V. Definiciones estratégicas
A continuación, se presentan las definiciones estratégicas que permiten la consecución de los objetivos planteados.
a. Involucramiento del Estado en todo el ciclo industrial
Los objetivos planteados en la Estrategia Nacional del Litio buscan dar dinamismo a la industria, involucrando al Estado a lo largo de todo el ciclo productivo (exploración, explotación y manufactura), actuando a través de alianzas público-privadas y desarrollando las cadenas de valor asociadas. Ello precisa involucrarse en el corto plazo en las labores productivas en el Salar de Atacama, así como impulsar la explotación de otros salares, con criterios de diversificación en la participación de actores y sostenibilidad ambiental.
Las razones que justifican la participación del Estado en el ciclo productivo son las siguientes:
- En la etapa de exploración, un rol activo del Estado permite generar conocimiento experto acerca de la cantidad y calidad las reservas del yacimiento y las condiciones medioambientales, así como las diferentes dificultades asociadas a la operación, lo cual contribuye a diseñar no solo mejores contratos para asegurar la mayor rentabilidad posible de la explotación de estos recursos para el Estado y estrategias de participación pública en la cadena productiva, sino también para la definición de políticas científico-tecnológicas, de innovación y productivas, además de las regulaciones y exigencias socioambientales, y otras tareas propias de la institucionalidad pública.
- La participación del Estado en la etapa de explotación permite abordar de mejor manera el conjunto de decisiones estratégicas, de modo de mitigar los riesgos de afectación ambiental, social y de formación de enclaves, y aumentar la probabilidad de éxito en términos de encadenamientos y aprovechamiento de oportunidades de desarrollo productivo. Además, favorece la acumulación de conocimiento, la maximización de rentas del Estado, el acceso a información precisa y confiable sobre las utilidades y las rentas de la operación, el conocimiento de los costos asociados, los insumos y las ventas, así como todo el proceso asociado a la refinación. Adicionalmente, le permite al Estado una buena posición para buscar asociaciones público- privadas con compañías que estén en la etapa de agregación de valor.
El vehículo preferente por el cual el Estado participará de la actividad industrial en torno al litio es la Empresa Nacional de Litio. Mientras esta no esté creada, se debe iniciar la participación decisiva del Estado en la exploración y explotación de los salares a través las empresas estatales con giro minero, es decir, Codelco y Enami. En ambos casos, estas crearán filiales dedicadas al litio de forma exclusiva, con todos los resguardos administrativos, operativos y financieros para cumplir esta tarea y facilitar la asociación público-privada.
Además, la discusión, elaboración e implementación de medidas relacionadas con los aspectos productivos de la Estrategia, será articulado por un Comité Corfo.
Este Comité estará encargado de impulsar y proponer políticas de desarrollo científico-tecnológico e industrial que permitan impulsar nuevas actividades productivas aguas arriba y aguas abajo en el ciclo del litio, así como de identificar y aprovechar oportunidades.
b. Creación de capacidades
El desarrollo armónico y sustentable de la industria, en lo económico, social y ambiental, requiere fortalecer un conjunto de capacidades. Algunas de estas pueden ser consideradas como bienes públicos, en la medida que su desarrollo representa una ganancia para todos los actores de la industria y, como tales, han de ser llevados a cabo por una entidad separada al ciclo productivo con la intención de proveer dichos descubrimientos de manera pública a todos los competidores y a los organismos del Estado, tanto para la evaluación y toma de decisiones, como para aquellos encargados de la regulación y fiscalización.
El conocimiento y la ciencia permiten entender los salares y explotarlos con los más altos estándares de cuidado. Desde la ciencia y la tecnología podemos construir esos estándares y mejorarlos constantemente. Actualmente, el conocimiento existente sobre litio y salares en el país es escaso y disperso en diferentes organismos especializados, tales como sector privado, universidades, institutos tecnológicos y de investigación y otras instituciones públicas (tales como la Comisión Chilena de Energía Nuclear, CCHEN; el Servicio Nacional de Geología y Minería, Sernageomin; y la Dirección General de Aguas, DGA), además de Corfo, sin que exista una articulación estratégica en torno a sus objetivos y tareas. El conocimiento generado sobre litio y salares obedece en gran medida a esfuerzos individuales, con financiamientos escasos y temporales.
