estudio y aplicación de la política aduanera y la intervención en los tratados comerciales; lo relacionado con el crédito público y la coordinación de la política fiscal con la política monetaria y de crédito; el estudio permanente de la situación de las finanzas públicas, la confección de presupuestos de inversiones y el estudio y análisis de la incidencia de los ingresos y gastos públicos dentro del sistema económico general y la formación y estudio del presupuesto de la nación”[31].

A ellas se agregaba el nombramiento del Contralor General[32].

La incorporación de funciones y la adscripción de nuevos organismos al Ministerio de Hacienda se tradujo en un aumento en la dotación de funcionarios. El número de personas que trabajaban en esta secretaría de Estado pasó de 2.149 en el año 1931 a 6.205 en 1951, un incremento de 188% a lo largo del período. Durante el gobierno de Ibáñez, el número de funcionarios siguió en aumento para alcanzar a 6.975 en 1959 y llegar en 1967 a 8.322 personas[33].

Organigrama del Ministerio de Hacienda[34].

Fuente: Ministerio de Hacienda: Manual de organización del gobierno de Chile. Imprenta “El Imparcial”, 1959.

El Ministerio de Hacienda estaba formado por los siguientes organismos dependientes:

• La subsecretaría de Hacienda, a cargo de la administración del ministerio[35];
• El Departamento de Estudios Financieros, creado en 1954, y orientado a asesorar al ministerio en temas de su competencia[36].
• La Oficina de Presupuestos y Finanzas, a cargo de efectuar el cálculo de ingresos presupuestarios[37].
• El Servicio de Impuestos Internos, regido por el DFL 145 del 10 de julio de 1953 y cuyo jefe debía ser de profesión abogado o ingeniero. Además de la Dirección General con sede en Santiago, existían diez administraciones zonales en Antofagasta, La Serena, Valparaíso, Talca, Concepción, Temuco, Valdivia y Punta Arenas; cada una de estas zonas se dividía a su vez en inspecciones. El servicio era una organización bastante compleja, con departamentos especializados y que incluía la Escuela de Impuestos Internos, para perfeccionar los conocimientos tributarios del personal[38].
• El Servicio de Cobranza Judicial de Impuestos.
• El Servicio de Aduanas, encabezado por el Superintendente y asesorado por la Junta General de Aduanas[39].
• El Servicio de Explotación de Puertos, supervisado por la Junta General de Aduanas, con un ingeniero intendente a la cabeza además de los administradores locales[40].
• La Tesorería General de la República, encargada de recaudar, custodiar y distribuir según las necesidades de las distintas reparticiones, los fondos y valores de todos los servicios públicos. Fue creada en 1927 para cumplir sus funciones existía una red de tesorerías provinciales y comunales, a lo largo del país desde Arica a Porvenir[41].
• La Superintendencia de Bancos.
• La Casa de Moneda de Chile.
• La Dirección de Pensiones.
• La Superintendencia de Compañías de Seguros, Sociedades Anónimas y Bolsas de Comercio y,
• El Consejo de Finanzas y Crédito Público.

Además se relacionaba con las siguientes instituciones autónomas:

• El Banco Central de Chile.
• El Banco del Estado, sucesor de la Caja Nacional de Ahorros y otros organismos de crédito.
• La Caja Autónoma de Amortización de la Deuda Pública y la Caja Reaseguradora de Chile.

Finalmente, era el ministerio que relacionaba al Gobierno con dos organismos independientes: la Contraloría General de la República y el Consejo de Defensa Fiscal[42].

Registo histórico de la Aduana de Arica, 1880.

Las funciones de los mencionados organismos eran las siguientes:

1. La subsecretaría era el órgano administrativo del ministerio. Estaba compuesta por el subsecretario, el Departamento de Administración y Rentas y el Departamento de Aduanas. Este a su vez contaba con diversas secciones: Informaciones, Transcripciones, Administración y Servicios y Biblioteca y Archivos[43].
2. El Departamento de Estudios Financieros estaba dedicado a realizar investigaciones sobre la Hacienda Pública y las instituciones autónomas y semifiscales “que conduzcan a un conocimiento más preciso sobre los efectos económicos de los ingresos y gastos” y que permitan aprovechar mejor los recursos fiscales. Le correspondía, además, informar sobre la marcha financiera del gobierno; recopilar estadísticas nacionales e internacionales; recomendar límites máximos de gastos, elaborar un apéndice técnico que divida el presupuesto anual del Estado entre gastos e inversiones; recomendar la aprobación de los presupuestos de inversiones de las instituciones semifiscales y autónomas; presentar un informe anual sobre las finanzas públicas del año anterior y colaborar con el ministro en la preparación de proyectos y documentos financieros de carácter general. Conforme a sus funciones, contaba con una sección de análisis financiero, una de estadística y una de estudios de legislación financiera, además de secretaría, archivo y biblioteca[44].
3. La Dirección de Presupuestos y Finanzas tenía a su cargo todo lo relacionado con el estudio y preparación de los presupuestos. Debía efectuar un cálculo de los ingresos fiscales, elaborar un presupuesto de egresos; debiendo distinguir entre el Presupuesto Ordinario, el Presupuesto Extraordinario y los presupuestos especiales. Estaba compuesto por las siguientes secciones: Presupuesto, Finanzas, Inspección, Cálculo de Entradas, Contabilidad y Personal[45].
4. El Servicio de Impuestos Internos, regido por un estatuto orgánico propio. Le correspondía aplicar y fiscalizar el cobro de los múltiples impuestos vigentes a la fecha. Además del cobro de cualquier otro impuesto interno, no encomendado especialmente a otra autoridad.

Además de la Dirección General con sede en Santiago, existían diez administraciones zonales en las ciudades principales del país entre Antofagasta y Punta Arenas. Cada una de estas administraciones zonales se dividía en inspecciones situadas en diferentes localidades, 109 en total.

Era reconocida la importancia y complejidad del servicio y de ahí la exigencia de que el director general debía ser un abogado o un ingeniero civil. Sus atribuciones eran bastante amplias, más allá de aquellas propias de un cargo de este nivel. Le correspondía “pronunciarse administrativamente sobre la aplicación de las leyes tributarias y de los reglamentos de las mismas”, resolvía sobre reclamaciones relacionadas a los impuestos a la renta. Rebajaba sanciones, y en algunos casos condonaba intereses si los pagos ya hechos por el contribuyente arrojaban un saldo a favor del fisco”. Entre sus otras funciones estaban la de difundir el conocimiento de las leyes tributarias, proponer las medidas y reformas necesarias para mejorar su aplicación y crear y organizar un centro de preparación y perfeccionamiento del personal, la Escuela de Impuestos Internos[46].

5. El Servicio de Aduanas estaba encargado del cobro de los derechos, tasas e impuestos a las exportaciones e importaciones. Su dirección estaba a cargo de la Junta General de Aduanas con un superintendente como jefe del servicio, bajo el cual estaban un ingeniero intendente y los administradores.

La Junta General de Aduanas, con sede en Santiago, estaba presidida por el propio ministro de Hacienda e integrada mayormente por representantes de las organizaciones empresariales nombrados por el Presidente de la República. Actuaba como cuerpo consultivo del superintendente, fiscalizando la marcha del servicio y aprobando los nombramientos propuestos por éste. Tenía entre sus funciones específicas la fijación de los derechos de importación de aquellas mercaderías no expresamente enunciadas en el arancel, asimilándolos por analogía a una de las partidas ya existentes, o creando sub-partidas.

