Capítulo IV: 1973 - 2014 El Ministerio de Hacienda en los Últimos 40 Años

Premio a la “Institucionalidad económica chilena” entregado por ICARE al Ministerio de Hacienda, en julio 2013.

1 · El Gobierno Militar y el nuevo modelo económico para Chile

Durante el gobierno del Presidente Salvador Allende se generó en el país una de las mayores crisis institucionales de su historia, lo que derivó en que las Fuerzas Armadas y de Orden asumieran el poder el 11 de septiembre de 1973. Se constituyó una junta militar integrada por los comandantes en jefe de cada una de las ramas que no sólo debió hacer frente a la crisis política y social, sino también a reactivar la economía semi-paralizada por las huelgas y protestas sociales y controlar una hiperinflación desatada. El 12 de septiembre de 1973 asumió como ministro de Hacienda el contralmirante Lorenzo Gotuzzo Borlando cuya primera misión fue hacer un diagnóstico de la situación económica del país y adoptar las medidas más urgentes para restablecer la normalidad.

Titular, mayo de 1973. Gentileza diario El Mercurio.

Los problemas económicos heredados del gobierno de la Unidad Popular fueron gravísimos, siendo los de mayor complejidad “el déficit fiscal, brusca caída del producto, nula inversión, inflación galopante, crédito internacional congelado, endeudamiento externo elevado e impago, área social (empresas estatales e intervenidas) con rendimientos bajísimos e insuficientes, demandas salariales cada vez más fuertes, paralización de faenas a causa de sucesivas huelgas, grave desabastecimiento de productos básicos”[1]. Estos problemas repercutieron especialmente en la situación fiscal y monetaria del país, así como en el sector productivo y en el comercio exterior.

Lorenzo Gotuzzo Borlando. Gentileza diario El Mercurio.

La gravedad de la situación económica fue puesta en evidencia en la Exposición de la Hacienda Pública del 9 de octubre de 1973. Según cifras oficiales, el gasto fiscal presupuestado para 1973 era de 138.465,1 millones de escudos, mientras que el déficit fiscal presupuestado era de 49.572,1 millones de escudos. Sin embargo, el gasto fiscal efectivo fue de 277.922 millones de escudos con un déficit fiscal efectivo de 148.434 millones de escudos, lo que quiere decir que el déficit fiscal, como porcentaje del gasto fiscal, fue del 52,8% para 1973. Por otro lado, la cantidad total de dinero de 1973 correspondió a 406.000 millones de escudos, 477% de aumento respecto del año anterior, que fue de 70.484 millones de escudos. Este aumento considerable del dinero correspondió a una variación del 3.255,3% en relación con la cantidad de dinero de 1970[2].

Ante tal situación, el ministro Gotuzzo comenzó rápidamente a trabajar en una serie de medidas para reordenar la economía y sanear la hacienda pública, atacando dos de los problemas más urgentes: la inflación y el déficit fiscal. Para mejorar estas variables se debía normalizar o establecer una serie de otros factores como una política cambiaria realista, un sistema de precios que se relacionara con la variación de precios internacionales y un sistema tributario que permitiera al Estado recaudar la mayor cantidad de fondos posibles. De esta manera, “para lograr el indispensable reordenamiento económico y superar la crisis actual hemos decidido modificar las políticas cambiarias, de precios e ingresos vigentes a la actualidad”[3]. Fue así como el ministerio fijó las siguientes medidas para el corto y mediano plazo: un solo tipo de cambio básico de importación y exportación, devaluaciones periódicas y moderadas de la moneda para que el tipo de cambio no sea vea afectado por la inflación, establecimiento de precios que reflejen los costos reales de producción y una regularización de los precios agrícolas tomando como referencia los precios internacionales para fomentar la exportación. Esta serie de medidas de corrección monetaria tuvo un fuerte impacto sobre la población, debido a un considerable aumento del nivel de precios, pero en palabras del ministro Gotuzzo “ellas (las medidas) son una consecuencia inescapable de la verdadera y caótica realidad económica de la Patria”[4].

Paralelamente al proceso de reordenamiento económico y financiero emprendido por el Ministerio de Hacienda comenzó a gestarse otro proceso de igual o mayor importancia. La experiencia socialista de Salvador Allende había llevado al extremo el modelo desarrollista que transformó al Estado en prácticamente el único actor con la capacidad de controlar la producción y de asignar los recursos, interviniendo de ese modo en la mayoría de las actividades económicas. En este período, los problemas más sobresalientes del país tenían relación con bajas tasas de crecimiento, el atraso agrícola, el déficit fiscal, la inflación, el estatismo exagerado, la escasez de empleos productivos y las condiciones de extrema pobreza[5]. En definitiva, hasta 1970 el país había crecido escasamente y su economía se basaba principalmente en la sustitución ineficiente de importaciones y no en el aprovechamiento de sus ventajas comparativas.

Estas dos situaciones llevaron a distintos actores a considerar el establecimiento un modelo económico alternativo al desarrollista, así como una nueva política económica basada en la libertad individual. Fueron los economistas chilenos graduados en la Universidad de Chicago, conocidos popularmente como los “Chicago Boys”, los que tuvieron un papel clave en la gestación e implementación del nuevo modelo económico a mediados de la década de 1970[6].

Los economistas conocidos como “Chicago Boys”, Sergio de la Cuadra, Segio de Castro, Pablo Barahona y Álvaro Bardón en una reunión en 1982.

En 1956 se había firmado un convenio para que estudiantes seleccionados de la Pontificia Universidad Católica de Chile fueran becados por la Universidad de Chicago para realizar estudios de posgrado en Economía. El objetivo de este programa fue dotar a la Universidad Católica de académicos rigurosos en el conocimiento de las ciencias económicas. Uno de estos estudiantes fue Sergio de Castro, que años más tarde se convirtió en asesor del Ministerio de Economía, enseguida en ministro de Hacienda y, por ende, en un hombre clave de la nueva política económica del Gobierno Militar. Según De Castro, uno de los primeros antecedentes de las bases del nuevo modelo económico, que más tarde pasó a ser conocido como “El Ladrillo”, fue un curso de Economía para empresarios dictado en la Sociedad de Fomento Fabril entre 1967 y 1968 al que acudieron los empresarios más importantes del país[7]. A partir de esta instancia un grupo de economistas y empresarios comenzó a participar en la elaboración de un programa económico y social para la candidatura presidencial de Jorge Alessandri Rodríguez de 1969, que representara una alternativa al desarrollismo. Las principales orientaciones del programa guardaban relación con la apertura comercial, la liberalización del sistema de precios, la creación de un mercado de capitales y la eliminación de prácticas monopólicas. Con la victoria de Salvador Allende el 4 de septiembre de 1970 este programa pasó a segundo plano.

El Ladrillo, portada edición 1992.

Los resultados del gobierno de Allende en materias políticas, sociales y económicas permitieron la generación de un consenso hacia agosto de 1972 en torno a la necesidad de formular una nueva estrategia de desarrollo[8]. Entre los principales actores de este consenso había economistas, empresarios, políticos de oposición y la Armada[9]. Instados por el empresario Emilio Sanfuentes, el grupo de economistas que participó del programa económico para la candidatura de Alessandri Rodríguez volvió a reeditar los análisis y las propuestas para tener lo antes posible el programa definitivo basado en una economía de mercado como medio de asignación de los recursos, donde existiera apertura económica y libre competencia, y en la que el Estado tuviera un rol regulador. La idea de la nueva estrategia de desarrollo era aprovechar las ventajas comparativas del país, principalmente en la exportación de recursos naturales, para alcanzar rápidamente altas y sostenidas tasas de crecimiento económico y así superar las condiciones de pobreza de gran parte de la población.

De esta manera, se buscó que los postulados de una economía de mercado se establecieran en la realidad nacional. Aparte del mencionado Sergio de Castro, en la elaboración de “El Ladrillo” se encontraban destacadas figuras que posteriormente ocuparon importantes cargos en la administración económica del país como Álvaro Bardón, presidente del Banco Central entre 1977 y 1981, subsecretario de Economía entre 1982 y 1983 y Presidente del Banco del Estado entre 1988 y 1990; Pablo Barahona, presidente del Banco Central entre 1975 y 1976 y Ministro de Economía entre 1976 y 1978; Sergio Undurraga, gerente de la Oficina de Corfo en Nueva York; Fernando Léniz, ministro de Economía entre 1973 y 1975, asimismo importantes figuras empresariales como Manuel Cruzat, y académicas como Andrés Sanfuentes.

El Gobierno Militar comenzó a aplicar nuevo programa económico desde 1973, especialmente con las medidas de saneamiento económico ya señaladas. Sin embargo, dentro del mundo militar existía desconfianza sobre la aplicación de las políticas del programa debido a la tradición nacionalista y proteccionista de las Fuerzas Armadas. Los militares le asignaban un papel importante al Estado en la economía y no estaban convencidos sobre la idea de instaurar una economía de mercado. Además, muchas de las medidas de estabilización económica, como la liberalización de los precios y las devaluaciones, significarían un costo social importante para las personas, especialmente para los sectores de escasos recursos. Si bien los economistas comenzaron a ocupar cargos secundarios y de asesoría en el Gobierno Militar, la diferencia de opiniones respecto de la intensidad con que se debían aplicar estas políticas quedó en evidencia con el hecho de que la junta militar estableció sus propios asesores[10], como lo fue el ingeniero civil Raúl Sáez, ministro de Hacienda de Eduardo Frei Montalva en 1968, que se convirtió en asesor general de Economía y posteriormente en ministro de Coordinación y Desarrollo.

En el intertanto, el ministro Gotuzzo renunció el 11 de julio de 1974 como parte de una reorganización total del gabinete. Ese mismo día asumió como ministro de Hacienda Jorge Cauas Lama, un destacado economista con estudios de posgrado y uno de los primeros civiles en integrar el gabinete del Gobierno Militar. Desde esta fecha todos los ministros de Hacienda han sido expertos en su materia con diversos estudios y experiencias, tanto profesionales como académicas. Jorge Cauas Lama nació el 13 de agosto de 1934 en la ciudad de San Felipe. Estudió en el Instituto Nacional para luego ingresar a la Universidad de Chile, donde estudió la carrera de Ingeniería Civil. Posteriormente, y gracias a una beca, realizó un Magíster en Economía en la Universidad de Columbia. Fue miembro de la Democracia Cristiana por largo tiempo, trabajando como un importante asesor durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva, además de haber sido vicepresidente del Banco Central desde 1968 a 1970. Luego pasó a ocupar la dirección del Instituto de Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile y en 1972 aceptó el cargo de director del Centro de Investigaciones para el Desarrollo del Banco Mundial. De regreso a Chile, en 1974 volvió a asumir la vicepresidencia del Banco Central, cargo que dejó al poco tiempo cuando asumió como ministro de Hacienda hasta diciembre de 1976. Al año siguiente, fue designado embajador de Chile en los Estados Unidos. Jorge Cauas ha realizado una extensa carrera académica y profesional, siendo presidente del Banco Santiago, la Compañía de Cervecerías Unidas (CCU) y profesor de la Universidad de Chile, además de miembro del Consejo Directivo del Centro de Estudios Públicos.

Una de las medidas de ajuste más polémicas, que desataron los debates entre los economistas y los asesores de la junta militar, mencionados en el párrafo anterior, fue el Decreto Ley N° 522 del 15 de octubre de 1973 que estableció el fin del sistema de fijación de precios. Con esta medida, todos los precios quedaron sujetos a la libre competencia[11], a excepción de 33 rubros que continuaron con el régimen de precios debido a su importancia económica como los combustibles y los alimentos básicos. Si bien las medidas de corrección económica y monetaria mostraron significativos avances en la disminución de los déficit y en el reordenamiento económico, la situación económica del país continuó siendo grave. Tal como lo expuso el ministro Cauas en octubre de 1974, los principales problemas de la economía (aparte de la inflación y el déficit fiscal) fueron la nula inversión en el país que impedía la creación de nuevas fuentes de trabajo, así como una escasa producción del sector industrial[12]. Los mayores logros del Gobierno se concentraron en el comercio exterior, especialmente en el crecimiento de la producción minera y agrícola para la exportación, que generó un importante aumento del ahorro interno hacia 1974.

Estos logros fueron interpretados como el resultado de la progresiva implementación de una economía descentralizada, como lo explicó el ministro Cauas en la misma exposición de 1974: “La política adoptada por el Gobierno consiste entonces en una reducción gradual del déficit fiscal y del exceso de expansión monetaria. […] el rápido crecimiento económico es una meta básica hacia la cual apuntan las medidas de política cambiaria, arancelaria y tributaria. Necesariamente se está induciendo un cambio en la estructura productiva de la economía, abriéndola hacia el exterior, de manera de aprovechar nuestras ventajas comparativas y basar nuestro crecimiento futuro en una estructura de producción eficiente y competitiva”[13]. Con todos estos esfuerzos el déficit fiscal proyectado para 1975 se estimó en un 21% mientras que la balanza de pagos tuvo un déficit presupuestado de US$200 millones.