En este contexto, se plantea la creación de un instituto tecnológico y de investigación público, para la generación e internalización de conocimientos en torno al litio y los salares, incluyendo la cadena de valor asociada al mineral. Este tendrá como objetivo central la generación de conocimiento y tecnologías que permitan, por ejemplo, mejorar los procesos de extracción, producción, agregación de valor, aplicaciones y reciclaje, además de mejorar la comprensión de los salares, mediante la generación de modelos robustos que permitan conocer su hidrogeología, biodiversidad, y minimizar el impacto asociado a las operaciones de extracción y procesamiento de litio. Así, el instituto combinará los esfuerzos en el ámbito del desarrollo tecnológico con capacidades de investigación en ecología, geología y ciencias sociales sobre los salares, su biodiversidad y las comunidades presentes y futuras que viven en torno a ellos.
Esto contribuirá tanto a una buena fiscalización y regulación del sector, como a la toma eficiente e informada de decisiones, donde el Estado y sus autoridades requieren de conocimiento experto en el tema.
El Instituto también colaborará con el proceso de catastro de recursos que llevarán a cabo privados y empresas estatales, con el fin de centralizar un diagnóstico general a la vez que la información de detalle de cada salar. Este conocimiento permitirá entregar antecedentes para el adecuado diseño de contratos de explotación, incluyendo la construcción común del listado de salares y lagunas salinas para su preservación a través de la creación de una red de salares protegidos. El Instituto estará encargado de recopilar y poner a disposición la información sobre este catastro, y sobre los proyectos de exploración y explotación, tanto en sus etapas de formulación y diseño como de ejecución, de acuerdo con las disposiciones de acceso a información asociadas al Acuerdo de Escazú.
c. Asociación Público-Privada
Desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica de Concesiones Mineras y el Código de Minería, el litio es una sustancia no concesible (exceptuando las pertenencias de Corfo en Salar de Atacama y Codelco en Salar de Pedernales, otorgadas con anterioridad al año 1979). Por lo tanto, la exploración y/o explotación de litio sólo podrán aprovecharse y/o ejecutarse por el Estado en forma directa, por las empresas del Estado, mediante concesiones administrativas y mediante contratos especiales de operación de litio (CEOL) con los requisitos y bajo las condiciones que el Presidente de la República fije, para cada caso, por decreto supremo.
Si bien el Estado es propietario del mineral, el sector privado tiene el potencial de aportar en la explotación y agregación de valor, contribuyendo con mayor conocimiento productivo, tecnológico y comercial, y con inversiones de capital.
Así, mientras que la creación de la Empresa Nacional de Litio apuesta a desarrollar algunas de estas capacidades en el Estado, también se debe aprovechar la capacidad instalada en el sector privado mediante el desarrollo de asociaciones público-privadas que, maximizando la rentabilidad económica y social de la extracción del mineral, combinen los objetivos de los actores privados y el Estado.
La alta rentabilidad de la explotación de litio y la condición de no ser concesible permite una relación de beneficio mutuo entre los intereses privados y públicos, incluso para la etapa de exploración. Los privados, que son potenciales entrantes a la industria, podrán estar dispuestos a acceder a convenios con el Estado, cediendo participación, pagando las rentas que corresponden, en vista del potencial que presenta la industria. Por su parte, además del recurso minero, el Estado aportará una visión de largo plazo con respecto al desarrollo del país, promoviendo el desarrollo de capacidades tecnológicas, encadenamientos productivos y la agregación de valor, con el mayor resguardo de los ecosistemas y las comunidades.