El superintendente tenía a su cargo la administración directa de la repartición y el manejo del personal. A semejanza del director de Impuestos Internos, contaba con atribuciones para resolver los reclamos derivados de la aplicación del Arancel Aduanero. Del superintendente dependían las aduanas establecidas en los distintos lugares de la República, las cuales estaban clasificadas en cuatro categorías dependiendo de su movimiento, a las cuales se sumaban los resguardos en algunos pasos cordilleranos habilitados. Las aduanas de primera clase estaban localizadas en Santiago, en los puertos de Arica, Iquique, Antofagasta, Coquimbo, Valparaíso, Talcahuano, Valdivia, Puerto Montt, Puerto Aysén y Punta Arenas, a las que se sumaban las de Los Andes para el tráfico con Argentina, y la de Cerrillos que atendía el aeropuerto del mismo nombre[47].

La Junta General de Aduanas tenía también la tuición sobre el Servicio de Explotación de Puertos cuyas funciones se relacionaba con los procesos de carga, descarga y almacenamiento de mercaderías en los mismos. La sede del servicio encabezado por un ingeniero intendente estaba en Valparaíso, con administraciones en los principales puertos del territorio[48]. Su origen estaba en la política de construcción de obras portuarias fiscales desarrollada con especial vigor en las primeras décadas del siglo XX, y su funcionamiento había sido reorganizado en 1953.

6. La Tesorería General de la República era el organismo “encargado de recaudar, custodiar y distribuir los fondos y valores fiscales, municipales, de la Beneficencia y, en general todos los servicios públicos”, según sus necesidades. La Tesorería no sólo manejaba dinero sino también especies valoradas como estampillas de impuesto y de correos, y fajas para bebidas alcohólicas y tabacos.

De la Tesorería General dependían las tesorerías provinciales, de las cuales, a su vez, dependían las tesorerías comunales, un total de 262 a lo largo del país. Además de esta red de oficinas, y los departamentos de contabilidad, de administración y de personal e instrucción general, la Tesorería contaba con un Departamento de Deuda Pública y Servicio Exterior. Este se encargaba de la colocación de créditos con garantía fiscal tanto en Chile como en el exterior, la recaudación de impuestos y pagos en moneda extranjera y la venta de divisas para atender a las necesidades del Estado[49]. Hay que recordar que existía por entonces un régimen de cambios múltiples: la diferencia en el tipo de cambio al que se recibían estas divisas por retorno de exportaciones e impuestos a las compañías mineras extranjeras, y los precios a los que se vendían las mismas, constituía una importante fuente de ingresos fiscales.

7. La Superintendencia de Bancos, reglamentada entonces por la Ley General de Bancos modificada en 1947, tenía a su cargo la supervisión de todos los bancos que operaban en el país.

8. De forma análoga existía la Superintendencia de Compañías de Seguros, Sociedades Anónimas y Bolsas de Comercio, que fiscalizaba a todas las demás sociedades anónimas hecha excepción de los bancos que estaban bajo la superintendencia respectiva. Contaba con un Departamento de Seguros y otro de Sociedades Anónimas y Bolsas de Comercio. Las funciones del primero incluían la aprobación de las tarifas de primas elaboradas por estas empresas y los modelos de las pólizas que se propusieran poner en uso; el segundo debía aprobar los estatutos de las sociedades anónimas que solicitaran su existencia legal, y las modificaciones a los mismos, fiscalizar su funcionamiento y supervisar el mercado de valores[50].

9. La Casa de Moneda de Chile tenía a su cargo la fabricación de cuños y acuñación de monedas, la fabricación de planchas y la impresión de billetes para el Banco Central de Chile, la impresión de papel sellado, estampillas postales y fiscales, y otras especies valoradas, la compra de oro y plata por cuenta del Estado o del Banco Central y la refinación de estos metales, la fabricación de placas patentes para vehículos y el timbrado de especies conforme a la ley. También podía ejecutar trabajos a particulares o instituciones nacionales y extranjeras, como solía hacerlo para la acuñación de medallas.

El servicio había sido nacido de la fusión en 1927 de la antigua Casa de Moneda con los talleres de especies valoradas para formar la Superintendencia de Casa de Moneda y Especies Valoradas, nombre que conservó hasta la reforma de 1953. Estaba ubicado en el recinto de la Quinta Normal de Agricultura y contaba con dos talleres, uno dedicado a la fabricación de monedas y medallas y el otro a impresión de billetes, estampillas y diversos valores.

Diez pesos chilenos. Banco Central, 1927. Desde esa fecha la Casa de Moneda fabricó monedas y billetes para la entidad.

El servicio estaba a cargo de un director, junto al cual funcionaba un delegado, nombrado por el Banco Central encargado de controlar la fabricación de monedas y billetes a través de la entrega de los metales y el papel para la confección de unas y otros. Estos trabajos para el Banco Central tenían preferencia sobre cualquier otro, y así podía exigirlo el delegado[51].

10. El servicio de Cobranza Judicial de Impuestos, creado en 1942, tenía la función de cobrar judicial y extrajudicialmente los impuestos y patentes atrasados. Su máxima autoridad era el Consejo de Supervigilancia integrado por las autoridades máximas de la Tesorería General, el Consejo de Defensa Fiscal, y el Servicio de Impuestos Internos, el jefe del Departamento de Contabilidad de la Contraloría General de la República, junto con el abogado jefe que era la cabeza de este servicio. Contaba con tres secciones: de Inspección Judicial, de Control de Impuestos y de Secretaría y Contaduría, además de una red de abogados provinciales[52].

11. La Dirección de Pensiones estaba a cargo de la tramitación de pensiones, jubilaciones, montepíos y desahucios; llevar el registro de las pensiones y demás beneficios y disponer su pago a través de la Tesorería General de la República. Esta función pasó al año siguiente a la Caja de Empleados Públicos y Periodistas[53].

12. El Consejo de Finanzas y Crédito Público, creado en 1953 como sucesor de la Comisión de Crédito Público organizada en 1942, tenía como objetivo organizar y coordinar la ejecución de la política fiscal, crediticia y monetaria para armonizarla con la política económica del Gobierno. Estaba integrado por el ministro de Hacienda, el subsecretario de la cartera, los directores de Impuestos Internos, de Presupuesto y del Departamento de Estudios Financieros; el tesorero general de la República, los superintendentes de Aduanas y de Bancos, y los presidentes del Banco Central, del Banco del Estado y de la Caja Autónoma de Amortización.

El Consejo debía tomar conocimiento de los proyectos de leyes de presupuesto de Entradas y Gastos y de Inversiones; de los Cálculos Estimativos de Divisas, y de Renta y Productos Nacionales; de los límites de gastos públicos y semipúblicos, de los recursos disponibles para inversiones de la estimación del mercado interno para la emisión de deuda estatal, municipal, del Banco del Estado y de los bancos hipotecarios, de los niveles de empleo y diversas otras variables. Para cumplir sus extensas funciones, el consejo estaba dividido en dos comités, de finanzas públicas y de crédito, que monitoreaban la situación en sus respectivas esferas[54].