A la situación de crisis interna del país en 1975 se sumó un alza generalizada en el precio de los combustibles, debido a la crisis del petróleo de 1973, y una disminución importante del precio internacional del cobre. De esta forma se generó una crisis inflacionaria sumada a una crisis en la balanza de pagos por los efectos negativos en el comercio exterior, desmoronándose muchas de las expectativas de la política económica para 1975. De esta manera, el ministro Cauas tuvo que enfrentar el desempeño aún negativo de la economía nacional, además de sentar las bases del nuevo modelo. La situación fue en extremo delicada, ya que se podía regresar a los índices de 1973, por lo que los economistas aconsejaron al Gobierno dejar de lado el enfoque gradual llevado a cabo hasta la fecha para aplicar integralmente las políticas económicas de descentralización y de transformación del país en una economía de mercado, ya que era “necesario que la totalidad de los elementos de un programa estén debidamente armonizados, sean compatibles y no generen contradicciones o establezcan objetivos antagónicos”[14].

Por estas razones, el 12 de abril de 1975, el Gobierno estableció el Decreto Ley N° 966 por el cual se concedió “al ministro de Hacienda facultades extraordinarias tendientes a materializar, en forma unitaria, la política económica y financiera del Gobierno”[15]. Este decreto buscaba centralizar la implementación de las políticas económicas en un solo ministro, por lo que Cauas pasó a ocupar el cargo de “ministro coordinador del Sistema Económico”. La junta militar le pidió al ministro establecer a la brevedad un plan para evitar los efectos negativos de la doble crisis. Paralelamente, el 14 de abril, el Gobierno nombró un nuevo gabinete donde ingresaron más civiles en los distintos ministerios, siendo uno de ellos Sergio de Castro en el Ministerio de Economía.

De esta manera, el sector económico pasó a ser dirigido por economistas, ya que a estos nombramientos se sumó Pablo Baraona en la presidencia del Banco Central, lo que permitió tomar y aplicar medidas económicas con mayor libertad. Este hecho marcó el término de la indefinición del Gobierno por el nuevo modelo económico, ya que ante la gravedad de la situación económica, el despliegue de los economistas en los nuevos cargos ministeriales y otros conflictos que tuvo el Estado, como la salida unilateral del Pacto Andino y los conflictos limítrofes con el Perú, permitieron que la junta militar entregara a los economistas la conducción económica del país. Con todo, Raúl Sáez mantuvo su cargo de ministro de Coordinación y de Desarrollo, pero sin el poder resolutivo de los primeros años del Gobierno Militar, sino más bien uno de carácter consultivo[16].

El Programa de Recuperación Económica se dio a conocer al país el 24 de abril de 1975. Gentileza diario El Mercurio.

El 24 de abril de 1975 el ministro Cauas dio a conocer al país por cadena nacional el Programa de Recuperación Económica. Su objetivo central era “detener la inflación en el transcurso de lo que resta del año. El programa está dirigido a la normalización final de la economía por la vía de una reducción drástica de la inflación. […] traerá como compensación una estabilidad económica que permitirá un desarrollo adecuado”[17]. Por otro lado, el programa buscaba revertir la tendencia desarrollista y atribuirle al Estado un rol subsidiario y regulador, dejando en el mercado, la iniciativa privada y la libre competencia el rol de la asignación de los recursos. Para esto se establecieron tres grandes áreas de reformas. La primera relacionada con la reducción general del gasto público a través de tres medidas: la regularización del área de propiedad social (evitando que el Banco Central siguiera emitiendo dinero para financiar las empresas), la reducción de las planillas salariales de los empleados fiscales y un fuerte recorte de la inversión pública. La segunda, ligada a la política monetaria, estableció la libertad casi total de los precios y un tipo de cambio real, estable y realista que alentara las exportaciones no tradicionales. La tercera y última apuntaba a una reforma tributaria que permitiera incrementar los ingresos fiscales y reducir las distorsiones. Para esto se eliminaron los regímenes especiales de tributación y se conformó un sistema tributario basado principalmente en el gasto y el consumo, cuyo eje central fue el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Esto ayudó a “promover la eficiencia en la asignación de recursos e incentivar el ahorro doméstico”[18]. Esta reforma tributaria permitió simplificar y unificar el sistema de tributación, evitando la evasión y aumentando la recaudación.

Si bien durante los últimos meses de 1975 y los primeros meses de 1976 el impacto del Programa de Recuperación fue sentido por la población, debido al alza generalizada de todos los precios, hacia fines de 1976 comenzaron a evidenciarse los efectos positivos de las medidas adoptadas. En la Exposición de Hacienda Pública de 1976 el ministro Cauas dio a conocer los logros conseguidos hasta esa fecha. Por un lado, el déficit fiscal representó sólo un 2,7% del Producto Geográfico Bruto (PGB), la balanza comercial tuvo un superávit de 339 millones de dólares y la inflación presupuestada, a pesar de que siguió siendo alta, fue de un 120%, sólo algo menos de la mitad de la registrada en 1975, que había sido de un 340,7%[19]. Además de estas medidas, desde 1974 el Gobierno comenzó a devolver tanto las propiedades agrícolas como las empresas y sociedades estatizadas por el Gobierno de la Unidad Popular.

Con la implementación del Programa de Recuperación Económica de 1975 se produjo un cambio sin precedentes en la conducción económica del país basada en la aplicación de una política continua y coherente con el fin de establecer una economía social de mercado. Primero se buscó lograr un reordenamiento económico, donde los esfuerzos se condensaron en 1975 con la Ley de Administración Financieradel Estado “que permitió ordenar las cuentas públicas y definir claramente las responsabilidades respecto del presupuesto de la Nación y su ejecución”[20], produciendo un cambio radical en la institucionalidad fiscal y financiera del país.

2 · El Gobierno Militar y el Ministerio de Hacienda hasta la crisis de 1982

A más de un año y medio de la implementación del Programa de Recuperación Económica, el ministro Cauas decidió renunciar a sus funciones en el Ministerio de Hacienda para aceptar el cargo de embajador de Chile en los Estados Unidos. La renuncia se produjo el 31 de diciembre de 1976, y ese mismo día asumió como ministro de Hacienda Sergio de Castro Spikula, uno de los principales economistas interesados en implementar el nuevo modelo económico del Gobierno Militar y el responsable de llevar a cabo la política económica del país en su cargo anterior como ministro de Economía. Su reemplazante en la cartera de Economía fue Pablo Baraona, mientras que la presidencia del Banco Central la asumió Álvaro Bardón. Sergio de Castro nació el 25 de enero de 1930 en la ciudad de Santiago. Realizó sus estudios en el Colegio San Calixto de los Padres Jesuitas de La Paz (Bolivia) y el Grange School de Santiago, ingresando luego a la Pontificia Universidad Católica de Chile, donde estudió Ingeniería Comercial. Posteriormente realizó un Doctorado en Economía en la Universidad de Chicago, regresando a la Universidad Católica para realizar una relevante carrera académica, convirtiéndose en director del Instituto de Economía y luego en decano de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de dicha universidad. Durante el Gobierno Militar ocupó diversos cargos públicos como asesor del Ministerio de Economía (1973-1974), ministro de Economía (1974-1976) y ministro de Hacienda (1977-1982). Luego de su renuncia al Ministerio de Hacienda comenzó una carrera profesional en el sector privado, siendo presidente de diversas empresas como AFP Provida y el Banco Edwards. Actualmente es miembro del Consejo Directivo del Centro de Estudios Públicos y del Consejo Directivo de la Facultad de Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad Católica.

Sergio de Castro Spikula, 1982.

Las medidas de ajuste estructural del Plan de Recuperación Económica implicaron una profundización de las políticas descentralizadoras aplicadas hasta esa fecha, además de un alto costo para las personas por el alza de los precios. Sin embargo, los primeros signos de recuperación económica comenzaron a evidenciarse hacia 1977, y para 1978 la mayoría de los índices estaban normalizados, tal como lo estableció el ministro De Castro en la Exposición de la Hacienda Pública de enero de 1978: “El Gobierno estuvo siempre consciente de que el ajuste financiero significaría un costo en lo productivo en el corto plazo, pero estuvo dispuesto a asumirlo en el convencimiento de que la estabilidad era condición necesaria para un crecimiento rápido y sostenido de la producción. El objetivo del Programa fue siempre el logro del mejoramiento en el nivel de vida de los chilenos que viene dado por mayores disponibilidades de bienes, producto del mayor crecimiento”[12]. De esta manera, el principal objetivo del nuevo ministro De Castro fue alcanzar una estabilización macroeconómica centrando sus esfuerzos en reducir el aún persistente ritmo inflacionario y asegurar condiciones favorables en la balanza de pagos para que no se viera perjudicado el comercio exterior, uno de los principales factores de la recuperación económica del país. Esta política se diferenció respecto de la primera etapa del Gobierno Militar, la cual estuvo centrada en el reordenamiento económico, reduciendo principalmente la tasa de inflación y el déficit fiscal.

La política de estabilización del ministro De Castro se basó en el uso de todos los mecanismos disponibles orientados a la disminución y control de la emisión de dinero. Por otro lado, se profundizó la apertura comercial del país aprovechando las ventajas comparativas, especialmente de las exportaciones no tradicionales. Es así como la inflación alcanzó un 63,5% en 1977, mientras que la balanza de pagos tuvo un virtual equilibrio con un superávit de US$18 millones, debido fundamentalmente al dinamismo del sector exportador. Así también, la actividad económica tuvo un importante aumento por la creación de nuevas fuentes de trabajo producto de la eliminación de los déficit de la mayoría de las empresas públicas. Esto se vio reflejado en que el déficit fiscal representó sólo un 9,4% del gasto fiscal[22]. Estos indicadores fueron demostrando la tendencia a una situación de estabilidad, un mejoramiento de la actividad financiera y un saneamiento del comercio exterior, que se tradujo en un mayor consumo y bienestar por parte de la población.

La economía nacional siguió mejorando al año siguiente gracias al aumento en seis veces de las exportaciones no tradicionales, diversificándose tanto los productos exportados como los mercados a los que llegaban. Esta situación produjo que la balanza de pagos tuviera un superávit de US$600 millones. A su vez, el crecimiento del Producto Geográfico Bruto proyectado para 1978 fue de un 6%, el que finalmente alcanzó una tasa de crecimiento de 8,2%. Este aumento considerable se explicó por el incremento en la actividad económica, especialmente del sector industrial que alcanzó una tasa de aumento de un 10%. Asimismo, la inflación logró reducirse a un 30,3% y el déficit fiscal correspondió a un 4,2% del gasto fiscal de 1978[23]. Todo esto redundó en un aumento de la inversión, una mayor producción y nuevas plazas de empleo generadas por el sector exportador. Paralelamente al proceso de estabilización, el Gobierno fue asignándole lentamente un rol cada vez más secundario al Estado, condición necesaria en una economía de mercado, solidificándose “cada vez más el convencimiento de que un Estado normativo y subsidiario que permita una amplia libertad de acción, que no atente contra el bien común es el eje central de toda política. En el ámbito económico, los largos estudios de las funciones y atribuciones de los organismos estatales han permitido concluir y aplicar un sistema económico impersonal, no discrecional, y basado en el mercado, cuyos éxitos hace ya algún tiempo son incuestionables. El Estado, en su rol empresarial, deberá cautelar el que marcos institucionales garanticen que el funcionamiento de sus empresas, corporaciones y bancos se desenvuelvan con niveles de eficacia propios de una economía competitiva”[24].

El nuevo rol del Estado permitió iniciar una política de privatizaciones desde 1974 en adelante. Los objetivos de las privatizaciones fueron esencialmente dos: en primer lugar reducir el déficit fiscal, que era uno de los principales problemas económicos al allegar recursos frescos al Estado; en segundo lugar se buscó reducir la intervención excesiva del Estado en la actividad económica[25]. De esta forma, la primera etapa de privatización transcurrió de 1974 a 1983, dividiéndose en dos subfases. La primera, correspondiente al año 1974, se caracterizó por la devolución gratuita de los activos tomados durante el gobierno de la Unidad Popular. La segunda ocurrió entre 1975 y 1983, en la cual se traspasaron onerosamente al sector privado empresas y activos que tradicionalmente habían sido parte del Estado y del sector público[26]. De esta manera, la propiedad privada y el mercado comenzaron a adquirir una función cada vez más importante en la economía, no sólo convirtiéndose en los grandes asignadores de recursos, sino también fortaleciendo su posición como impulsor de inversiones. Este fortalecimiento del mercado fue de la mano con la idea de que la iniciativa particular, la libertad económica y el rol subsidiario del Estado eran fundamentales para asegurar el crecimiento y el desarrollo del país[27].

El impacto de las privatizaciones de la primera etapa permitió generar progresivamente un mercado de capitales que posibilitó a los mismos privados acceder a créditos internacionales para generar mayores inversiones en la economía. Por consiguiente, la economía se volvió más competitiva al abrirse al mercado internacional, por lo que el país se convirtió en una atrayente plaza para las inversiones extranjeras[28]. Por otro lado, el menor peso y tamaño del Estado en la economía, debido a la privatización de gran parte de las empresas del área social, permitió a éste aumentar sus recursos y orientarlos hacia otras necesidades, ayudando a reducir en parte el déficit fiscal. De esta manera, los recursos que antes se focalizaban en estas empresas pasaron a distribuirse en pos de un mayor gasto social, estableciendo una relación entre las políticas económicas y las sociales. Sólo en 1978 el Gobierno gastó en los sectores sociales US$1.074,7 millones, distribuidos en vivienda, salud, educación y desarrollo regional, entre otros. Además, entregó subsidios de cesantía, capacitación a trabajadores, reajuste de las remuneraciones y una eliminación progresiva de formas regresivas de tributación[29]. De esta manera, las políticas económicas y sociales se caracterizaron por la coherencia y continuidad, dando estabilidad macroeconómica al país, superando la mayoría de los déficit y normalizando los índices y variables más importantes de la economía. Por lo tanto, hacia 1979 la economía chilena no sólo se había estabilizado, sino que entró en una fase de modernización, ya que el Gobierno Militar decidió cambiar el énfasis desde la estabilidad al desarrollo[30].