- Formas de asociación público-privada
El modo de asociación público-privada y el mecanismo de selección de socios privados pueden ser diversos dependiendo de las características de cada salar, la actividad (exploración versus explotación) y la presencia de incumbentes. Lo transversal a todos estos diseños debe ser que permitan promover los objetivos descritos en esta Estrategia y donde el interés público tenga un rol determinante en las decisiones fundamentales. Para asegurar el involucramiento del Estado en toda la fase industrial del litio, el modo utilizado en esta Estrategia es el de asociación público-privada mediante joint-ventures.
A continuación, se describe el estado de los diferentes salares con potencial de litio y se establece un modo de asociación público-privada y un mecanismo para elegir socios.
Como ya se ha mencionado, en dos salares existen pertenencias de litio (propiedad minera establecida previo al 1979) y los titulares de estas pueden explotar el mineral sin requerir de un Contrato Especial de Operación de Litio o CEOL. Estas pertenencias corresponden a Codelco en el Salar de Pedernales y Corfo en el Salar de Atacama.
- Salares con pertenencias pre-1979: Pedernales y Atacama
En el Salar de Pedernales, una filial de Codelco podría desarrollar un proyecto por sí solo o bien conformar una asociación público-privada con la cual comenzar la exploración y explotación del salar.
El caso del Salar de Atacama es especialmente relevante para Chile, no solo porque es allí donde se encuentran las principales reservas de litio hasta hoy identificadas, sino también porque es el único donde hoy existen operaciones extractivas, que son a su vez fuente de importantes ingresos fiscales.
En ese marco, es importante considerar que las pertenencias mineras en el Salar están en manos del Estado a través de Corfo y son explotadas mediante contratos de arrendamiento con SQM Salar y Albemarle S.A., los que tienen vigencia hasta 2030 y 2043, respectivamente.
Frente a este escenario, y especialmente dado el término de uno de los contratos en 2030, resulta clave y urgente:
(I) asegurar la continuidad de las actividades productivas en el Salar, (II) aumentar de manera sostenible la producción de litio, y (III) asegurar la entrada del Estado en el ciclo productivo.
Para ello, es necesario que, partiendo de la base del respeto irrestricto de los contratos vigentes entre Corfo y ambas empresas, se abran espacios de negociación con estas, teniendo en cuenta la situación particular de cada una.
- Salares sin pertenencias
En los salares restantes no hay pertenencias sobre litio, por lo que cualquier proyecto de exploración o explotación con participación privada requiere de un CEOL.
De estos, en el Salar de Maricunga, donde actualmente existen diversas empresas interesadas en la explotación de litio, el Estado ha encargado a Codelco buscar una solución que habilite el desarrollo de proyectos.
En los salares Aguilar, Infieles, La Isla, Las Parinas y Grande, Enami ha solicitado al Ministerio de Minería un CEOL para constituir el Proyecto 5 Salares.
No obstante, las decisiones pendientes respecto de la red de salares protegidos, el Estado buscará operadores para catastrar los recursos vía licitación en aquellos salares donde ya se han realizado estudios preliminares sobre el potencial productivo. Para ello, otorgará CEOL de exploración a empresas privadas. Dicha licitación para la selección de estas empresas será pública, competitiva y transparente. Las ofertas técnicas deberán incluir, entre otras cosas: informes e instrumentos para mantener al Estado actualizado de la información recopilada, una propuesta de plan de generación de valor local y encadenamientos productivos, así como la estimación de impactos ambientales asociadas a cada proyecto. Finalmente, asociaciones público-privadas también podrían competir en esta licitación, optando por un CEOL de exploración que en el futuro les permita explotar.