La Dirección General de Aprovisionamiento del Estado, otrora dependiente del Ministerio de Hacienda, había sido creada en 1927 para ocuparse de la adquisición, almacenamiento y distribución de los materiales y elementos necesarios para la administración pública, pero pasó a quedar bajo el Ministerio de Economía en 1953[55].

Una situación similar ocurría con la Superintendencia del Salitre creada en 1927 y reorganizada en 1931, cuyo superintendente era a la vez el director de la Corporación de Ventas de Salitre y Yodo de Chile. Dicho organismo, transformado en Superintendencia de Salitre y Cobre pasó a depender del Ministerio de Minería luego de la creación de éste en 1953[56].

El incremento de la planta del Ministerio de Hacienda es sólo un reflejo del aumento de los ingresos y gastos fiscales, como se aprecia en el gráfico siguiente:

La composición de los ingresos experimentó algunos cambios: por una parte, los impuestos que antes gravaban al salitre fueron sustituidos por otros sobre la gran minería del cobre, incluyendo la obligación de liquidar las divisas que retornaban a un precio artificialmente bajo, generando una fuente de ingresos adicionales para el Estado. De la otra parte, aumentó sensiblemente la proporción de impuestos indirectos.

El manejo de las finanzas públicas presenta variaciones mucho más marcadas, producto de las nuevas responsabilidades que se le asignan al Estado en materia económica y social.

5 · Los intentos de estabilización. La misión Klein & Saks y el Presidente Jorge Alessandri

Pese a que el general Carlos Ibáñez había sido elegido en 1952 para barrer con los políticos y estabilizar las finanzas del Estado, al promediar su segundo gobierno, la inflación se había disparado, llegando al 71% en 1954 y al 83,8% en 1955, como se ve en el gráfico siguiente. En efecto, el fin de la guerra de Corea significó una caída del precio del cobre y aunque los ingresos disminuyeron, el Gobierno se negó a reducir sus gastos. La situación económica había comenzado a hacerse cada vez más crítica a partir de 1953, año en que se inició nuevamente un fuerte proceso inflacionario y originó una serie de estallidos sociales, huelgas y desempleo. Junto con la súbita alza del costo de la vida, aumentaron los déficit fiscales las emisiones descontroladas y la postergación de las obligaciones de pago del Estado. El tipo de cambio promedio había pasado de 94 pesos en 1953 a 137 en pesos en 1954 y seguía subiendo.

Misión Klein-Sacks.

La falta de conducción en la política económica y financiera del país se reflejaba en la rotación ministerial, fueron cinco en la cartera de Hacienda y seis en Economía y Comercio, hasta enero de 1955. Al mes siguiente, el nuevo secretario de la cartera, el abogado Sergio Recabarren, inició un acercamiento con la derecha para conseguir respaldo político para implementar una política antiinflacionaria. A semejanza de lo sucedido en la década del 20 se buscó la asesoría de una firma de consultores norteamericanos, Klein & Saks, cuyos conocimientos técnicos y sus estrechos vínculos con la banca y el gobierno norteamericano podrían permitir el acceso a créditos externos. Los contactos fueron establecidos a través de Agustín Edwards Budge, que brindó el apoyo de El Mercurio a este cambio de rumbo. La misión llegó a Chile en agosto, cuando había asumido como ministro Óscar Herrera Palacios, abogado con formación militar, hombre de confianza del presidente y que tenía ganas de hacer cosas[57].

En su diagnóstico de la realidad económica y financiera nacional, los asesores del Gobierno estimaron que la economía chilena se hallaba entrampada por la “búsqueda de rentas de diversos grupos en pugna” y que este conflicto se resolvía a través del gasto público, que se financiaba con emisiones, lo que producía más inflación, además de ajustes arbitrarios y diferenciados de las remuneraciones o de los precios, lo que terminaba por distorsionar la asignación de recursos. A juicio de los asesores externos, esta “búsqueda de rentas” había “degenerado en una verdadera guerra civil económica”, en la que los diversos grupos —empleados, obreros, comerciantes, agricultores, exportadores e importadores— buscaban obtener una “mayor tajada de la torta”.

En este contexto, los miembros de la Misión Klein & Saks indicaron que uno de los más serios obstáculos al desarrollo nacional los había creado el propio país, en su errado camino hacia una mayor prosperidad, ya que sus políticas económicas habían originado inflación y déficit fiscales, mala calidad de la administración pública, uso inadecuado de los mecanismos monetarios y crediticios, insostenibles políticas de fijación de precios, de remuneraciones y seguridad social e inadecuadas estrategias de comercio e inversión internacional.

Entre las recomendaciones más relevantes de la misión de expertos internacionales tenemos “un estricto control del gasto público”, mediante una profunda reestructuración de la administración del Estado y la restricción del crédito a la banca privada, la liberalización de las políticas económicas de control de precios y de reajustes salariales automáticos, la eliminación de los subsidios, de las tasas de cambio múltiple y de los monopolios fiscales y privados, junto con el aumento de los impuestos y el fomento de la iniciativa privada. No obstante, una repentina caída del precio del cobre, la crisis en la construcción, la exposición de los industriales a la competencia foránea y las nuevas restricciones crediticias, redujo el poder adquisitivo, aumentó el desempleo y controló momentáneamente la inflación.

Sin embargo, la no aprobación de algunas de las medidas propuestas, en particular la reforma tributaria, hizo que la recaudación fuera insuficiente para enfrentar los gastos, y se debió recurrir a la emisión de dinero. El consiguiente aumento de la inflación, y en particular el alza de las tarifas de la locomoción colectiva, precipitó una crisis social que culminó en las jornadas de protesta conocidas como la “Batalla de Santiago”, el 2 y 3 de abril de 1957, que obligó a Ibáñez a sacar al Ejército a las calles.

Arrinconado por la agitada crisis social, el gobierno del general Ibáñez debió ceder a las presiones políticas, gremiales y sindicales y desistir de los consejos relacionados com la misión Klein & Saks. Por su parte, el Congreso Nacional, acorde con los tiempos, aprobó un reajuste de remuneraciones, incluso superior al que había propuesto el Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, desechando así uno de los pilares que sustentaban los consejos financieros de la misión norteamericana e induciendo a la economía a un nuevo espiral inflacionario[58].

Roberto Vergara. Gentileza diario El Mercurio.

La elección del ex ministro de Hacienda Jorge Alessandri a la Presidencia de la República en septiembre de 1958 encarnó el retorno a las ideas tendientes al ajuste del gasto fiscal y al control de la inflación como ejes esenciales de la política financiera gubernamental. El encargado de aplicar las medidas pertinentes en calidad de triministro de Hacienda, Economía y Comercio y Minería, fue el ingeniero civil Roberto Vergara Herrera, el “Ruca” Vergara, que había sido gerente de la Compañía de Aceros del Pacífico desde 1952[59].

En su primer discurso presidencial, Alessandri evaluaba la labor realizada en materia de Hacienda

“seis meses atrás, cuando me hice cargo del Gobierno, se presentaba bien obscuro el porvenir nacional. Exhaustas estaban las arcas fiscales e impagos desde largo tiempo los contratistas y proveedores del Estado, hasta el extremo que muchos tramitaban permisos para paralizar las obras públicas en ejecución. Era tal la escasez de dólares que no sólo estaba consumida gran parte del empréstito de estabilización acordado con el Fondo Monetario, sino que se habían contraído fuertes compromisos adicionales por el Banco Central con otras instituciones bancarias para hacer frente a los abastecimientos indispensables del país. Se tropezaba, además, con serias dificultades para servir las obligaciones del Estado en moneda extranjera”[60].