Durante el Mensaje Presidencial del 11 de septiembre de 1979 el Gobierno Militar oficializó e informó al país sobre el Programa de Modernizaciones, denominado plan de “las siete modernizaciones”, ya que algunas de estas reformas habían sido anunciadas anteriormente o se encontraban en proceso de tramitación y/o ejecución. El objetivo de estas medidas, tal como su nombre lo dice, fue modernizar y dotar de una nueva institucionalidad a diversos sectores, tanto del Estado como de la economía, debido a su carácter obsoleto que impedía un mejor desempeño del modelo económico[31]. La primera de estas modernizaciones fue el nuevo Plan Laboral que estableció una base legal nueva, permitiendo la libertad de celebrar asambleas sindicales y una nueva relación entre empleados y empleadores con el fin de regular los conflictos en este ámbito. La segunda de estas medidas fue la Reforma Previsional que reemplazó al sistema de reparto existente por uno de capitalización individual mediante la creación de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). La tercera reforma guardaba relación con la educación mediante la extensión de la libertad de enseñanza y la participación de la comunidad y la familia en la educación de los hijos, el traspaso de la administración de las escuelas públicas a los municipios y la creación de colegios particulares subvencionados, la apertura del sistema universitario y la diversificación de las opciones de capacitación y perfeccionamiento de los jóvenes. La cuarta tarea estableció una reestructuración del sector salud por medio de una mayor alternativa de establecimientos y profesionales de quienes recibirán la atención. De esta manera se creó un sistema de salud privado denominado Isapres (Instituciones de Salud Previsional), así como el traspaso de los consultorios a las municipalidades. La quinta meta fue una modernización del sector justicia con la creación de juzgados, renovación de los sistemas carcelarios y cambios en el Servicio de Registro Civil e Identificación. La sexta reforma estuvo orientada a un desarrollo agrícola basado en la propiedad privada y la libre competencia facilitando el acceso a los agricultores a mayor crédito para diversificar los cultivos. La séptima y última modernización fue una Reforma Administrativa y Regional, conforme a una concepción basada en la descentralización y la desconcentración administrativa que buscaba una administración participativa donde las decisiones no estuvieran radicadas exclusivamente en los órganos superiores, potenciando principalmente a los municipios como centros de participación y responsabilidad ciudadana en la solución de los problemas concretos de la comunidad[32].

Tanto la estabilización macroeconómica llevada a cabo por el Ministerio de Hacienda, así como el Programa de Modernizaciones del Gobierno Militar, permitieron que la situación económica y fiscal del país alcanzara los mayores éxitos desde la implementación del nuevo modelo económico. Para el 30 de junio de 1981 la balanza de pagos mostró un superávit de US$3.935, mientras que el déficit fiscal desapareció a partir de 1979. Por otro lado, las exportaciones no tradicionales constituyeron un 39% del total de exportaciones en 1980, lo que contribuyó de manera decisiva a no depender exclusivamente del cobre, ya que en ese año el metal rojo aportó un 46% de los ingresos por exportaciones. A su vez, el Producto Geográfico Bruto creció en un 6,5% en 1980, lo que arrojó una tasa de crecimiento promedio anual de 7,2% entre 1975 y 1980, es decir, entre la aplicación del Programa de Recuperación Económica y el Programa de Modernizaciones. La inversión en el país alcanzó un 17,9% del producto en 1980, en donde la inversión privada representó un 67,3% de la inversión total. Por último, el gasto social en Educación, Vivienda, Salud, etc., se elevó en 1981 al 53,6% del total del gasto fiscal[33].

Si bien la estabilización macroeconómica permitió revertir el déficit fiscal y el de la balanza de pagos, transformándolos en superávit, la inflación se mantuvo como un problema persistente dentro de la economía, debido a las diversas presiones inflacionarias que existían. Así, a pesar de la considerable reducción de este índice desde mediados de los años setenta, la inflación continuó siendo elevada, alcanzado un 31,2% en 1980[34]. Sin embargo, el ministro De Castro logró reducir la inflación a un 9,5% en 1981 gracias a los efectos de la política del tipo de cambio como ancla nominal, es decir, la fijación del tipo de cambio fijo. Hasta 1977 la estrategia empleada para combatir la inflación fue básicamente reducir la cantidad y emisión de dinero, y de permitir devaluaciones del peso en sólo un 10%, con el fin de disminuir paulatinamente las expectativas inflacionarias, tal como ocurrió en 1976 y 1977. A pesar de las moderadas pero periódicas devaluaciones, la tasa de crecimiento de los precios continuó creciendo, a lo que se agregó el comportamiento del tipo de cambio, convirtiéndose este último en un factor determinante de las expectativas inflacionarias. De esta manera, con el fin de cambiar drásticamente la orientación de la política de estabilización, el ministro De Castro decidió utilizar el tipo de cambio fijo como ancla nominal del sistema económico para reducir la tasa de inflación.

El programa de estabilización basado en el tipo de cambio fijo se inició en 1978 y tuvo dos etapas. La primera, que transcurrió de febrero de 1978 a junio de 1979, “se caracterizó por una tasa de devaluación anunciada con anticipación y fijada, intencionalmente, por debajo de la tasa de inflación en curso”[35]. Los resultados no fueron los esperados, ya que la inflación aumentó de un 30,3% en 1978 a un 38,9% en 1979, por lo que el ministro De Castro anunció el tipo de cambio fijo en $39 el dólar el 1 de junio de 1979, iniciándose la segunda etapa de esta política. La premisa del tipo de cambio fijo fue que una tasa predeterminada de devaluación nominal, es decir el tipo de cambio fijo, restringiría los precios, reduciría las expectativas inflacionarias y aseguraría que las autoridades fiscales y monetarias tuvieran un manejo conservador de la economía, ya que éstas no necesitarían ningún tipo de control de precio o salario[36]. Esto es lo que se conoce como ajuste automático, donde el Banco Central adquiere una política neutra, limitándose a comprar o vender las divisas que se le ofrezcan o demanden a un precio fijo[37], produciéndose el ajuste, donde las ventas de divisas del Banco Central reducen la masa monetaria.

Para que la política de cambio fijo tuviera éxito era necesario que no se produjeran controles sobre los precios o los salarios. Sin embargo, desde 1976 el Gobierno adoptó un esquema de indización salarial basado en la inflación pasada, es decir, un reajuste automático y obligatorio de los sueldos del sector público que aumentaron periódicamente para compensar la tasa de inflación acumulada del año anterior. Este esquema de indización se extendió en 1981 al sector privado que no negociaba colectivamente sus remuneraciones[38], aumentando las presiones inflacionarias. Por otro lado, gracias al fomento de la iniciativa privada, en el mediano plazo se produjo un fuerte movimiento de negocios e inversiones en el país. Sin embargo, el aún poco desarrollado mercado de capitales impidió a los privados emprender sus actividades con dinero propio. De esta manera, comenzó la tendencia de los privados a formar conglomerados con el fin de reducir los costos de inversión y, principalmente, de contar con liquidez. A su vez, el Gobierno redujo las trabas al ingreso de crédito externo, lo que permitió a los bancos y empresas chilenos endeudarse con los bancos extranjeros. El sector privado logró reducir el costo promedio del interés que pagaban en Chile, contrayendo sus deudas en dólares gracias al cambio fijo de la moneda. De esta manera, las autoridades financieras promovieron una política expansiva de la economía a través de la expansión del sector privado entre 1979 y 1981[39] debido al alza de los salarios y el endeudamiento del sector privado, en contraposición a lo que buscaba el tipo de cambio fijo, generando así el principal factor interno de la crisis económica de 1982.

En mayo de 1982, ENDESA contrató crédito externo aprovechando la reducción de trabas del Gobierno. Gentileza diario El Mercurio.

3 · La crisis económica de 1982 y el Ministerio de Hacienda

La mayoría de los éxitos económicos del Gobierno Militar hacia fines de los años setenta y los dos primeros años de la década de los ochenta tenían relación con la apertura comercial que experimentó el país, especialmente por la diversificación de las exportaciones no tradicionales, que se convirtieron en el principal factor para superar los diversos déficit que presentaba nuestra economía. Sin embargo, esta misma apertura comercial hizo que el país fuera más vulnerable a los vaivenes cíclicos de la economía internacional. Estas oscilaciones se tradujeron en una recesión mundial a principios de los años ochenta que desencadenó la crisis económica que vivió el país en 1982.

La recesión mundial comenzó a manifestarse en 1979 y se originó, en parte, por un alza generalizada en el precio del petróleo, pero principalmente por una modificación en la política económica norteamericana que buscó reducir su tasa de inflación[40]. Así, con la llegada de Ronald Reagan a la Presidencia se estableció una política más restrictiva respecto de la tasa de crecimiento del dinero, además de reducciones importantes de los impuestos con el objetivo de dinamizar al sector privado. Por otro lado, se produjo un aumento del gasto fiscal en ese país debido a la denominada Guerra Fría. Estos factores hicieron necesario el endeudamiento del gobierno norteamericano en el mercado financiero, lo que significó un alza en las tasas de interés. De esta manera, la política norteamericana provocó una escasez relativa del dólar, que incentivó un mayor flujo de dinero hacia el mercado financiero de Estados Unidos y revaluaciones significativas de la moneda norteamericana en relación con el resto de las economías[41].

La escasez relativa del dólar ocasionó un deterioro en las economías desarrolladas por medio de un descenso en el precio de sus productos de exportación y un incremento de las tasas de interés de los mercados internacionales. El estancamiento de los sectores productivos de bienes durables y de la construcción determinaron que el precio de las materias primas de las economías subdesarrolladas disminuyera de forma considerable, lo que afectó de sobremanera al país. De hecho, 1981 fue el único año desde la implementación del nuevo modelo económico que las exportaciones no aumentaron en relación al período anterior, es decir, las exportaciones chilenas perdieron competitividad frente al panorama económico internacional, lo que progresivamente produjo un empobrecimiento del país en términos de intercambio[42].

Sin embargo, el alza del precio del petróleo permitió a los países productores del combustible acumular enormes excedentes de dinero, los que posteriormente fueron traspasados a la banca internacional. Esta a su vez, y debido al aumento de la liquidez, fue colocando este excedente principalmente en los países en vías de desarrollo a través de préstamos y créditos externos desde 1979, como lo fue el caso de Chile, que en 1981 recibió un flujo de capital externo sin precedentes, alcanzando los US$4.393. De esta manera, los llamados “petrodólares” permitieron mantener el nivel de vida de la pre-crisis, aumentar el gasto de los sectores no ligados al comercio internacional y al sector exportador, a pesar del creciente déficit de la cuenta corriente, por ende, del aumento de la deuda externa[43].

Como se mencionó en el subcapítulo anterior, el ministro De Castro decidió implementar en 1979 una política de cambio fijo como fórmula para reducir la inflación. Para que esta política tuviera éxito era necesario que no se produjeran nuevas presiones inflacionarias, pero paradójicamente el Gobierno mantuvo la ley de reajuste salarial del sector público y una parte del privado, además de reducir las trabas en el ingreso del capital externo. Es así como se fomentó una expansión del gasto privado, tanto de las personas como de las empresas, por el incremento de las importaciones y crecimiento del sector privado vía endeudamiento. La política del tipo de cambio fijo comenzó a generar un debate y cierta división dentro de los economistas que llevaron a cabo la trasformación económica del país. El grupo contrario al cambio fijo insistió en la urgencia de devaluar el peso y terminar con el reajuste de las remuneraciones para evitar nuevos desequilibrios que ya se estaban produciendo en el comercio exterior[44]. Sin embargo, el ministro De Castro continuó con esta política, ya que “debemos generar un déficit en cuenta corriente en nuestra balanza de pagos, pues este déficit constituye precisamente el reflejo y la medición del ahorro externo que hemos sido capaces de hacer ingresar al país. No lograr este ahorro externo nos obligaría a crecer menos, o hacerlo a costa de una fuerte disminución del actual nivel de vida de los chilenos. (…) Quienes expresen temores de que la deuda externa de nuestro país sería actualmente elevada, deben tener presente que lo importante no es la cuantía de dicha deuda, sino la capacidad de pago que el uso de sus recursos genera”[45].

Refinería de Petróleo en Concepción, ca. 1970.

A pesar de los argumentos del ministro, en 1981 comenzaron a evidenciarse los primeros síntomas de la crisis. En mayo de ese año, la Compañía Refinería de Azúcar de Viña del Mar (CRAV) informó sobre la paralización de sus actividades debido a la crisis del sector externo. Por otro lado, en noviembre de 1981, la Superintendencia de Bancos debió intervenir una serie de instituciones financieras que no contaban con capacidad de pago de las deudas que habían contraído, evitando así un colapso del sistema bancario. Por último, la cuenta corriente alcanzó en 1981 un déficit de US$4.812[46] que correspondía a un 14.5% del PIB. La delicada situación del sector exportador y financiero aumentó las críticas a la política del cambio fijo, ya no sólo de los economistas, sino de parte de algunas autoridades militares. Sin embargo, el ministro De Castro argumentó que la crisis correspondía al endeudamiento del sector privado, específicamente del sector financiero, por lo que el Estado quedaría al margen en caso de una cesación del flujo crediticio y un aumento de las tasas de interés, sin tomar en consideración el problema que se generó en el comercio exterior[47].