La entrega pronta de CEOL de exploración obedece a la necesidad de avanzar de manera ágil con el catastro de recursos disponibles, para luego entrar en operaciones productivas. En caso de que los resultados de exploración muestren potencial, el privado tendrá la opción preferente de explotación futura en asociación con una empresa del Estado (Empresa Nacional del Litio, filiales de Codelco o Enami). En aquellos salares que sean definidos como estratégicos, el Estado tendrá control de dicha asociación.
d. Marco institucional
Un aspecto clave de la Estrategia es el avanzar en el ordenamiento del marco institucional en torno al litio y los salares, que permita el desarrollo y crecimiento de la industria con un mínimo de impacto en los salares y pleno respeto a las comunidades y pueblos indígenas. Esta tarea ya fue iniciada entre mayo y octubre del 2022, con la Mesa Interministerial que recogió las principales brechas en esta materia. Entre sus conclusiones destaca que se requiere revisar aspectos normativos, el funcionamiento de organismos fiscalizadores, como también la relación entre las decisiones centrales y los gobiernos regionales y comunales.
Chile tiene una larga y sólida experiencia en minería de roca, que se expresa institucionalmente en el Código de Minería y las normas asociadas, así como los organismos y procedimientos para su regulación. Sin embargo, en el caso del litio, que se obtiene de las salmueras presente en los salares, gran parte de las normas útiles en caso de roca no se ajustan al caso de salmueras. Esta es una tarea que requiere ser abordada con urgencia.
Respecto a los organismos públicos cuyos roles y/o funciones tienen relación con el litio y los salares también se requiere una revisión. Estas instituciones tienen funciones de diversa naturaleza, (fiscalización, regulación o asesoría), que se han ido incorporando a través del tiempo, por ello es necesario un ordenamiento institucional que dé cuenta de la complejidad e importancia de los salares y las actividades relacionadas con la explotación de las salmueras y el litio.
e. Sostenibilidad social y territorial: involucramiento de comunidades
Para la explotación sostenible del litio, el Estado debe promover y establecer los más altos estándares socio ambientales, lo que requiere definir instancias de diálogo y participación con todos aquellos actores interesados en presentar sus puntos a la discusión de esta Estrategia, especialmente las comunidades de pueblos indígenas vinculados a los salares.
Para ello se realizará un proceso de diálogo y participación que recoja las preocupaciones y expectativas de diversos actores en torno al desarrollo de la industria del litio, que aporte a las definiciones para la modernización institucional que asegure el desarrollo sostenible del sector, incluyendo la creación de la Empresa Nacional del Litio y actividades específicas del Instituto Tecnológico y de Investigación Público de Litio y Salares.
Así, la implementación de la Estrategia será acompañada por un proceso de diálogo con los distintos grupos de interés, en el que participen comunidades indígenas, academia y ciencias, organizaciones de la sociedad civil, empresas, organizaciones territoriales. Este proceso de diálogo se desarrollará teniendo como marco los acuerdos internacionales ratificados por Chile (el Convenio 169 de la OIT, y el Acuerdo de Escazú), estándares internacionales para la minería en el ámbito del relacionamiento con grupos de interés y la propia normativa chilena sobre implementación de procesos de participación ciudadana de los planes, políticas y programas que desarrolle el Ministerio de Minería y planes de Derechos Humanos.
La aplicación de estos principios entregará una legitimidad ante las comunidades, lo cual permite una mayor certeza jurídica de los actos administrativos y/o legislativos a desarrollar. Este proceso participativo será conducido por el Ministerio de Minería con el apoyo de los ministerios de Medio Ambiente y de Desarrollo Social para su diseño e implementación.
Será trabajo del Ejecutivo:
- La generación de un nuevo marco institucional, que integre estos lineamientos, dé forma coherente con los objetivos de esta Estrategia. Se considerarán también como antecedentes los informes de la Comisión Nacional del Litio de 2015, y la Mesa Interministerial liderada en 2022 por el Ministerio de Minería.
- Generar las condiciones para traspasar estos aprendizajes de forma orgánica a las instituciones del Estado, en resguardo de la consideración de largo plazo de esta Estrategia.