En su mensaje presidencial al año siguiente, Alessandri recordaba que la

“grave depresión de las actividades económicas había provocado un nivel de desocupación que hacía peligrar la estabilidad política y la convivencia social. Fuertes déficit fiscales acumulados, desorden en el campo monetario y crediticio y una política artificial de cambios, que había creado un grave desequilibrio en la balanza de pagos, constituyeron los factores más importantes que han alimentado el proceso inflacionario, el cual se tradujo en continuos reajustes de remuneraciones y alza de precios que no beneficiaban ni a los trabajadores ni a las empresas e iban a terminar por socavar los fundamentos mismos de la estructura económica del país”[61].

Pese a ser criticado por atender únicamente del ordenamiento financiero del Estado sin preocuparse de la producción, el Presidente indicaba que el esfuerzo extraordinario que su gobierno estaba realizando para estabilizar el valor de la moneda, “obedece al firme convencimiento de que éste es indispensable para crear las condiciones que estimulen el desarrollo económico del país y el bienestar de todos sus habitantes”[62].

Entre las medidas más importantes en materias relacionadas con la hacienda pública, se rectificó la política de cambios reconociéndose la devaluación y eliminándose el mercado dual de cambios al fijarse un tipo único; se prescindió paulatinamente de las restricciones a las importaciones, y se aprobó una modificación a la Ley orgánica del Banco Central, aumentando las facultades presidenciales en lo relacionado con la regulación de los créditos cambiarios y con la fijación de las tasas máximas de interés. En cuanto a la política fiscal, Alessandri indicaba: “el gobierno ha cumplido su promesa de no recurrir a la emisión como medio de financiamiento y las obligaciones directas del fisco con sus acreedores han sido pagadas en su totalidad”[63].

El terremoto de 1960 vino a complicar el escenario económico y financiero del país, a lo cual siguió la elección parlamentaria de marzo de 1961, en la cual los partidos de derecha no lograron mantener el tercio de la representación en las cámaras que les permitía ejercer el derecho a veto. Esta situación obligó al Presidente a incorporar al Partido Radical a su gobierno para contar con el necesario apoyo en el Congreso. En este contexto, Alessandri debió enfrentar una de las crisis económico financieras más duras de su mandato, la que fue conocida como “la crisis de las divisas” y que obligó al abandono de la estabilidad cambiaria mantenida hasta entonces[64].

Puente Pichoy tras el terremoto de Valdivia, 1960.

En efecto, a raíz del terremoto y como consecuencia del retardo que sufría un empréstito para la reconstrucción solicitado al gobierno de Estados Unidos, se originó un agudo déficit en la balanza de pagos y una acelerada caída de las reservas de dólares. El Presidente atribuía esta situación, en parte, al funcionamiento de los puertos libres, a los cuales ingresaban productos exentos de gravámenes, los que a través del contrabando terrestre y marítimo eran internados al resto del territorio, aumentando la demanda de divisas e impidiendo que el fisco recibiera los derechos aduaneros respectivos. Quizás más importante era el hecho que la estabilidad artificial en el precio del dólar, sumado al alza de los costos internos, hacía menos competitivos a los productos nacionales frente a las manufacturas extranjeras y desalentaba las exportaciones.

Al término del año 1961, la Balanza de Pagos de Chile arrojaba un déficit ascendente a US$147 millones. En diciembre de ese año, el nuevo ministro de Hacienda, el abogado Luis Mackenna Schiell, y el presidente del Banco Central, Eduardo Figueroa, que había ocupado la cartera de Hacienda hasta pocos meses antes, se reunieron con el Presidente para adoptar una resolución respecto de la crítica falta de divisas. La situación era tal que el 27 de ese mes se debió suspender las operaciones en moneda extranjera en el país[65]. En forma paralela se procedió al control y la restricción a las importaciones de artículos suntuarios; se modificó el estatuto jurídico para los puertos libres, y se estableció un impuesto a los viajes al exterior.

Luis Mackenna Schiell. Gentileza diario El Mercurio.

Las medidas adoptadas no aliviaron del todo la situación de pagos internacionales, por lo que, por iniciativa del Presidente de la República, el Comité Ejecutivo del Banco Central acordó modificar el régimen cambiario imperante a partir del 15 de octubre de 1962, estableciendo un cambio libre fluctuante, abandonando la paridad de 1,05 escudos por dólar que regía hasta ese momento. A raíz de estas medidas, el déficit de pagos contables se redujo a 40 millones de dólares, lo que “importó un mejoramiento de mucho más de cien millones de dólares con respecto al desequilibrio de las cuentas internacionales que prevaleció durante los dos años anteriores”[66].

Una nueva crisis que afectaba la acción del Ministerio de Hacienda se desató en 1964, a raíz de una huelga del sector salud y del propósito del Gobierno de no ceder a las presiones por alzas salariales. La aprobación en el Congreso de “un monstruoso proyecto” que obligaba al Banco Central a emitir cinco mil millones para arreglar la huelga, había arrebatado “al Presidente de la República las más importantes funciones que la Constitución le entrega”, lo cual obviamente indignó al Mandatario. No obstante, pese a la oposición del Presidente y de su ministro de Hacienda, el proyecto siguió su curso. Alessandri fue duramente vapuleado por los radicales quienes lo acusaron de desleal y de querer perpetuarse en el poder. El impasse político se resolvió con una reorganización ministerial, pero la disciplina fiscal se había resquebrajado y la inflación alcanzó el 38,5% en el último año de su mandato[67].

Realizando un balance de la gestión de su gobierno, el Presidente Jorge Alessandri indicaba que el ahorro fiscal había subido de 46,2 millones de escudos en 1962 a 99,5 millones de escudos en 1963, la inversión fiscal había alcanzado un nivel récord y “progresivamente su financiamiento ha ido recayendo en mayor proporción en el ahorro gubernamental, lo cual no puede ser más satisfactorio”. El Mandatario mantenía su confianza en la necesidad de proseguir en la ortodoxia fiscal.

Sergio Molina Silva.

“De lo ocurrido en materia económica en esta administración se desprende un hecho concluyente y de la mayor importancia: que la estabilidad se traduce en más rápido avance del aumento de la producción y en el del poder comprador de los asalariados. Si de los resultados de conjunto logrados durante los últimos cinco años, que señalan enormes progresos de todo orden, se pasa a los de cada año en particular, se comprobará que los más favorables son precisamente los de mayor estabilidad y que, en cambio, desmejoran al aumentar la inflación, como ha ocurrido en el año último. Sería, en consecuencia, un gravísimo error no perseverar en todos los sacrificios que se precisen para restablecer la estabilidad económica como la más imperiosa de las necesidades nacionales”[68].

6 · El gobierno de la Democracia Cristiana y el Ministerio de Hacienda

Al asumir su gobierno en noviembre de 1964 el Presidente Eduardo Frei Montalva designó como ministro de Hacienda al economista Sergio Molina Silva, formado en la entonces Escuela de Ciencias Económicas de la Universidad de Chile. Había hecho carrera funcionaria en el Ministerio de Hacienda, junto con participar en diversas reuniones internacionales, hasta llegar a ocupar el cargo de director de Presupuestos durante la administración de Jorge Alessandri[69].