Sergio de la Cuadra.

En 1982 la economía continuó empeorando. Las presiones y críticas hacia la política cambiaria llevaron al ministro Sergio de Castro a renunciar el 22 de abril de 1982, evitando sumar un conflicto político a la delicada situación económica. Ese mismo día asumió como ministro de Hacienda Sergio de la Cuadra Fabres. Ante una situación de eminente crisis, el Gobierno Militar decidió asumir la conducción económica acudiendo a los militares. De esta manera, junto con el nuevo ministro De la Cuadra, asumieron el brigadier general Luis Danús como ministro de Economía, el brigadier general Gastón Frez como ministro director de Odeplan y el coronel Francisco Ramírez Migliasi como vicepresidente de la Corfo[48].

El ministro De la Cuadra asumió cuando las presiones por devaluar el peso venían principalmente del sector empresarial, sumado a la insostenibilidad de mantener el tipo de cambio fijo, debido a la poca capacidad de pago que mostró el sector financiero y lo deprimido del sector exportador. Ante esta situación, el Gobierno decidió devaluar el 14 de junio de 1982, estableciendo el dólar a $46. La devaluación inició una aguda crisis económica, ya que el equivalente en pesos de las deudas expresadas en dólares, tanto de las personas como del empresariado privado, aumentó de $39 a $46. Por otro lado, en julio de ese año el Gobierno estableció una medida para aliviar el balance de los bancos, tratando de normalizar la actividad bancaria, por medio del mecanismo de “compra de cartera vencida” mediante el cual el Banco Central adquirió los créditos prorrogados de los bancos por imposibilidad de pago de sus clientes, lo que significó una gran ayuda al sector bancario. Posteriormente, en un plazo determinado, los dueños o accionistas de los bancos debían recomprar al Banco Central el crédito en cuestión[49]. Finalmente, el ministro De la Cuadra estableció la libertad de cambio el 6 de agosto de 1982, produciendo una situación aún más crítica, que terminó con el flujo de capitales por parte de la banca internacional, ante las confusas señales del Gobierno, y el reemplazo del ministro De la Cuadra.

Rolf Lüders.

El 30 de agosto de 1982, Rolf Lüders Schwarzenberg asumió el cargo de ministro coordinador del Sistema Económico (con las mismas facultades del Decreto Ley N° 966 del 12 de abril de 1975). Las primeras medidas de su gestión fueron suspender la libertad de cambio, fijando el dólar en $52, establecer un dólar preferencial en $50 a los deudores en moneda extranjera e iniciar las conversaciones con el Fondo Monetario Internacional para llegar a un acuerdo respecto de la deuda externa del país. De esta manera, “en el corto plazo, el énfasis se deberá poner en la recuperación del nivel de la actividad y, por sobre todo, en la disminución del desempleo. En el mediano plazo los objetivos principales de la política deberán ser el crecimiento económico, el aumento del empleo, la máxima igualación posible de oportunidades para todos frente al sistema económico, la independencia económica del país y una estabilidad de precios similar a la de nuestros principales socios comerciales”[50]. Sin embargo, la situación económica continuó siendo de profunda crisis. Hasta el 30 de junio de 1982 la deuda externa alcanzó un total 13,5 mil millones de dólares, es decir cerca de 57% del PIB de la época, de los cuales un 65% correspondía al sector privado. Por otro lado, el Producto Geográfico Bruto cayó alrededor de un 13% y la inflación subió a un 20,7%. Por último, el desempleo superó el 20% debido al espiral de quiebras de las industrias nacionales, convirtiéndose en una de las peores consecuencias de la crisis en la población[51].

El 10 de enero de 1983 se firmó un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional para resolver la deuda externa del país y negociar la posibilidad de obtener créditos compensatorios, con el compromiso de que el Gobierno estableciera políticas crediticias y fiscales restrictivas. Sin embargo, el 13 de enero el ministro Lüders anunció una intervención masiva del sistema financiero, haciendo un llamado a los deudores y conglomerados a pagar sus deudas. La premisa del ministro fue que no era posible dejar a la banca nacional resolver sus problemas de manera independiente, ya que las inminentes quiebras de los bancos generarían un caos no sólo financiero, sino social y político[52]. Con esta intervención el Gobierno sobrepasó la expansión crediticia acordada con el FMI, produciendo la quiebra de diversas instituciones, depositantes y ahorristas sin capacidad de pago, así como la expansión del gasto fiscal. Debido a los problemas generados por la intervención, el Gobierno le pidió la renuncia al ministro Lüders el 14 de febrero de 1983. Ese mismo día asumió como ministro de Hacienda Carlos Cáceres Contreras.

Carlos Cáceres.

Las primeras preocupaciones del ministro Cáceres fueron lograr un nuevo acuerdo con el FMI y la banca internacional, además de crear confianza de una pronta recuperación de la economía. A pesar de los esfuerzos, la situación del país siguió empeorando con el paso de los meses. A su vez, comenzaron a surgir críticas desde el Gobierno y de los economistas. La prolongación de la crisis se debió principalmente a que las autoridades económicas pusieron el énfasis en asuntos cambiarios y arancelarios, debido a la falta de competitividad de las exportaciones nacionales, en lugar de reducir el gasto fiscal y las remuneraciones. De esta manera, se produjo una mayor cantidad de emisión por parte del Banco Central y un aumento del crédito interno para resolver la situación del sistema financiero. Esto produjo una desconfianza interna y externa, generalizando las quiebras y las cesaciones de pago de los deudores. Por otro lado, debido al aumento del crédito interno se produjo un endeudamiento del sector público, sumándose al endeudamiento del sector privado, generándose una situación más complicada que la de 1982[53].

Luis Escobar Cerda.

En términos políticos, la crisis significó una rotativa de ministros que se prolongó hasta 1985. En términos sociales la reducción del gasto se reflejó en la disminución de los salarios y posteriormente en el desempleo[54]. Esta situación fue generando una presión y protesta social que se tradujo en un llamado a paro nacional para el 11 de mayo de 1983, convocado por la Confederación de Trabajadores del Cobre y apoyado por diversos grupos de oposición al Gobierno Militar. Estos llamados a paro nacional, que posteriormente se convirtieron en las Jornadas de Protesta Nacional, llevó al Gobierno a nombrar como ministro del Interior a Sergio Onofre Jarpa el 10 de agosto de 1983, con el objetivo de calmar la situación social en la que se encontraba el país. Este nombramiento produjo una divergencia entre los ministros Cáceres y Jarpa, ya que este último realizó diversas críticas a las políticas económicas realizadas hasta la fecha. Para 1984 se generó una virtual ruptura entre los ministros[55], por lo que el ministro Cáceres decidió renunciar el 2 de abril de 1984, asumiendo ese mismo día como ministro de Hacienda Luis Escobar Cerda.

Las propuestas del ministro Escobar apuntaron a una política más expansiva a través del aumento del gasto fiscal y recurrir a créditos del Banco Central para financiar proyectos públicos. Estas políticas se explican por la línea proteccionista del Estado que tenía el ministro. En septiembre de 1984 el ministro Escobar anunció una devaluación del peso de un 24% y un alza de los aranceles con el fin de reducir el gasto interno y reorientar la economía a la función exportadora. Sin embargo, estas medidas conllevaron muchas críticas en momentos que la economía comenzó a mostrar algunos indicadores de repunte[56]. Por otro lado, en 1984 se realizó una profunda reforma a la Ley de Impuesto a la Renta para reducir los desincentivos al ahorro que presentaba dicha ley. De esta manera, se realizó una exención de los impuestos para las rentas del ahorro, tanto para las empresas como para las personas, fomentando la inversión y aumentando la recaudación fiscal[57]. La aplicación de las políticas proteccionistas del ministro Escobar fue generando un consenso dentro de los economistas y una parte del Gobierno para regresar a los postulados y políticas de la economía social de mercado. Por otro lado, las distintas fórmulas y enfoques aplicados para superar la crisis no dieron los resultados esperados.

Hernán Büchi.

De esta manera, el 12 de febrero de 1985 asumió como ministro de Hacienda Hernán Büchi Buc. Nacido el 6 de marzo de 1949 en la ciudad de Iquique, realizó sus estudios en el Colegio Nido de Águilas y el Instituto Nacional de Santiago, para luego ingresar a la Universidad de Chile, donde estudió la carrera de Ingeniería Civil. Posteriormente, obtuvo el Master en Administración de Negocios de la Universidad de Columbia, iniciando una ascendente carrera en el sector público. Hernán Büchi comenzó en 1975 como asesor del Ministerio de Economía para luego convertirse en subsecretario de Economía (1979-1980), subsecretario de Salud (1980-1983), ministro director de Odeplan (1983-1984), superintendente de Bancos e Instituciones Financieras (1984-1985) y ministro de Hacienda (1985-1989). Renunció a su cargo como ministro para presentarse como candidato presidencial en la elección de diciembre de 1989, siendo derrotado en primera vuelta por Patricio Aylwin Azócar. Luego de una extensa trayectoria en el servicio público comenzó una carrera ligada al sector privado, convirtiéndose en presidente de las principales empresas del país como Lucchetti, Sociedad Química y Minera de Chile (Soquimich) y del grupo Copesa, entre otras. También ha realizado asesorías a países de Europa Oriental, Asia y Latinoamérica. En 1990 fundó el Instituto Libertad y Desarrollo, con el objetivo de analizar los diversos asuntos públicos del país, asumiendo la presidencia y la dirección del Centro de Economía Internacional. Actualmente es profesor y presidente del Consejo Directivo de la Universidad del Desarrollo, y mantiene importantes cargos en la dirección de empresas del sector privado.

4 · El Ministerio de Hacienda y la consolidación de la economía social de mercado, 1985-1989

La crisis económica produjo en diversos sectores de la sociedad la sensación de que la economía de mercado había fracasado como estrategia de desarrollo, es más, se pensaba que ésta había sido originada por la aplicación del nuevo modelo económico, especialmente por el rol del sector privado. Además, en marzo de 1985 un terremoto de gran intensidad sacudió a la zona central del país, sumando otro factor de crisis al deprimido panorama económico nacional. Por lo tanto, la primera tarea del ministro Büchi fue restablecer la confianza en que la economía de mercado era el mejor camino para superar los efectos de la crisis. Según el ministro “la raíz de la situación actual de la economía chilena está en el deterioro de sus términos de intercambio. El alto endeudamiento externo —acumulado desde 1981— y su elevado costo agravan el problema, porque impiden aliviar el impacto de los desfavorables términos de intercambio, recurriendo al financiamiento externo”. Por lo tanto, “la tarea que se ha propuesto el Gobierno es lograr una vasta reconversión de la estructura productiva nacional, destinada a reconvertir a las exportaciones en la fuerza motriz de nuestro desarrollo. De este modo, la economía chilena, expandiendo sus actuales exportaciones y desarrollando nuevas áreas de exportación, superará gradualmente los efectos de la depresión de sus términos de intercambio”[58]. Para lograr este objetivo, la economía debía desplazar la producción nacional desde el mercado interno a los mercados externos, además de concentrar los esfuerzos de inversión en los sectores con potencialidad exportadora.

Sin embargo, uno de los mayores problemas de la economía era la escasa inversión que se generaba en el país, debido al deterioro, tanto del sector público como del privado, provocado por la crisis financiera. Por otro lado, el endeudamiento con la banca internacional generó una deuda externa que era difícil de pagar por el limitado ahorro interno del país. Por último, estos dos problemas se agravaron por un mercado de capitales prácticamente inexistente. Ante esta situación, el ministro Büchi estableció que “la política macroeconómica es necesaria para orientar correctamente el esfuerzo de ahorro e inversión. Su función es vigilar que la balanza de pagos y el presupuesto fiscal marchen ordenadamente, que la inflación sea moderada y declinante y que los precios fundamentales —el tipo de cambio, la tasa de interés y los salarios reales— no se distancien de su curso de equilibrio. La experiencia nos ha enseñado la importancia de una adecuada regulación de las variables macroeconómicas, ya que sin ellas el mercado se desorienta y los ahorros se malgastan o fluyen al exterior, en tanto que la inversión se canaliza hacia operaciones improductivas o especulativas”[59]. De esta manera, el programa económico fijado por el ministro para superar los efectos de la crisis se basó en tres grandes tareas: la conquista de los mercados de exportación, la movilización del esfuerzo hacia el ahorro, en conjunto con la inversión, y el fortalecimiento de un régimen eficiente y competitivo de la empresa privada.

Una de las primeras medidas para estimular el sector exportador fue la rebaja de la tasa general arancelaria desde un 35% a un 20% en julio de 1985, que redujo los costos de exportación. Asimismo, se efectuó una devaluación del peso de un 18,5% con el fin de mejorar significativamente la posición competitiva de las exportaciones nacionales a través de un tipo de cambio realista. También se dictaron una serie de normas que facilitaron las labores de exportaciones, tales como: la ampliación de los márgenes individuales de crédito y la autorización para descontar el IVA cancelado por bienes incorporados al activo fijo de las empresas, entre otros[60]. En cuanto a la situación fiscal, y con el objetivo de reducir los gastos para incrementar el ahorro interno, se logró reducir gradualmente el tamaño relativo del sector público con una moderación del gasto corriente, además de la eliminación o suspensión de ciertos reajustes, como el de los pensionados en 1985, y la creación del Fondo de Compensación del Cobre que fue diseñado para estabilizar los ingresos fiscales de la volatilidad en el precio internacional del cobre, el que finalmente comenzó a operar dos años más tarde. Esta serie de medidas y ajustes apoyaron en buena medida al proceso de estabilización económica, convirtiéndose en un factor importante al devolver la credibilidad a la economía nacional luego de la crisis[61].

El otro punto crítico que tuvo que resolver la gestión del ministro Büchi fue la tasa de inversión, que en 1984 representó apenas a un 14,6% del PIB, debido a que la iniciativa privada se encontraba en una situación muy debilitada. De hecho, la contribución del sector público en inversión se incrementó en un 15% en 1985, concentrándose especialmente en empresas exportadoras como Codelco y sustituidoras de importaciones como Enap. Dentro de las primeras medidas para reactivar al sector privado se establecieron una serie de rebajas a los impuestos del sector corporativo, incentivando a que las empresas mantuvieran sus fondos dentro de estas mismas con el fin de recapitalizarlas en el mediano plazo. Estas medidas ayudaron no sólo a incentivar el ahorro nacional y fortalecer al sector privado, sino que también provocaron un impacto importante en el desarrollo del mercado de capitales[62]. Por otro lado, el Gobierno comenzó una segunda etapa de privatizaciones que transcurrió desde 1984 a 1990.

Esta etapa fue más compleja que la primera iniciada en 1974. Por una parte las autoridades no sólo buscaron un fortalecimiento del sector privado y una reducción del sector público, debido al gasto fiscal que significaba, sino que también los traspasos de las empresas públicas debían fomentar la difusión de la propiedad y evitar el endeudamiento, es decir, no cometer los errores de la primera etapa[63]. La primera etapa tuvo dos subfases. La primera correspondió a la reprivatización de la economía durante 1984 y 1985. Debido a la crisis un número importante de empresas tuvo que ser intervenida por parte del Estado, ya sea porque estaban técnicamente en bancarrota, porque se les consideraba muy importantes para dejarlas quebrar o porque estaban relacionadas con instituciones financieras en dificultades. De este modo, el Estado intervino el 60% del patrimonio de la banca privada, aproximadamente el 70% de los fondos de pensiones de las AFP y un sinnúmero de empresas relacionadas con los bancos. Superados los efectos más graves de la crisis, estas empresas fueron reprivatizadas, licitándolas a los interesados nacionales y extranjeros, siendo el llamado “capitalismo popular” uno de los métodos escogidos para reprivatizar las grandes instituciones financieras con el objetivo de esparcir lo más ampliamente posible la propiedad[64]. El “capitalismo popular” fue una estrategia de las autoridades económicas para apoyar el nuevo proceso de privatización, ya que el Estado creó incentivos especiales para que las personas y los trabajadores pudieran adquirir y mantener acciones, dándoles preferencias de compra y avances de futuras compensaciones.

Paseo Ahumada, 1986. Gentileza diario El Mercurio.

Las políticas adoptadas permitieron mejorar la situación económica del país hacia diciembre de 1986, tal como lo expuso el ministro Büchi en el Estado de la Hacienda Pública de ese año: “la economía nacional logró remontar ya casi totalmente la disminución de 1982-1983 en la producción, redujo las tasas de desempleo a niveles que tampoco distan mayormente de los observados antes de la recesión, permitió una apreciable caída en la tasa de inflación y, finalmente, realizó sustanciales progresos en el fortalecimiento de la balanza comercial y en la contención del crecimiento de la deuda externa. Todos estos avances fueron acompañados de la progresiva recuperación de la confianza en las perspectivas de la economía chilena por parte de los inversionistas nacionales como de los extranjeros, el sostenido desarrollo de mercados libres y competitivos, la creciente normalización patrimonial de las empresas privadas afectadas por la recesión, la incorporación de trabajadores y público en general a la propiedad de ciertas empresas públicas y la orientación preferente del gasto público hacia la erradicación de la pobreza. […] La marcha de la economía durante 1986 refleja los frutos del programa de reforma estructural aplicado con dedicación desde 1985, el cual está edificando los fundamentos de un progreso duradero. […] La economía logró combinar el ajuste con el crecimiento”[65]. A pesar del auspicioso panorama, el ministro Büchi privilegió la estabilidad por sobre todo, ya que “no sacábamos nada con una tasa de desarrollo espectacular para un año si al siguiente la economía tendría que volver a contraerse”[66]. La estabilidad por sobre el desarrollo se evidenció principalmente en la disminución de las tasas de inflación y desempleo.

Trabajadores del PEM y el POJH.

Luego de la crisis la inflación alcanzó cifras superiores al 20%, por lo que una vez más su reducción se convirtió en una meta importante para las autoridades económicas. A partir de 1985, el programa de estabilización inflacionaria se orientó bajo tres principios básicos. El primero fue que el tipo de cambio nominal se ajustó periódicamente con el fin de evitar la sobrevaluación del tipo de cambio real. Asimismo, se evitó la aplicación de políticas de indización en función de la inflación pasada, reemplazándolas por una banda cambiaria móvil, permitiendo que el tipo de cambio nominal fluctuara libremente en ese rango. En segundo lugar, las autoridades fueron eliminando la inflación en forma gradual y no de manera abrupta, como ocurrió durante los años setenta. El tercer y último principio fue la fijación de metas de tasas de interés por parte del Banco Central como principal instrumento para manejar los aspectos macroeconómicos y reducir la inflación[67].

En los peores momentos de la crisis el desempleo superó el 20%, mientras que las personas adscritas a los programas estatales de empleo de emergencia ascendieron a 500.000, repartidas entre el Programa de Empleo Mínimo (PEM) y el Programa Ocupacional para Jefes de Hogar (POJH), lo que situó el problema de la falta de trabajo en cifras cercanas al 30%. De esta forma, la gran prioridad del Gobierno fue la creación de empleo, dejando de lado momentáneamente el mejoramiento de las remuneraciones[68]. La generación de mayores plazas de empleo fue mejorando progresivamente a la par que mejoraba la economía en su conjunto. Los sectores más dinámicos en el crecimiento del trabajo fueron precisamente aquellos dedicados a la exportación y a la sustitución eficiente de importaciones, tales como la agricultura, silvicultura y la industria, además de la construcción. Para fines de 1986 la tasa de desempleo descendió a un 10,2%, debido a que el empleo a nivel nacional creció a un ritmo anual de 5,9% entre 1983 y 1986, un ritmo de crecimiento incluso superior al del PIB[69]. Gracias a esta nueva situación laboral el Estado pudo reducir paulatinamente el gasto fiscal que significaba mantener los programas de empleo de emergencia. Sin embargo, los avances en materia de remuneraciones fueron escasos, tanto del sector público y privado, debido a la política salarial austera de parte del fisco y una legislación laboral flexible, lo que obligó a los trabajadores a mantener expectativas moderadas.

Un aspecto que continuó siendo objeto de debate fue una mayor necesidad de regulación económica y financiera en el país, así como una mayor intervención del Estado en estas materias. Desde la aplicación del nuevo modelo se percibió cierta tensión entre los partidarios de liberar o de regular los mercados. Sin embargo, fue la crisis y ciertas prácticas del sector privado y de las instituciones financieras los factores que permitieron generar un consenso acerca de la necesidad de contar con mayores regulaciones a principios de la década de 1980. En un comienzo se establecieron regulaciones de tipo bancaria y bursátil, introduciendo estrictas restricciones a los créditos a compañías relacionadas y la obligación de las empresas para entregar información sobre sus actividades. Por otro lado, se produjeron importantes avances en la creación de marcos regulatorios para las empresas públicas. En esta misma línea, en 1983, se promulgó una nueva Ley Bancaria con el fin de evitar la concentración de la propiedad, definiendo a los conglomerados de manera severa y reforzando el hecho de evitar préstamos relacionados. Así también, se permitió que sólo los inversionistas que demostraran su solvencia participaran del nuevo proceso de privatizaciones[70]. De esta manera, ante el nuevo proceso de fortalecimiento de la iniciativa privada se contó con un marco regulatorio con normas claras con el fin de evitar nuevos errores como el endeudamiento exacerbado.

Siguiendo las medidas en torno a la regulación, en 1986, el ministro Büchi promovió una importante reforma a la Ley de Bancos, en relación con la creación de un marco institucional en el cual debían desenvolverse las instituciones en el mercado financiero. La premisa de esta reforma estableció que los sistemas financieros contienen elementos de inestabilidad, como el comportamiento de los bancos y las personas que creen que los depósitos están plenamente respaldados en todo momento, hecho que no ocurre. De esta manera, la reforma se concentró en tres medidas. La primera fue aumentar el grado de protección de los bancos frente al crecimiento de los depósitos a la vista, con el fin de forzar un mayor respaldo de éstos con deuda pública o del Banco Central, lo que se denominó “reserva técnica”. En segundo lugar, se introdujo un cierto grado de riesgo en los depósitos a plazo en el sistema bancario. Con esta medida se pretendió promover un mayor interés de las personas en el riesgo de sus depósitos, evitando que la competencia entre las instituciones se restringiera sólo al tema de la rentabilidad o el interés. La tercera y última medida fue aumentar las obligaciones de información por parte de los bancos, con el fin de facilitar la supervisión y detectar a tiempo el surgimiento de dificultades[71] También se establecieron otras series de medidas como la obligación de los bancos de mantener en caja, o en documentos del Banco Central, todo el exceso de depósitos a la vista, así como una clara determinación de las actividades que los bancos y las instituciones podían realizar.

Por otro lado, el nuevo proceso de privatizaciones continuó en 1985, con la segunda fase de esta nueva etapa, que se prolongó hasta 1989. Durante este periodo fue privatizada la mayoría de las grandes empresas estatales, creadas o nacionalizadas por ley, como las empresas tradicionales de servicios públicos, productivas y financieras. Este proceso representó mayores dificultades que la reprivatización del área “rara” de la economía, debido a la importancia estratégica de las empresas en cuestión para la economía nacional. Sin embargo, los objetivos de este nuevo proceso fueron la búsqueda de un mayor apoyo al sistema económico mediante una mayor difusión de la propiedad y la focalización de los recursos fiscales en los sectores más necesitados. De esta manera, la privatización se planteó en forma gradual, fijándose metas de privatización entre 1985 y 1989[72]. La difusión de la propiedad se llevó a cabo mediante el “capitalismo popular”, es decir, licitaciones a particulares y apertura a la Bolsa, y el denominado “capitalismo laboral”. Este último consistió en que los trabajadores de las empresas privatizadas podían adquirir entre un 5% y un 10% de las acciones, convirtiéndose algunas veces en los mayores accionistas. Por otro lado, las AFP tuvieron un rol importante al permitírseles comprar acciones de las empresas en proceso de privatización, mediante la creación de una Comisión Clasificadora de Riesgos por parte del Gobierno[73]. De esta forma, ambas fases de esta nueva etapa atrajeron al capital extranjero, gracias a la solidez del marco institucional del país, y redujeron significativamente la deuda externa de las empresas públicas hacia 1989.

Uno de los efectos más prolongados de la crisis, que posteriormente fue denominada la crisis de la deuda, fue precisamente la deuda externa del país. En 1985 se obtuvo el refinanciamiento a doce años plazo, con seis de gracia, para las amortizaciones de un total de US$5.900, así como la posibilidad de obtener créditos para saldar la balanza de pagos de los años 1985 y 1986[74]. En las negociaciones de la deuda externa las autoridades recibieron un activo respaldo del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y diversas agencias gubernamentales crediticias debido a los compromisos adquiridos por el Gobierno y las políticas de ajuste estructural que se estaban llevando a cabo. Además, en un contexto donde la crisis perjudicó a la mayoría de los países de Latinoamérica, afectando su capacidad de pago de los compromisos adquiridos, Chile se convirtió en uno de los pocos países que se hizo responsable de sus obligaciones[75]. Por otro lado, las sucesivas reprogramaciones de la deuda externa, junto al refinanciamiento parcial de los intereses de estas mismas, generaron ciertas dudas acerca de una futura carga financiera inabordable para el país. Sin embargo, mientras se mantuviera un escenario favorable del comercio exterior la gravitación de la deuda sobre la economía tendería a atenuarse hacia fines de la década. Precisamente fue esto lo que ocurrió, ya que a la buena situación del sector externo de la economía se sumó la operación de mecanismos de conversión de deuda externa en inversión extranjera o documentos representativos de deuda interna. Para octubre de 1986 las rebajas provenientes de dichos mecanismos ascendieron a unos US$1.140[76].