En un balance posterior sobre su gestión a la cabeza de la cartera de Hacienda, Molina afirmó que, cuando asumió el cargo, debió elegir entre desarrollo y crecimiento. Optó por lo primero, aun teniendo claro que esa decisión tendría un costo económico y político el cual se materializó, efectivamente, y los democratacristianos no fueron reelectos en 1970. No obstante, estimaba que, como ministro de Hacienda, “hacer lo contrario habría sido claudicar a la convicción de que el subdesarrollo no se podía superar sin remover ciertos obstáculos estructurales que impedían al país lograr un sostenido progreso económico y social”[70].

Durante los primeros dos años de gobierno, se logró un importante aumento de la tasa de crecimiento estimulada por la demanda de bienes de consumo y por la inversión pública. Según el ministro de Hacienda esta situación “estaba prevista en la estrategia diseñada por el Gobierno para su política de corto plazo, pero existía la convicción de que su efecto sería transitorio y que habría que impulsar el desarrollo de otros sectores dinámicos para lograr un crecimiento auto sostenido”[71].

Así, con el objetivo de mantener ese crecimiento en el tiempo, se aumentaron las tasas de ahorro e inversión, especialmente en el sector público, cuyo volumen de ahorro creció un 20% en este período. Ello fue posible gracias a las condiciones favorables del precio internacional del cobre y a la aplicación de reformas impositivas como los tributos progresivos a la renta personal, todo lo cual permitió aumentar los excedentes y reducir la dependencia financiera de las inversiones del Estado y de créditos externos e internos.

En este sentido, y adoptando una mirada a más largo plazo, el gobierno planteaba que los recursos fiscales debían ser orientados a modificar la estructura tradicional de la inversión pública, destinando los capitales a emprendimientos productivos como la industria petroquímica, el acero, la celulosa y el cobre, todos los cuales entrarían en producción en el decenio siguiente. Había conciencia de que los beneficios para el país se reflejarían, no de inmediato, sino más adelante, lo cual podía implicar “un alto costo político” para el gobierno democratacristiano, pero se trataba de dar cumplimiento a un programa que miraba más allá de las coyunturas electorales.

En relación con el recurrente problema de la inflación, el ministro de Hacienda democratacristiano reconocía que este flagelo había sido “el enemigo más rebelde para muchos gobernantes chilenos”, pues aun cuando, “todos ellos habían puesto el mayor empeño en derrotarla”, en general, “los precios han seguido su marcha ascendente en forma implacable”[72].

Así, en su primer mensaje al Congreso Nacional, el presidente, Eduardo Frei Montalva, indicaba que para poder desarrollar los planes y programas de su gobierno, se requería como condición básica e insoslayable una situación económica sana, pues si se seguía con la inflación desatada, nada sería posible. En este contexto, el Presidente señalaba que se necesitaba, además de grandes acuerdos y responsabilidades, “una mayor tasa de ahorro, una adecuada distribución del ingreso, un nivel de cambio en consonancia con la realidad interna y externa, objetivos muy difíciles de lograr y mantener en un proceso inflacionario”[73].

Continuando con las propuestas de gobiernos anteriores, ya reseñadas, el ministro Molina recordaba que uno de los primeros actos del Gobierno, en relación con la inflación, fue proponer “una reforma constitucional que permitiera al Ejecutivo realizar una acción planificada sin las interferencias del Parlamento en actos que son propios de la administración del Estado y cuya responsabilidad debe recaer tan sólo en el Presidente de la República”[74].

Estas materias se relacionaban con una reforma a las disposiciones que permitían a diputados y senadores imponer nuevos gastos públicos, otorgar beneficios previsionales y franquicias tributarias o aduaneras, o bien fijar porcentajes de reajuste de remuneraciones. Lamentablemente para los planes del Ejecutivo, esta reforma fue postergada y aprobada parcialmente en el último año del gobierno de Frei Montalva.

En todo caso, pese a los esfuerzos desplegados, Molina señaló, en uno de sus balances de su gestión como ministro de Hacienda, que debía reconocer que, en definitiva, el gobierno democratacristiano no había logrado administrar adecuadamente las dificultades políticas que enfrentaba el país y controlar la inflación. Insistía en que las medidas técnicas eran claras, pero las posibilidades políticas para implementarlas eran muy limitadas. Efectivamente, los dos primeros años habían sido buenos, pero desde 1967 el Gobierno se había visto obligado a “abandonar sus metas de estabilización y todo su esfuerzo se orientó a evitar que el proceso se desbandara”.

Sergio Molina, quien, recordemos, había sido director de Presupuesto de Jorge Alessandri, planteaba que, entre 1960 y 1964, el sector externo había evolucionado desfavorablemente. En esos años las reservas internacionales netas y el saldo de la balanza comercial habían sido negativos. A partir de 1965, debido a la ya mencionada alza del precio del cobre en el mercado internacional, la situación mejoró de manera tal que en 1970 el país había acumulado reservas netas positivas por 343,2 millones de dólares y saldos en la balanza comercial favorables con un promedio anual de 97 millones de dólares. El alto precio del cobre en el mercado mundial influyó decisivamente en el aumento del valor de las exportaciones de bienes. Así, la situación de la balanza de pagos del país al terminar el gobierno democratacristiano y las perspectivas que se presentaban en el mediano plazo habían sido “las mejores que haya tenido Chile en muchos años”[75].

Molina indicaba que la discusión más frecuente se había centrado sobre las ventajas y desventajas de una política de cambio fijo respecto de la libertad cambiaria. La administración del Presidente Frei no había adoptado ninguno de los dos criterios pues se consideró que “el tipo de cambio debía constituirse en un instrumento de política económica cuyo manejo debía adecuarse a los propósitos del plan de gobierno”. En este sentido se instaló la idea de un “tipo de cambio programado” que consistía en realizar las variaciones que fuere necesario en la cotización de las divisas de acuerdo con los cambios en las condiciones internas y externas de la economía. Con ello se evitaría la acumulación de presiones que pudiesen obligar a devaluaciones violentas, teniendo en vista la necesidad de crear un estímulo a los exportadores que permitiese mejorar sus precios relativos y les diese una base más sólida para programar sus actividades futuras[76].

La política cambiaria fue criticada tanto por sus efectos inflacionarios como por los beneficios que ofrecía a las grandes empresas extranjeras exportadoras de cobre. No obstante, según Molina, la política cambiaria había contribuido a regularizar las operaciones de comercio exterior, sirviendo de estímulo para el aumento de las exportaciones, facilitando la formación de reservas internacionales, evitando movimientos especulativos de corto plazo y permitiendo una mejor asignación de los recursos nacionales, así como también una utilización más eficiente de los medios de pago sobre el exterior. Asimismo, esta política había permitido normalizar el pago de las importaciones, abrir paulatinamente al país a una mayor competencia externa y alcanzar un mejoramiento de los productos nacionales, permitiendo la integración y diversificación de la economía en el contexto latinoamericano e internacional.