En 1989 los efectos de la recesión de principios de la década estaban prácticamente superados. De hecho, “la economía nacional avanza velozmente por el camino del desarrollo. Sus resultados macroeconómicos sobresalen entre los demás países latinoamericanos, los cuales también, aunque en menor grado, han debido enfrentar últimamente una situación muy adversa en materia de precios para sus productos y condiciones de financiamiento externo. Aunque en ocasiones pudo pensarse lo contrario, la estrategia adoptada por Chile es hoy reconocida como la única en la región que ha logrado poner de nuevo en marcha la mecánica del desarrollo”. Este crecimiento “proviene de la pujanza empresarial y laboral de la iniciativa privada que, encontrando un clima macroeconómico propicio, se ha volcado hacia la exportación y la inversión”. En efecto, todos los indicadores mostraron una tendencia favorable durante 1988. El PIB creció un 6,8%, siendo la industria, la agricultura y los sectores de transporte y comunicaciones los más dinámicos. Por otro lado, la tasa de inversión en capital fijo fue de 16,2% del PIB, siendo el sector privado el principal protagonista. La ocupación laboral aumentó en un 6,5%, llevando a la tasa de desempleo a 7,1% de la fuerza de trabajo. Asimismo, las remuneraciones reales crecieron en un 7,6%. La inflación alcanzó un 12,7%, disminuyendo considerablemente respecto del año anterior que fue de un 21,5%. La balanza comercial cerró con un superávit cercano a US$1.500 millones, mientras la balanza de pagos con uno de US$440 millones. Por último, la deuda externa bruta bajó en cerca de US$1.300 millones respecto al año previo[77].

Resultado del plebiscito del 5 de octubre de 1988. Gentileza diario El Mercurio.

Con la consolidación de la economía social de mercado como modelo de desarrollo del país, el ministro Büchi decidió renunciar a su cargo el 5 de abril de 1989 para convertirse en candidato presidencial, luego de que el triunfo de la opción “NO” en el Plebiscito Nacional del 5 de octubre de 1988 estableciera la realización de elecciones democráticas presidenciales y parlamentarias. Por lo tanto, el 5 de abril asumió como ministro de Hacienda Enrique Seguel Morel hasta el 6 de diciembre de 1989. Ese día asumió como ministro de Hacienda Martín Costabal Llona hasta el 11 de marzo de 1990.

5 · La Concertación de Partidos por la Democracia y el Ministerio de Hacienda

Con la victoria de Patricio Aylwin Azócar en las elecciones presidenciales de diciembre de 1989, se inició un proceso de transición a la democracia. El 11 de marzo de 1990 asumió el Presidente, y su nuevo gabinete, jurando como ministro de Hacienda Alejandro Foxley Rioseco. Nacido el 26 de mayo de 1939 en la ciudad de Viña del Mar, estudió en el Colegio de los Padres Franceses de su ciudad natal y en 1957 ingresó a la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso para estudiar Ingeniera Civil. Posteriormente, realizó un Doctorado en Economía en la Universidad de Wisconsin-Madison. Desde entonces Alejandro Foxley ha realizado una extensa carrera como académico, investigador y político. Ha sido profesor de importantes universidades en Estados Unidos y Europa, como la Universidad de Oxford, así como gobernador del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo entre 1990 y 1994. Miembro del Partido Demócrata Cristiano, del cual fue presidente entre 1994 y 1997, ha sido ministro de Hacienda (1990-1994), senador de la República (1998-2006) y ministro de Relaciones Exteriores (2006-2009). Actualmente es presidente de la Corporación de Estudios para Latinoamérica (Cieplan), de la cual fue fundador en 1976.

Alejandro Foxley.

Durante la campaña presidencial, la Concertación había realizado críticas al modelo económico por lo que denominaron la “deuda social”. Esta hacía referencia a que la economía había dejado de lado a los sectores más vulnerables, produciendo elementos de desigualdad evidentes. Este diagnóstico generó desconfianzas e incertidumbres en el sector empresarial y en los inversionistas extranjeros ante un eventual gobierno concertacionista, por la posibilidad de inminentes desequilibrios económicos debido a un aumento considerable del gasto público en pos de las demandas sociales[78].

A pesar de estas críticas, una vez en el Gobierno las autoridades de la Concertación decidieron continuar con la economía social de mercado como el modelo desarrollo del país principalmente por tres factores. El primero fue que muchos de los líderes de esta coalición estuvieron exiliados en Europa y pudieron ver los beneficios que producía la combinación de la democracia con el mercado, así como la caída de los denominados “socialismos reales”. En segundo lugar, fue que en ese momento los éxitos macroeconómicos del modelo instaurado en el Gobierno Militar eran incuestionables como fórmula de superar el subdesarrollo. Por último, el fracaso de los experimentos populistas de varios países de América Latina a fines de los años ochenta, que produjeron fenómenos de hiperinflación, terminaron por convencer a la Concertación de continuar con el modelo económico[79].

El siguiente gráfico, que muestra los ingresos y gastos fiscales a partir de 1990 permite apreciar la prudencia en el manejo fiscal, con un continuo superávit hasta 1998, pasando luego a pequeños déficit, una situación que se revierte a comienzos de este siglo.

Sin embargo, durante el gobierno del Presidente Patricio Aylwin se acuñó el lema “Crecimiento con Equidad” con el objetivo de demostrar compromisos con la denominada “deuda social”. Este mensaje se formuló bajo la premisa de que con cambios acotados en la estructura económica era posible introducir mayor equidad en las relaciones laborales y en los servicios sociales de la población de escasos recursos. Esto sería posible “gracias a una reorientación de la política fiscal, con un énfasis muy fuerte en la promoción de la equidad en la asignación del gasto del gobierno”[80], consolidando la combinación de crecimiento económico y progreso social dentro de un régimen político democrático. De esta manera, el ministro Foxley definió la política económica a través de tres pilares fundamentales: “Primero, un compromiso inquebrantable con la estabilidad macroeconómica como la mejor fórmula para alcanzar el crecimiento sostenido. En segundo término, un esfuerzo social creciente en los campos de Salud, Vivienda, Educación y Previsión Social, debidamente enmarcado en un programa de gasto fiscal equilibrado. Tercero, una orientación hacia la internacionalización de la economía, tanto en el plano comercial como en el financiero”[81].

Para lograr estos objetivos el ministro Foxley inició una política de discusión, diálogo y persuasión con el objetivo de alcanzar acuerdos fundamentales entre empresarios, trabajadores y la clase política, que posteriormente se erigió como un “pacto social”, con el fin de generar más recursos para gastarlos en los sectores más necesitados, expresado en la reforma tributaria de 1990 que logró aumentar el gasto fiscal en un 2% del Producto Interno Bruto[82]. Esta reforma tuvo tres elementos fundamentales, que no produjeron alteraciones significativas a la estructura impositiva originada con las reformas de 1975 y 1984. El primero fue el aumento del IVA del 16% al 18%. El segundo fue el incremento de la tasa de impuesto a las empresas de un 10% a un 15%. Por último, se aumentó la progresividad del impuesto a la renta personal[83]. Al año siguiente se logró un segundo acuerdo para rebajar los aranceles aduaneros desde un 15% a un 11%, compensando esa rebaja con aumentos en los impuestos específicos a la gasolina y al crédito.

La gestión del ministro Foxley estuvo centrada en garantizar la estabilidad económica y mantener un crecimiento rápido mediante políticas macroeconómicas cautas que enfatizaron el mantenimiento de los equilibrios económicos y el control del gasto fiscal sin ceder en forma inmediata a las demandas sociales, sino que afrontándolas de manera gradual. De esta forma, las políticas económicas se focalizaron en un presupuesto fiscal equilibrado, tasas de cambio competitivas y un déficit sostenible en la balanza de pagos. Gracias a esto, y a las garantías constitucionales del nuevo gobierno democrático, el país se transformó en una plaza muy atractiva para las inversiones extranjeras, lo que generó un flujo masivo de capitales que fue percibido por las autoridades como una amenaza para la estabilidad económica a mediano plazo, junto a una excesiva apreciación del peso que afectaría la competitividad de las exportaciones nacionales. Por lo tanto, con el fin de prevenir riesgos, el gobierno impuso, entre otras medidas, un encaje no remunerado sobre todos los ingresos de capitales, a excepción de las inversiones extranjeras directas. Este encaje creó un impuesto que se fue incrementando progresivamente cuanto más corta fuera la inversión o el préstamo en el país, elevando el costo de las inversiones de corto plazo y protegiendo al país de las especulaciones de los ciclos de expansión y crisis de la economía mundial[84].

Eduardo Aninat. Gentileza diario El Mercurio.

Las medidas adoptadas lograron consolidar la economía nacional e insertarla dentro del contexto mundial, lo que significó un reconocimiento internacional de la gestión económica llevada a cabo en el país. Este reconocimiento fue motivado por diversos índices, como una alta tasa de ahorro interno, altas tasas de inversión de capital fijo, la reducción de la deuda externa, el superávit fiscal, la competitividad de las exportaciones, pero principalmente por la reducción de la inflación gracias a la autonomía del Banco Central desde 1989, pues si bien la Constitución de 1980 estableció que el Banco Central sería un organismo autónomo con patrimonio propio y de carácter técnico, se dejó a cargo de una Ley Orgánica Constitucional el objetivo de precisar las connotaciones y funciones de aquella autonomía, la que se promulgó finalmente del 5 de octubre de 1989. De esta manera, Chile se unió al modelo de los tres Bancos Centrales independientes conocidos hasta esa fecha (Alemania, Estados Unidos y Suiza). La autonomía se restringió específicamente a la administración de la política monetaria mediante la estabilización del nivel de precios, así como la anulación del acceso fácil a la emisión de dinero por parte del sector público, dando término a unas de las prácticas históricas de desequilibrio de la economía. Por otro lado, al proteger la estabilidad del valor de la moneda, el Banco Central asumió un rol fundamental en la estabilidad macroeconómica mediante la reducción de la inflación con un constante apoyo de los gobiernos. Para esto las autoridades del banco tuvieron plena libertad para establecer los medios que estimaran pertinentes, por lo que desde 1990 la estabilidad se ha manifestado en la fijación anual de metas de inflación progresivamente declinantes, así como la fijación de tasas de interés de corto plazo con el propósito de hacer que la demanda interna se expanda a un ritmo similar al producto[85].

Para 1994 el país mostraba un comportamiento de notable progreso económico, que también se reflejó en diversos aspectos sociales. Durante el periodo 1990-1993 la economía creció a una tasa promedio de 6,9%. En esta misma línea, el Gobierno presentó un superávit fiscal de 1,3% del PIB hasta el primer semestre de 1994. En cuanto al crecimiento de las exportaciones, éstas aumentaron en un 16% en términos de su valor y un 10% respecto a su volumen. La tasa de inversión creció a un 26,5% del PIB, mientras que el ahorro nacional alcanzó un 25% del PIB a precios corrientes hasta julio de 1994. Por otro lado, el desempleo llegó a un 6%, mientras que la inflación alcanzó apenas un 8,9%. Por último, mientras en 1990 la tasa de pobreza alcanzaba a un 38,3% de la población, en 1994 ésta se redujo a un 27,5%[86].

La elección de Eduardo Frei Ruiz-Tagle como Presidente de la República permitió que Eduardo Aninat Ureta asumiera como ministro de Hacienda el 11 de marzo de 1994. El ministro Aninat continuó y profundizó la estrategia de “Crecimiento con Equidad” iniciada en 1990. Nació el 25 de febrero de 1948 en la ciudad de Concepción. Estudió en el Colegio Saint George’s College de Santiago y posteriormente ingresó a la Pontifica Universidad Católica de Chile a estudiar la carrera de Ingeniería Comercial, para luego obtener un Doctorado en Economía de la Universidad de Harvard. Eduardo Aninat se ha desempeñado como un destacado académico, investigador, consultor y político. Antes de convertirse en ministro de Hacienda (1994-1999) fue profesor en diversas universidades, negociador principal de la deuda externa del país y asesor de la campaña presidencial de Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Renunció a su cargo de ministro para asumir el de director general adjunto del Fondo Monetario Internacional. En 2005 fue designado embajador de Chile en México y en 2006 fue elegido presidente de la asociación Gremial de Isapres. Actualmente es parte del grupo de destacados economistas que trabajan para el Fomento del Sector Privado del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Durante la segunda mitad de la década de los noventa continuaron realizándose ciertas modificaciones impositivas para fines específicos, aunque siempre sin alterar la estructura impositiva. En 1997 se aprobó mantener definitivamente el alza del IVA en el 18% de 1990 con el propósito de financiar la reforma educacional impulsada por el gobierno de Frei Ruiz-Tagle. Asimismo, en 1998 se derogaron ciertos beneficios del impuesto a la renta para financiar el reajuste de los pensionados, además de otorgar facultades adicionales a la fiscalización del Servicio de Impuestos Internos con el objetivo de evitar la creciente evasión, así como una serie de normativas para los retiros de las empresas. Por último, ese mismo año se aprobó una rebaja gradual de aranceles desde un 11% a un 6% para un plazo de cinco años, es decir, una rebaja de un punto anual, la que se compensó con el alza de ciertos impuestos específicos como el tabaco, la gasolina y el crédito, entre otros[87]. Esta rebaja arancelaria se produjo, principalmente, por la apertura comercial que tuvo el país a fines de la década de 1990.

Precisamente, durante la gestión del ministro Aninat el país experimentó una consolidación y una ampliación de sus mercados de exportaciones, así como un aumento en el valor agregado de las exportaciones nacionales, dando paso a la segunda etapa de estas mismas. Luego de la recuperación de la democracia, el nuevo escenario mundial estuvo marcado por el fin de la denominada Guerra Fría y el proceso de globalización que fomentó una mayor internacionalización de las diversas economías del mundo, por lo que el gobierno de Aylwin reforzó esta última tendencia mediante una política internacional de bajo perfil la cual se enfocó en eliminar progresivamente las barreras arancelarias. En cambio, el gobierno de Frei Ruiz-Tagle puso énfasis en una diplomacia más pragmática, alejada de la búsqueda de liderazgos, pero estableciendo una clara prioridad latinoamericana[88]. Esta política se basó en la búsqueda de un regionalismo abierto, es decir, que, a pesar de la clara prioridad en América, esto no impidió establecer relaciones con otras regiones, precisamente a través de acuerdos bilaterales y regionales. Los acuerdos más significativos para la internacionalización económica del país fueron la incorporación al Mercado Común del Sur (Mercosur) como miembro asociado en 1996, el Tratado de Libre Comercio con Canadá suscrito ese mismo año y puesto en vigencia en 1997, la consolidación de la participación del país en el Fondo de Cooperación Económica del Asía-Pacifico (APEC) y un Acuerdo Marco de Cooperación con la Unión Europea. Por otro lado, se fue produciendo progresivamente una creciente actividad de empresas chilenas en el extranjero, especialmente en países vecinos como Argentina y Perú, lo que planteó una nueva dimensión de la inserción internacional del país[89].

En materia de privatizaciones, la Concertación continuó avanzando con el proceso iniciado durante el Gobierno Militar, aunque de manera más pausada, a través de la venta de algunas hidroeléctricas, la privatización de las empresas sanitarias y las concesiones en obras de infraestructura. Justamente, desde 1993 las autoridades recurrieron a dos nuevas formas de privatización: la concesión y la asociación[90]. El primer mecanismo buscó atraer capital privado para financiar nuevas obras de infraestructura, como aeropuertos, carreteras o puertos. Las asociaciones consistieron en que empresas mixtas enfocaran sus esfuerzos en explorar y explotar nuevas fuentes de reservas minerales. La necesidad de establecer un programa de concesiones se originó principalmente por la falta de recursos financieros, de organización y humanos por parte del fisco para superar el déficit importante en infraestructura de transporte de todo tipo que presentaba el país a inicios de los años noventa. De esta manera, el Congreso aprobó en 1991 una ley que permitió al Estado otorgar concesiones prácticamente a cualquier obra pública[91]. Por otro lado, la disminución del ritmo privatizador se produjo en gran parte por la necesidad de no cometer errores en estos procesos, es decir, por establecer una mayor y mejor regulación antes de privatizar.

En relación con las políticas sociales llevadas a cabo por el Gobierno de Frei Ruiz-Tagle, en conjunto con el gasto fiscal de la gestión del ministro Aninat, estas se concentraron como un componente esencial de la estrategia de “Crecimiento con Equidad”. Su función fue asegurar una igualdad de oportunidades y de inversión social mediante diversas políticas y programas de “fomento productivo, de apoyo a la microempresa, a los pequeños productores agrícolas, a los pescadores artesanales y pequeña minería, así como los programas de capacitación laboral y de desarrollo de localidades pobres, entre otros”[92], además de la acción efectuada en las políticas sociales tradicionales en los campos de salud, educación y vivienda. Como se dijo anteriormente, el resultado de estas políticas fue una reducción de los niveles de pobreza e indigencia, sumado a un crecimiento económico del país y un aumento del gasto social.

A pesar de importantes resultados en materia de estabilidad y crecimiento económico, la economía nacional entró en una etapa de desaceleración en 1999 debido a los efectos de la crisis financiera asiática. En julio de 1997 se produjo la devaluación de la moneda de Tailandia, y como un efecto dominó, se produjeron numerosas devaluaciones en países como Indonesia y Filipinas. Progresivamente se fue trasladando de una crisis regional a una crisis global, que afectó principalmente a las exportaciones de los países subdesarrollados, como lo fue el caso de Chile. Los efectos más importantes en la economía fueron el aumento del desempleo, que volvió a superar la cifra de los dos dígitos, y una caída del PIB. Sin embargo, al año siguiente la economía mostró importantes signos de recuperación, por lo que los efectos resultaron pasajeros. Junto con la desaceleración se produjo la renuncia del Ministro Aninat el 3 de diciembre de 1999, ya que éste aceptó el cargo de director general adjunto del Fondo Monetario Internacional. Ese mismo día asumió como ministro de Hacienda Manuel Marfán Lewis.

Nicolás Eyzaguirre.

Posteriormente, con el triunfo de Ricardo Lagos Escobar en las elecciones presidenciales de enero de 2000, asumió como ministro de Hacienda Nicolás Eyzaguirre Guzmán el 11 de marzo de ese año. Nació el 3 de enero de 1953 en la ciudad de Santiago y estudió en el Colegio del Verbo Divino de la misma ciudad, ingresando luego a la Universidad de Chile para estudiar Ingeniería Comercial. Posteriormente, obtuvo el grado de Magíster en Economía con especialización en Desarrollo Económico por esta misma universidad, asimismo, y gracias a una beca, obtuvo una candidatura a Doctorado en Economía en la Universidad de Harvard que le ha permitido convertirse en un destacado economista, académico e investigador. Entre 1984 y 1985 trabajó como asesor y consultor del Fondo Monetario Internacional, y hasta 1990 se desempeñó como experto en Política Monetaria y Financiera para América Latina y el Caribe en la CEPAL. En la década de los noventa trabajó en diversos cargos en el Banco Central, y desde 1997 al año 2000 trabajó como director ejecutivo del FMI. Luego de haber sido ministro de Hacienda (2000-2006) se desempeñó como director del Departamento para el Hemisferio Occidental del FMI. En 2012 asumió como presidente del Directorio de Canal 13, cargo al que renunció en agosto de 2013.

La gestión del ministro Eyzaguirre estuvo marcada en un inicio por superar las secuelas de la crisis asiática, especialmente por el bajo crecimiento que presentaba la economía. Sin embargo, el ministro estableció un hito al producir un giro en el manejo de la política y disciplina fiscal, asegurando el compromiso del Gobierno con el equilibrio macroeconómico y la estabilidad del país, mediante el establecimiento de la política de balance estructural en el año 2000. Esta política “implica estimar los ingresos fiscales que se obtendrán de manera aislada del ciclo económico y, consecuentemente, autorizar un gasto público coherente con dichos ingresos. En la práctica, esto se traduce en ahorros en tiempos de bonanza cuando se reciben ingresos que se sabe son sólo transitorios, justamente para poder gastarlos cuando se enfrentan coyunturas que hacen caer los ingresos o que hacen aumentar las necesidades de gasto”[93]. De esta manera, el concepto de balance estructural muestra la situación del fisco en una perspectiva de mediano plazo, en vez de su situación coyuntural. Por otro lado, la instauración de esta política aísla el efecto cíclico de tres variables macroeconómicas que influyen en la determinación de los ingresos del Gobierno como lo son la actividad económica, el precio del cobre y el precio del molibdeno.

Por Jimmy Scott, Caricatura 2003. Gentileza diario El Mercurio.

Precisamente, el alto precio internacional del cobre desde que asumió el ministro Eyzaguirre permitió que las autoridades económicas se autoimpusieran una meta de superávit estructural anual equivalente al 1% del PIB desde el año 2001 con la intención de asegurar una dinámica de acumulación de activos en momento de dificultades futuras del sector público. Este compromiso del gobierno permitió materializar las virtudes de esta política que se resumen en seis. En primer lugar ha permitido efectuar una política contracíclica de la economía, reduciendo la incertidumbre en el mediano plazo. Segundo, ha aumentado el ahorro público en tiempos de auge, resguardando la competitividad del sector exportador. Tercero, ha reducido la volatilidad de la tasa de interés. En cuarto lugar, ha aumentado la credibilidad del fisco como emisor de deuda internacional minimizando el efecto de contagio de crisis internacionales. Quinto, ha reducido la necesidad de la economía de contar con financiamiento externo. Por último, ha asegurado la sustentabilidad del financiamiento de las políticas sociales facilitando su planificación en el largo plazo[94].

De esta manera, desde que asumió el Gobierno en 1990 la política macroeconómica de la Concertación ha buscado la estabilidad del país por medio de los pilares fundamentales nombrados al comienzo del capítulo, pero también mediante tres focos específicos de acción. El primero fue la gradual eliminación de la inflación que hacia fines de los años noventa se flexibilizó estableciendo un rango de inflación. Los efectos de esta política se aprecian en el siguiente gráfico.

En segundo lugar, una disminución de la volatilidad financiera provocada por causas tanto internas como externas. Por último, una minimización del riesgo país con el objetivo de poder acceder a los recursos internacionales al mínimo costo[95]. A esto se ha sumado una coherencia entre las políticas fiscales, monetarias y financieras bajo la premisa de que todo aumento del gasto debe tener un financiamiento explícito a través de ingresos tributarios, además de una inserción financiera internacional del país.

El éxito de la política económica a inicios del nuevo milenio, con tasas de inflación entre un 2% y un 3%, la apertura internacional y los cambios institucionales, permitieron el reconocimiento internacional de Chile en relación por su responsabilidad fiscal e inserción en el contexto mundial. De esta manera, y profundizando el proceso de internacionalización de la economía nacional se firmaron una serie de importantes Tratados de Libre Comercio con las principales potencias económicas del mundo. En noviembre de 2002 se firmó el tratado con la Unión Europea, el que finalmente entró en vigencia en febrero de 2003. En febrero de 2003 se aprobó un acuerdo con Corea del Sur que entró en vigencia en abril de 2004. Por otro lado, en junio de 2003 se estableció el tratado con Estados Unidos, siendo el más importante durante el gobierno del Presidente Lagos. Finalmente, en noviembre de 2005 se firmó un acuerdo con China que entró en vigencia en octubre de 2006. Debido a la firma de estos tratados, en agosto de 2003 el ministro Eyzaguirre decidió aumentar en un punto el IVA, es decir, de un 18% a un 19%, en compensación por los menores tributos que dejó de percibir el fisco por las bajas arancelarias que implicaron los acuerdos comerciales.

Por otro lado, y en forma complementaria al equilibrio macroeconómico del país, en septiembre de 2005 el gobierno envió al Congreso el proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal. Esta ley institucionalizó los aspectos claves del superávit estructural y de la política fiscal que anteriormente dependieron de la gestión administrativa y la voluntad de las autoridades. De esta forma, la aprobación por parte del Congreso, y su posterior promulgación en agosto de 2006, ha reforzado la credibilidad lograda por el país en conjunto con la aplicación de una política disciplinada y responsable en materia económica por parte de los agentes económicos, ya que la ley obliga al presidente que dentro de los noventa días desde que asume su mandato establezca las bases de la política fiscal que serán aplicadas en su gobierno, además de pronunciarse de manera expresa sobre las implicancias y efectos que tendrá su política fiscal sobre la política de balance estructural[96].

Finalmente, y con el posterior triunfo en segunda vuelta de las elecciones presidenciales de Enero de 2006, Michelle Bachelet Jeria se convirtió en la primera Presidenta en la historia republicana del país, y junto con ella Andrés Velasco Brañes asumió como Ministro de Hacienda el 11 de Marzo de 2006. Nació el 30 de Agosto de 1960 en la ciudad de Santiago. Realizó sus estudios secundarios en Groton School en Massachusetts para luego ingresar a la Universidad de Yale donde se especializó en Filosofía y Economía. Posteriormente, realizó una serie de estudios de postgrado como una maestría en Relaciones Exteriores, un Doctorado en Economía por la Universidad de Columbia y estudios en Economía Política en el Massachusetts Institute of Technology (MIT). Esta exitosa carrera académica le permitió convertirse en un destacado economista, académico y consultor, trabajando como profesor en diversas universidades y centros de investigación. Por otro lado, ha sido asesor de diversos gobiernos de América Latina y consultor de instituciones como el Banco Mundial y la CEPAL. Luego de haber dejado el cargo de Ministro de Hacienda (2006-2010), se convirtió en precandidato presidencial participando el 30 de Junio de 2013 en las primeras primarias presidenciales del pacto “Nueva Mayoría”.

Andrés Velasco.

El ministro Velasco continuó con las políticas y enfoques de equilibrio y disciplina fiscal iniciadas por los Gobiernos concertacionistas. De hecho, el ministro estipuló que se mantendría la meta de un superávit estructural anual equivalente a un 1% del PIB para el periodo 2006-2010, de acuerdo al decreto presidencial que estableció las bases de la política fiscal del gobierno de la Presidenta Bachelet. Debido al éxito de esta política la Ley de Responsabilidad Fiscal estableció que el destino de los ahorros generados tenía que ir a la creación de dos fondos soberanos. Esto se materializó con la creación del Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) el 28 de Diciembre de 2006. El objetivo del FRP es apoyar y complementar el financiamiento de las obligaciones fiscales derivadas de las pensiones básicas solidarias de vejez e invalidez, así como los aportes previsionales solidarios en el marco de la reforma previsional llevada a cabo por el gobierno de Bachelet. Por otro lado, el 6 de Marzo de 2007, se creó el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), siendo su objetivo otorgar estabilidad financiera al fisco ante los vaivenes de la economía mundial, permitiendo financiar eventuales déficit fiscales y realizar amortizaciones de la deuda pública[97].

La internacionalización económica del país continuó durante el gobierno de Bachelet, firmándose importantes acuerdos con socios comerciales tanto de Latinoamérica como del resto del mundo. En 2006 se establecieron acuerdos con Panamá, Perú y Colombia, los que entraron en vigencia en 2008 y 2009, respectivamente. En marzo de 2007 se firmó un importante tratado con Japón, el cual fue ratificado en septiembre de ese mismo año. En junio del siguiente año se acordó un tratado con Australia y en julio de 2009 se firmó un acuerdo con Turquía, que finalmente entró en vigencia en Marzo de 2011. Sin embargo, la crisis económica mundial que se inició en 2008, generada por una serie de factores como el alza generalizada de las materias primas, y que ha afectado principalmente a los países más desarrollados, llevó a que el país entrara en recesión en 2009 junto a un proceso de deflación.