Molina indicaba que el gobierno había planificado el aumento de la deuda externa en los primeros años destinando los recursos a la ejecución de proyectos relacionados con la expansión del comercio exterior. En efecto, el saldo de la deuda creció en 646 millones de dólares, pero las exportaciones “más que se duplicaron”, lo que se tradujo en una notable disminución de la deuda externa en relación al total de las exportaciones”, con lo cual disminuyó la dependencia de los créditos externos de corto plazo y se produjo una acumulación de “importantes reservas internacionales”. Durante este período existió, además, “una mayor afluencia de inversiones extranjeras”, lo que se había constituido en “un importante aporte a la balanza de pagos”[77].

En relación con la política de redistribución del ingreso, para el gobierno democratacristiano, ésta ocupaba “un papel primordial no sólo por razones sociales, sino también por el efecto dinamizador que tendría sobre el crecimiento económico”. En este sentido, la política de salarios y precios debía conducir a “un traspaso de los aumentos de productividad y de parte de las utilidades de las empresas en beneficio de los trabajadores y de los consumidores”[78].

Según el Presidente Frei Montalva, esta política no debía tener efectos inflacionarios si los sectores más favorecidos en el pasado estuviesen dispuestos a colaborar. Pero, al mismo tiempo, las fuerzas laborales, especialmente los sindicatos más fuertes, debían tener una actitud responsable para hacer que esta política tuviese éxito como, por ejemplo, no presionar al Gobierno por reajustes superiores a la capacidad económica del país[79]. La política de remuneraciones consistía, entonces, en un marco de colaboración mutua entre el capital y el trabajo, en que los reajustes debían ser absorbidos por los aumentos de la productividad y por una prudente disminución de las utilidades. Es evidente que no era fácil lograr un acuerdo entre las partes involucradas por la oposición de los grupos económicos afectados y la imposibilidad de una adhesión consciente y leal de los trabajadores, quienes debían dejar de lado la actitud más “reivindicacionista”, que Frei denominaba como “nuevo feudalismo”.

Pese a los esfuerzos del Gobierno, los reajustes excedieron ampliamente los porcentajes propuestos que se estimaban compatibles con las metas del programa y con la capacidad de la economía nacional, debido a las presiones políticas, sindicales y gremiales. Ello provocaba una enorme presión sobre los costos y la demanda que se hizo sentir fuertemente sobre los precios y sobre el nivel de ahorro del sector público. Según Sergio Molina, parte del fracaso era que este “juego de acciones y reacciones creaba un movimiento permanente por obtener mejoramientos parciales de remuneraciones al margen de la legislación general, y obligaba al ministro de Hacienda a destinar parte de su tiempo a atender estos casos, que inevitablemente llegaban a él cuando el conflicto estaba a punto de estallar. Así, el ministro se constituía en el último baluarte de la defensa de la política gubernamental y de los dineros fiscales, y terminaba por ser ‘el hombre malo de la película’[80].

Otra iniciativa importante para el ministro de Hacienda, Sergio Molina, fue el proyecto de ley que creaba el “Fondo de Capitalización de los Trabajadores”, cuyo objetivo era convocar a “toda la comunidad en un esfuerzo de ahorro con el fin de generar los recursos financieros que permitieran reactivar el proceso económico a través de la aceleración de los proyectos industriales y de la ampliación de las viviendas populares”, como también dar origen a la propiedad social de las empresas que se crearan con esas inversiones o de las que se adquirieran por el fondo. Esto permitiría limitar los aumentos de sueldo otorgados en 1968, para hacerlos compatibles con las metas de estabilización, sin que los empleados y asalariados pudieran experimentar una disminución real de su ingreso disponible, considerando que las medidas propuestas provocarían una importante reducción en el ritmo del alza de los precios de 1968.

La idea era que los empleados y asalariados que recibieran un reajuste de sus remuneraciones equivalente al 100% del alza del costo de la vida ocurrida en 1967, destinarían al ahorro “cinco puntos del porcentaje de ese reajuste”. Los partidos de oposición, tanto de la derecha como de la izquierda, a los cuales se sumaban los gremios y sindicatos, combatieron duramente este proyecto conocido popularmente como “chiribonos”, creándose un clima de enfrentamiento en un ambiente donde ya existía gran crispación y agitación social.

Raúl Sáez.

El debate político trascendió el Congreso Nacional y se trasladó al país en múltiples foros, conversaciones, reuniones públicas y privadas. La CUT organizó una huelga general en la que murieron cuatro trabajadores y un niño. Toda la controversia se originaba porque la iniciativa estaba ligada a la ley de reajuste de remuneraciones, que peligraba ante el dilatado debate en torno al proyecto de capitalización de los trabajadores, lo cual finalmente obligó al gobierno a transar respecto de las disposiciones relativas al fondo. Esta situación determinó la renuncia, en febrero de 1968, del ministro de Hacienda, Sergio Molina, “que había ligado su permanencia en el cargo a la suerte del proyecto”[81]. Fue sucedido por el ingeniero Raúl Sáez, quien siendo gerente de Endesa, había cobrado fama por su labor en controlar el desagüe del lago Riñihue que amenazaba la ciudad de Valdivia tras el terremoto de 1960[82]. Al igual que el ministro Molina, Sáez debió enfrentar el juego de los partidos políticos a raíz de una nueva ley de reajustes y renunció antes de permanecer tres meses en el cargo. Fue sucedido por el abogado Andrés Zaldívar, prohombre del Partido Demócrata Cristiano, quien estuvo a la cabeza del ministerio hasta el término de la administración Frei[83].

Andrés Zaldívar.

Se optó, en definitiva, por la opción del desarrollo antes que por la opción del crecimiento, cuestión que no habría sido para nada bien entendida por los diversos sectores gremiales, políticos y sindicales que se oponían al Gobierno. Así, hacia fines de su mandato, parecía que el gobierno del Presidente Frei había perdido en medida importante el control sobre la situación económica que había logrado en los inicios. Es posible que la radicalización política y las dificultades económicas restaran las posibilidades de elegir un segundo gobierno democratacristiano.

Si tomamos un marco de tiempo más amplio, vemos que los indicadores de crecimiento económico en las administraciones de Ibáñez, Alessandri y Frei presentan fuertes fluctuaciones. Parecen seguir con algún rezago los cambios en las políticas fiscales sin perjuicio de otros factores internos y externos En el caso del gobierno de Ibáñez, se observa un bajo o nulo crecimiento entre 1954 y 1956, que son los años de alta inflación, con un crecimiento promedio de 3,6% anual en el período. Durante el gobierno de Jorge Alessandri hubo una fuerte caída del Producto Interno Bruto en el primer año de su mandato, seguido de tres años de crecimiento hasta 1963, y una baja en 1964, con una tasa de crecimiento promedio de 2,9% anual. Bajo Frei hubo un crecimiento entre 1965 y 1966, por los estímulos de la demanda que originaba, fundamentalmente, el aumento de los salarios y del gasto público, y una tendencia a la contracción a partir de 1967. El incremento de la tributación interna y de los ingresos derivados del alto precio del cobre en el mercado mundial permitieron aumentar la inversión pública en un 20% en términos reales entre 1964 y 1966. Las presiones políticas, la baja tasa de ahorro nacional y los brotes inflacionarios, además de la disminución del precio del cobre, del endeudamiento externo y de la expansión monetaria, redujeron drásticamente el gasto público en 1967, con lo cual se perdió el efecto dinamizador que había tenido en los dos primeros años de gobierno.

7 · El Ministerio de Hacienda y la Unidad Popular

El programa de gobierno de la Unidad Popular, la coalición de partidos de izquierda que apoyaba la postulación de Salvador Allende, planteaba que Chile había fracasado porque era “un país capitalista, dependiente del imperialismo, dominado por sectores de la burguesía estructuralmente ligados al capital extranjero, que no pueden resolver los problemas fundamentales del país, los que derivan precisamente de sus intereses de clases, a lo que jamás renunciarán voluntariamente”[84]. Las recetas reformistas y desarrollistas impulsadas por la Alianza para el Progreso, que había hecho suyas el gobierno de Eduardo Frei, “no habían logrado alterar nada importante”. Denunciaban que los monopolios norteamericanos controlaban el comercio exterior, dictaban la política económica por medio del Fondo Monetario Internacional, imponían la devaluación monetaria, la reducción de sueldos y salarios, distorsionaban las actividades agrícolas y dominaban importantes ramas industriales y de servicio. Las clases dominantes nacionales “cómplices de esta situación… han intensificado en los últimos diez años el endeudamiento de Chile en el extranjero”[85]. Para la Unidad Popular la endémica inflación de nuestro país obedecía “a causas de fondo relacionadas con la estructura capitalista de nuestra sociedad y no con las alzas de remuneraciones como han pretendido hacer creer los sucesivos gobiernos para justificar la mantención del sistema y recortar los ingresos de los trabajadores”[86].

Para remediarlo, el programa de la Unidad Popular postulaba la puesta en marcha de una economía planificada, que debía orientarse a resolver los problemas inmediatos de los chilenos, garantizar el empleo con remuneraciones adecuadas a todos los que se encontraran en edad de trabajar, liberar al país de la subordinación al capital extranjero, asegurar un crecimiento económico rápido, ejecutar una política de comercio exterior tendiente a diversificar nuestra economía, evitar las escandalosas devaluaciones de nuestra moneda y tomar las medidas conducentes a la estabilidad monetaria. La lucha contra la inflación iba a decidirse esencialmente con los cambios estructurales propuestos que debían incluir, además, medidas que adecuasen el flujo de circulante a las reales necesidades del mercado, controlasen y redistribuyesen el crédito, evitasen la usura, estabilicen los precios e impidan que la estructura de la demanda proveniente de las altas rentas incentive el alza de los precios[87].

Pedro Vuskovic.

El jefe del equipo económico era Pedro Vuskovic, que pasó a ocupar la cartera de Economía, Fomento y Reconstrucción. Como ministro de Hacienda fue designado un representante del Partido Comunista, Américo Zorrilla Acuña Obrero gráfico de formación, había ocupado cargos directivos en varias imprentas en Santiago y Valparaíso, incluyendo la administración de la imprenta del partido y la de la Editorial Universitaria[88]. Al Ministerio de Hacienda le correspondía más bien un rol de apoyo al proceso revolucionario, importándole, en realidad, el manejo de las cuentas fiscales sólo en función del éxito del proceso de cambios estructurales y la materialización del programa de gobierno.

Américo Zorrilla. Gentileza diario El Mercurio.

Si bien existía en el país un ambiente propicio a los cambios, un programa tan radical como el propuesto por la Unidad Popular era resistido por amplios sectores de la población. El gobierno de Allende no contaba con una mayoría del electorado, ni menos con el número de parlamentarios suficientes para llevar a cabo las reformas institucionales que implicaban los cambios estructurales propuestos. Sin embargo, el gobierno de la Unidad Popular se empeñó, especialmente durante sus primeros dos años, en imponer su programa revolucionario y realizar las transformaciones estructurales que se requerían para avanzar al socialismo. Al terminar 1971, se había profundizado la Reforma Agraria estatizándose 1.374 predios que constituían poco más de dos millones de hectáreas agrícolas, además de la Gran Minería del cobre, el acero y el hierro, el salitre y el yodo, el carbón, la red telefónica, prácticamente todas las textiles, gran parte del sector metalmecánico, las grandes distribuidoras y los bancos[89].

Como parte de las medidas de reactivación económica durante el primer año del gobierno de Allende, se aumentó el gasto fiscal, que creció, en términos reales, en algo más del 40% respecto del año 1970. Los mayores incrementos correspondieron a los rubros de vivienda, salud y producción y regulación de actividades económicas, realizándose un decidido esfuerzo por redistribuir la riqueza entre quienes tenían los salarios más bajos y los sectores más pobres y desfavorecidos de la sociedad. Estas medidas se tradujeron en una disminución de la cesantía y un aumento de la capacidad de compra de la población. La redistribución del ingreso fue abordada mediante el incremento de las remuneraciones, de los pagos previsionales, de las transferencias al sector público, del ya mencionado aumento del gasto social, aparejado a un efectivo control de precios “que dio como resultado una disminución del ritmo inflacionario”. El resultado fue que “los sectores de bajos ingresos experimentaron un aumento real de su capacidad de compra”, estimada en cerca de un 24%[90]. Contra todos los pronósticos y pese a las fuertes emisiones del Banco Central, que provocaron una considerable expansión de la oferta de dinero, que aumentó en un 119%, y al notable incremento de los créditos internos, en 1971 se registró “una inflación menor que la del año anterior, con aumentos del producto geográfico bruto y los salarios reales”[91].

La Reforma Agraria se inició en el gobierno de Eduardo Frei Montalva.

El incremento del gasto fiscal y el consiguiente aumento del consumo y bienestar económico pretendían, además, cooptar nuevos sectores sociales para la Unidad Popular, en tanto este gasto había permitido el mejoramiento objetivo de sus condiciones de vida. Parafraseando la respuesta de Salvador Allende al periodista francés Regis Debray, en ese momento, “lo importante era ganar la elección”, aun a costa de un eventual caos económico[92]. De hecho, en las elecciones municipales de 1971, la coalición de gobierno logró cerca del cincuenta por ciento de los sufragios, aumentando casi quince puntos la votación obtenida por Salvador Allende en 1970. Gonzalo Vial recuerda que “quienes no éramos partidarios de la Unidad Popular nos hallábamos muy asombrados”. Recuerda, asimismo, que Frei escribió una carta a sus asesores económicos “enrostrándoles que al impedirle emitir habían limitado sus posibilidades de éxito”[93].

No obstante, a fines de 1971 comenzaron a manifestarse los primeros síntomas de crisis económica como, por ejemplo, el importante déficit en la balanza comercial, de 110.4 millones de dólares, y en la balanza de pagos, de 309 millones de dólares, el extraordinario déficit fiscal, que aumentó un 453% respecto de 1970, la disminución en un 80% de las reservas fiscales y la notable disminución de la producción y de la inversión real en la economía nacional. Para mayor mal el precio del cobre comenzó a descender en los mercados internacionales, disminuyendo, por lejos, la más importante fuente de ingresos del país.

Colas causadas por el desabastecimiento en el gobierno de la Unidad Popular. Gentileza diario El Mercurio.

El aumento explosivo de la demanda por el efecto de mayores salarios, y el aumento del circulante unido al control de precios hacía imposible mantener el ritmo de producción. Y se produjo un desequilibrio que las medidas del Gobierno no lograron revertir. “La falta de precios remunerativos para producir, el desorden en los lugares de trabajo, la misma falta de abastecimiento de materias primas para la producción y el agotamiento de divisas” hicieron que la creciente demanda se enfrentara a una oferta de productos cada vez menor[94]. El desabastecimiento de algunos productos de consumo doméstico se fue haciendo cada vez mayor, especialmente a partir de la segunda mitad de 1972, lo que trajo como resultado la aparición del mercado negro y de interminables colas para adquirir alimentos.