Si bien la crisis no desató efectos desastrosos en la economía nacional, el ministro Velasco anunció en enero de 2009 un Plan de Estímulo Fiscal para enfrentar las secuelas adversas de la crisis económica. Para financiar este plan el ministro rebajó la meta de Balance Estructural a un 0% del PIB, además acudió a los recursos del Fondo de Estabilización Económica y Social, creado especialmente para estas vicisitudes. Anteriormente, en mayo de 2007 había anunciado la reducción de la meta de superávit estructural a un 0,5% del PIB para 2008, con el fin de hacer frente a las obligaciones previsionales[98]. El plan contempló cuatro iniciativas con el objetivo de mantener el crecimiento económico, la creación de empleos y preservar la disciplina fiscal. La primera iniciativa fue la creación de estímulos a la inversión y al consumo con un masivo plan de obras viales y subsidios para la vivienda. En segundo lugar, un programa de financiamiento de empresas con reducciones de los pagos provisionales mensuales. El tercer punto se concentró en el apoyo a las personas a través bonos especiales y una devolución anticipada del impuesto a la renta a los contribuyentes y personas naturales. Como último punto, se generó un apoyo al empleo y su capacitación mediante subsidios al trabajo[99]. La aplicación de este plan buscó superar los efectos negativos de la crisis internacional.

Sin embargo, la economía chilena se contrajo 1% en 2009, una caída superior al 0,4% de retroceso de la economía mundial ese año. En retrospectiva, el período 2006-2009 no destacó particularmente por las cifras de crecimiento económico. La expansión promedio del PIB fue de 3,3% y la tasa de desempleo promedio fue de 8,6%. Por su parte, la tasa de inflación media anual fue de 4,5%.

6 · La Coalición por el Cambio y el Ministerio de Hacienda

Con la elección de Sebastián Piñera Echenique como Presidente de la República en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales de enero de 2010, se produjo el término de los Gobiernos de la Concertación, luego de haber estado en la presidencia desde 1990. De esta manera, el 11 de marzo de 2010 se realizó el cambio de mando, asumiendo como ministro de Hacienda Felipe Larraín Bascuñán. Nacido el 14 de febrero de 1958 en la ciudad de Santiago, realizó sus estudios en los Colegios San Ignacio y Tabancura de la misma ciudad para luego ingresar a la Pontificia Universidad Católica de Chile, donde estudió Ingeniería Comercial. Posteriormente, y gracias a una beca, obtuvo su Master y Doctorado en Economía en la Universidad de Harvard. Felipe Larraín ha realizado una exitosa carrera como economista, investigador, académico y consultor, siendo profesor en diversas universidades como Harvard, pero principalmente en la Pontificia Universidad Católica de Chile. Desde 1985 realizó diversas asesorías a países de Latinoamérica, el Caribe y Europa Oriental. También ha sido consultor de instituciones como el Banco Mundial, la Organización de Naciones Unidas, la CEPAL, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional. Por otro lado, ha sido director de diversas empresas nacionales. Actualmente ejerce el cargo de ministro de Hacienda (2010-2014).

Felipe Larraín Bascuñán.

A pocos días de asumir el nuevo gobierno, el 27 de febrero de 2010 ocurrió en Chile uno de los terremotos más grandes de la historia, dejando graves consecuencias en la zona central y sur del país. En consecuencia, las prioridades inmediatas de la administración entrante cambiaron ya que debió diseñar un plan de emergencia y enfrentar el desafío de llevar adelante la reconstrucción del país. Así, una de las primeras labores del Ministerio de Hacienda fue realizar rápidamente un catastro para estimar los daños y de esta manera, el costo del proceso de reconstrucción. El costo total para el país se calculó en una cifra cercana a los US$30.000 millones (cerca de 18% del PIB de 2009), incluyendo infraestructura, pérdidas de producción y los gastos de la emergencia. El costo de la reconstrucción de cargo fiscal se estimó en torno a US$8.400 millones.

La próxima labor del Ministerio fue, entonces, diseñar un plan de financiamiento de la reconstrucción. A pesar de que algunos proponían usar los recursos acumulados en los fondos soberanos, el plan diseñado por el ministro Larraín no los incluyó, y consideró, en cambio, diversas fuentes de financiamiento: reasignaciones de gasto por US$730 millones en 2010; diseño de una ley para incentivar las donaciones privadas para la reconstrucción por medio de la creación del Fondo Nacional de la Reconstrucción (Ley 20.444); reducción de la evasión; mayor recaudación por aumento del crecimiento económico; cambios legales para aumentar los ingresos tributarios y estimular la inversión; colocación de un bono soberano en los mercados internacionales por US$1.500 millones.

Los cambios legales se materializaron en la Ley 20.455 cuyos principales hitos fueron el aumento transitorio del impuesto de primera categoría desde 17% a 20% en el año calendario 2011 y a 18,5% en el año calendario 2012; la sobretasa transitoria al impuesto territorial para los bienes raíces no agrícolas cuyo avalúo fiscal al 1 de julio de 2010 fuese superior a $96 millones en los años 2011 y 2012; el traspaso de US$300 millones de la Ley Reservada del Cobre en los años 2010 y 2011 a ingresos generales de la Nación y un monto semejante para la reconstrucción de los establecimientos de las Fuerzas Armadas afectados por el terremoto y maremoto, el aumento permanente del impuesto al tabaco; un nuevo artículo 14 quáter en la Ley de Impuesto a la Renta que permite a empresas cuyos ingresos anuales del giro no excedan 28.000 UTM y con capital propio inferior a 14.000 UTM eximirse del pago del impuesto de primera categoría por las utilidades no retiradas o distribuidas hasta por un monto de 1.440 UTM al año, por ultimo la rebaja permanente del impuesto de timbres y estampillas de 1,2% a 0,6%.

Sin embargo, el Ministerio de Hacienda, debía enfrentar además otros dos desafíos mayores: reducir el déficit estructural heredado y asegurar el financiamiento del programa de gobierno comprometido con la ciudadanía. Sobre el primero, se buscó profundizar y transparentar la política de balance estructural. Así, en mayo de 2010 se constituyó el Comité Asesor para el Diseño de una Política Fiscal de Balance Estructural de Segunda Generación para Chile. Este comité independiente de economistas hizo varias propuestas para mejorar la medición del balance estructural, las que fueron íntegramente aceptadas por el ministro Larraín, y reveló que el déficit estructural de 2009 fue de 3,1% del PIB y no el 1,2% que se había anunciado a comienzos de 2010. En vista de la necesidad de reconstruir el país y que el déficit estructural heredado era 2 puntos mayor al anunciado, el Gobierno se comprometió a reducirlo a 1% del PIB hacia 2014. La evolución del balance estructural se muestra en el gráfico 4.4.

Un cambio importante en materia fiscal que le tocó enfrentar a la gestión del ministro Larraín fue la fuerte disminución del aporte fiscal proveniente de la minería. Mientras en 2006-2008 los ingresos fiscales de la minería promediaron 7,4% del PIB, en 2010-2013 disminuyeron a un promedio anual de apenas 3,5% del PIB. A pesar de ello, y con la ayuda de una política fiscal responsable, que comprometió un crecimiento del gasto público inferior en promedio al crecimiento del PIB, esta administración logró no sólo cumplir el compromiso fiscal, sino también recuperar el nivel de fondos soberanos a los niveles previos a la crisis de 2009, como se aprecia en el gráfico 4.5.

En vista de los enormes desafíos existentes en materia educacional, en 2012 el gobierno propuso al país una reforma tributaria moderada que buscaba obtener unos US$1.000 millones más de recaudación por año, para aumentar la cobertura preescolar, mejorar la subvención escolar y destinar más recursos para becas y créditos, en conjunto con el objetivo de mantener el dinamismo y sólida generación de empleos que el país gozaba desde 2010. Los grandes hitos de esta reforma, aprobada en septiembre de 2012, fueron el aumento permanente del impuesto de primera categoría a 20%; el perfeccionamientos al sistema tributario y cierre de vacíos legales; el cambio en la composición del impuesto a los cigarrillos; la disminución del impuesto de timbres y estampillas de 0,6% a 0,4%; la disminución de la tasa de impuesto a las personas excepto para los contribuyentes de mayores ingresos; la creación de un crédito tributario por gastos en educación para contribuyentes de clase media, además de eliminar el impuesto adicional al software y de permitir la posibilidad de reliquidar el impuesto de segunda categoría.

En octubre de 2012, la República de Chile salió por tercer año consecutivo a colocar un bono soberano en los mercados internacionales, y obtuvo las mejores condiciones de la historia crediticia del país, de Latinoamérica y de todo el mundo emergente. El bono en dólares a 10 años se colocó a una tasa de 2,379% anual, lo que significaba un spread de 55 puntos base sobre los bonos del Tesoro de EE.UU.; y la tasa del bono a 30 años fue de 3,71%, con un spread de 75 pbs sobre el comparable norteamericano.

Emisión Bono Soberano, octubre 2012.

En julio de 2013 el ministro de Hacienda, Felipe Larraín, junto al ex titular de la cartera Alejandro Foxley recibieron el premio a la Institucionalidad Económica Chilena otorgado por Icare, en representación del Ministerio de Hacienda. Este fue un reconocimiento a la construcción transversal de un conjunto de normativas y buenas prácticas que han permitido a Chile contar con un sistema económico moderno, dinámico y flexible.

Durante el gobierno del Presidente Piñera, el Ministerio de Hacienda realizó diversas acciones tendientes a mejorar la institucionalidad económica en las áreas fiscal, financiera, laboral y modernización del Estado. Entre dichas iniciativas destacan la creación del Consejo de Estabilidad Financiera para velar por la integridad y solidez del sistema financiero, la creación de un Consejo Fiscal Asesor del Ministro de Hacienda que verifica y transparenta los cálculos del balance cíclicamente ajustado (balance estructural), el establecimiento de una Nueva Comisión de Valores y Seguros que transforma a la SVS en un órgano colegiado de 5 miembros; una reforma al Sistema de Empresas Públicas (SEP) y los gobiernos corporativos de Empresas Públicas (EE.PP.), que busca aplicar a las EEPP las mismas normas de información financiera, económica y legal que rigen a las sociedades anónimas abiertas; dota de mayor transparencia al SEP y transforma al Comité SEP en un servicio público descentralizado, además de la reforma a la Alta Dirección Pública y a la gestión del Estado.

De izquierda a derecha: Andrus Ansip, Primer Ministro de Estonia; Felipe Larraín, Ministro de Hacienda de Chile; Benjamin Netanyahu, Primer Ministro de Israel; Silvio Berlusconi, Primer Ministro de Italia; Borut Pahor, Primer Ministro de Eslovenia y Angel Gurría, Secretario General de la OCDE. Ocasión del ingreso de Chile a la OCDE, París, mayo de 2010.

En materia internacional esta gestión destacó por continuar con la política de profundizar la integración con el resto del mundo, cuyos ejes centrales fueron la integración de Chile a la OCDE en mayo de 2010, en cuya ceremonia inaugural el ministro Larraín pronunció el discurso de aceptación por Chile. Posteriormente, el ministro fue designado Vice Presidente de la reunión anual Ministerial de la OCDE en mayo de 2012. Los nuevos acuerdos comerciales, tributarios y financieros con otros países y bloques. Entre ellos destaca la negociación del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), la colaboración en el desarrollo del Mercado Integrado Latinoamericano (MILA) y la conformación de la Alianza del Pacífico. Las medidas para promover la eficiencia en el sector exportador, entre las que destacan diversas iniciativas para modernizar el Servicio Nacional de Aduanas y la instauración de una ventanilla única de comercio exterior denominada Sistema Integrado de Comercio Exterior (SICEX). La activa participación de Chile en instituciones multilaterales como el G20, CELAC, APEC, UNASUR y la OMC. Destaca el ingreso de Chile a la OCDE en 2010 y la realización del evento anual Chile Day en Nueva York (2010) y Londres (2011-2013), cuyo objetivo es promover al país como una plataforma de inversiones financieras tanto a nivel regional como mundial.

Pero sin lugar a dudas uno de los logros más importantes de esta gestión fue la recuperación del crecimiento económico y la capacidad de generar empleos. En materia de crecimiento económico, Chile logró crecer a tasas en torno a 5,5% promedio anual en 2010-2013, pese a enfrentar una compleja situación internacional debido a la recesión en Europa, la debilidad de los países desarrollados y la desaceleración de las principales economías emergentes. Este débil escenario externo llevó a que las exportaciones fuesen el componente de menor aporte al crecimiento en este periodo, donde destacó la fuerza de la inversión. Pese a estas dificultades, Chile recuperó la capacidad de crecer considerablemente más que el mundo, como se aprecia en el gráfico 4.6.

El dinamismo de la economía generó una potente creación de empleos, que a mediados del tercer año de esta administración ya superaba los 860 mil empleos creados, como se aprecia en el gráfico 4.7.

Esta creación de puestos de trabajo fue liderada por mujeres y por empleos de calidad, siendo la gran mayoría de ellos con contrato escrito y cotizaciones de seguridad social, en trabajos a jornada completa o parcial voluntaria.