Todos estos eran los primeros síntomas y manifestaciones de un incremento del espiral inflacionario que, finalmente, se desató en agosto de 1972. El índice de precios al consumidor alcanzó un alza de 255% durante ese año, la cifra más alta hasta entonces en la historia económica de Chile. Por otra parte, para 1972, el desequilibrio entre importaciones y exportaciones derivó en un déficit de la balanza comercial de 497.8 millones de dólares, un aumento de 350% respecto del año anterior; la balanza de pagos manifestaba un déficit de 318.9 millones de dólares y las reservas internacionales del país habían desaparecido[95].

Por Jimmy Scott, noviembre de 1971. Gentileza diario El Mercurio.

Las crecientes dificultades económicas favorecieron la polarización política y social. Mientras el Movimiento de Izquierda Revolucionaria, MIR, aumentaba sus acciones armadas con el objetivo de acelerar el proceso revolucionario, se consolidaba un grupo de extrema derecha denominado Patria y Libertad que buscaba hacerle frente al primero en la lucha callejera. En el ámbito de la política formal, la Democracia Cristiana se fue distanciando del gobierno a medida que se avanzaba hacia el socialismo de Estado, aliándose con el Partido Nacional en la Confederación Democrática (CODE) para resistir las iniciativas del Ejecutivo en el Parlamento tendientes a implementar el programa de la Unidad Popular por la vía institucional. Por su parte, la Unidad Popular se dividió entre quienes propiciaban la violencia armada como única solución para alcanzar el socialismo, entre ellos algunos miembros del Partido Socialista, como Carlos Altamirano, su presidente, y quienes insistían en mantenerse dentro de los marcos constitucionales y jurídicos del país, como el propio Allende y los comunistas. De este modo, el gobierno de Allende debía enfrentar tanto a sus adversarios políticos en el Congreso Nacional como a sus supuestos aliados y amigos, quienes intentaban radicalizar la situación para forzar una salida no institucional y acelerar el proceso revolucionario. En este contexto, aumentó progresivamente la toma de empresas y su traspaso al “área social”, la ocupación de fundos, y con ello la incertidumbre y la reacción de sus propietarios, lo cual derivó en una ostensible baja en todas las áreas de la producción nacional. Paralelamente, quizás como consecuencia de aquello, se incrementaron notablemente las manifestaciones de violencia política, a las que se sumaban el desorden, el caos y el enfrentamiento callejero cotidiano. En agosto y septiembre el Gobierno tuvo que decretar el Estado de Emergencia en Santiago y Concepción. La situación se agravó aún más a partir de octubre de 1972 con el denominado “paro de los camioneros”, al cual se sumaron los pequeños comerciantes, diversos gremios profesionales, empleados y estudiantes[96].

El paro de los camioneros, que comenzó 9 de octubre de 1972, se resolvió el 5 noviembre de 1972.

En junio de 1972 se produjo un cambio en el equipo económico del gobierno. Orlando Millas, hombre de prensa que también militaba en el Partido Comunista, sucedió a Américo Zorrilla en la cartera de Hacienda, y Carlos Matus asumió en Economía, quien a los pocos meses fue sucedido por el ingeniero Fernando Flores. A comienzos de noviembre y con el objetivo de mitigar la crisis y restaurar el orden antes de las próximas elecciones parlamentarias, Salvador Allende invitó al comandante en jefe del Ejército, Carlos Prats, a integrar el gabinete como ministro del Interior, acompañado por el contralmirante Ismael Huerta en Obras Públicas y Transporte y el general de aviación Claudio Sepúlveda en la cartera de Minería. Prats, como jefe del equipo de uniformados, pronto se convirtió en figura clave al desactivar el paro de los camioneros. Un mes más tarde y para neutralizar las impugnaciones en el Congreso, los ministros de Economía y Hacienda intercambiaron sus cargos[97].

Orlando Millas.

El ahora ministro de Hacienda, Fernando Flores, anunció en enero de 1973, la próxima aplicación de un sistema de racionamiento, ante la escasez generalizada de productos de primera necesidad. Señalaba al respecto que “el problema del racionamiento, de encarar la necesidad de producir cuotas de consumo y no dejar al mercado actuar libremente, era una necesidad que hace tres o cuatro meses podía desentonar políticamente, parecía una medida ultra. Hoy día no”[98]. El objetivo del racionamiento, a juicio de la oposición era un nuevo paso hacia la implantación de un Estado socialista en Chile entregando a los organismos vecinales controlados políticamente por el Gobierno, las Juntas de Abastecimiento y Precios (JAP), las tareas de distribución de los alimentos básicos a la población[99].

Fernando Flores.

El proceso inflacionario que, como se ha dicho, se había desbocado a partir de agosto de 1972, parecía no preocupar especialmente ni a la Unidad Popular ni al Ministerio de Hacienda, pues se mantuvo el financiamiento por la vía de la impresión de billetes. El déficit fiscal alcanzó al 57% de los ingresos en 1972 y hasta septiembre del año siguiente superaba el 53%. La baja del producto interno bruto, tendencia que se había iniciado ese año, se aceleró en 1973 hasta alcanzar una caída del 5,6% para todo el año, como se aprecia en el gráfico 3.9. En el sector agrícola la menor productividad superó el 10%, lo que obligó a la importación de alimentos obtenidos en parte a través de créditos de países amigos. Por su parte, la balanza comercial reflejó un déficit de 436.34 millones de dólares y la balanza de pagos de 260.1 millones de dólares, mientras que las reservas internacionales del Banco Central, a septiembre de 1973, eran de menos 605.6 millones de dólares[100]. En este contexto, el gobierno optó por suspender el pago de la deuda externa, lo que implicaba, a la larga, condiciones de interés y plazo extremadamente onerosas para el país[101].

Marcha de las cacerolas vacías, manifestantes en San Bernardo. Gentileza diario El Mercurio. 

Con el país prácticamente en la quiebra, la capacidad de maniobra del Presidente Allende fue reduciéndose ostensiblemente. Con todo, a pesar de la crisis y de las profundas dificultades que enfrentaba, la coalición de gobierno conservaba un apoyo popular. En las elecciones parlamentarias de marzo de 1973 obtuvo casi el 44% de los votos, menos de lo logrado en 1971 pero varios puntos más que la votación de Allende en 1970[102].

Allende intentó convencer a la oposición e incluso a sus aliados de llamar a un plebiscito para que el pueblo dirimiera la continuidad de su gobierno. Pero la confianza estaba rota y la violencia seguía su curso. El 21 de agosto, Prats se vio obligado a renunciar, siendo reemplazado por Augusto Pinochet, según se dice por iniciativa del propio Prats. Cambios similares ocurrieron en las demás Fuerzas Armadas. Los marinos lograron la renuncia del almirante Raúl Montero y su cargo fue ocupado por José Toribio Merino. El alto mando de la aviación reemplazó a César Ruiz por Gustavo Leigh. Allende ya no contaba con la confianza de los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas. La suerte estaba echada[103]. La intervención militar y el derrocamiento de la Unidad Popular era cosa de días.