V. Fortalecimiento de la administración tributaria y reforma del impuesto a la renta

El proceso de diálogo sostenido las últimas semanas arrojó una conclusión clara: es necesario incrementar la recaudación tributaria para financiar las prioridades de gasto público mencionadas en el Punto II de este documento, sin perjuicio de realizar todos los esfuerzos para cumplir con metas ambiciosas pero realistas en materia de dividendos de eficiencia y crecimiento. Junto con ello, consideramos que nuestro sistema tributario puede mejorarse en varias dimensiones como en el fortalecimiento de la administración tributaria, la progresividad del sistema y los incentivos a la inversión y la productividad.

De esta manera, es necesario destacar que las modificaciones tributarias no van en un solo sentido. Hay modificaciones que buscan incrementar la recaudación fiscal sin que necesariamente conlleven un aumento de impuestos, como ocurre con todas aquellas medidas que modernizan la administración tributaria para lograr una mejor justicia y equidad tributaria, o aquellas que buscan hacer más eficiente y eficaces las funciones de la administración pública ahorrando recursos públicos. Un segundo grupo de modificaciones tributarias son aquellas que producen una menor recaudación mediante la introducción de beneficios tributarios o reducciones de impuestos. Esto ocurre cuando es necesario incentivar determinados tipos de actividades como la inversión o medidas tendiente a aumentar la productividad, o para reconocer costos que enfrentan las familias al establecerse gastos deducibles para las personas naturales. Por último, están aquellas medidas que producen un incremento de impuestos a las personas de mayores ingresos, ya sea por cambios en la estructura tributaria, aumento de tasas, o reducción de exenciones cuya existencia no se justifican.

Las iniciativas tributarias que componen el Pacto Fiscal para el Desarrollo tienen los tres elementos que hemos señalado anteriormente y serán distribuidas en dos iniciativas legales (figura 3). En primer lugar, encontramos la iniciativa de Mejora de la eficiencia de la fiscalización y de cumplimiento de las obligaciones tributarias para una mayor justicia y equidad, que incluye medidas que buscan aumentar la recaudación a través de modificaciones legales que no implican un aumento de impuesto. Se reconocen modificaciones al Código Tributario, a la Ordenanza de Aduanas, a la Ley de IVA, al Impuesto a la Renta y a la Ley de Impuesto a la Herencias y Donaciones. Se incorporan en esta iniciativa medidas contenidas en el punto IV sobre combate a la informalidad relacionadas con el sistema tributario. La segunda iniciativa considera una Reforma del impuesto a la renta que considera una reestructuración del régimen general, un nuevo régimen pyme, impuestos personales y las medidas indicadas sobre incentivos tributarios a la inversión y productividad que requieren iniciativa de ley.

1. Fiscalización del cumplimiento de las obligaciones tributarias

Esta iniciativa considera 4 ejes para conseguir una mejor justicia y equidad en el sistema tributario: (a) medidas de actualización y modernización; (b) medidas para una mayor transparencia; (c) medidas contra la informalidad; y (d) medidas de justicia y equidad tributaria. Presentamos a continuación los principales componentes de cada eje.

a) Actualización y modernización

Este grupo de modificaciones están orientadas a lograr una gestión más eficiente en el uso del tiempo y de los recursos de los órganos encargados de la fiscalización de impuestos (Servicio de Impuestos Internos, Servicio Nacional de Aduanas y Tesorería General de la República) y de los Tribunales Tributarios y Aduaneros. Algunas de las medidas son:

1. Mejora y acortamiento de los tiempos del procedimiento para levantar el secreto bancario.
2. Se modifican las normas que regulan las notificaciones a los contribuyentes estableciendo el correo electrónico como procedimiento general de notificaciones ante el SII, Aduanas, TGR y los TTA, en línea con la implementación de la Ley de Transformación Digital y registros de mandatarios. Se consideran excepciones para aquellos contribuyentes con dificultades de conectividad.
3. Se crea la multijurisdicción, norma que permite una optimización de los recursos de fiscalización del SII. La medida tendrá una entrada gradual y se implementarán mejoras a la comunicación remota entre el contribuyente y el SII.
4. Se mejoran los procedimientos de fiscalización, por ejemplo, facilitando la fiscalización unificada para los grupos empresariales lo que permite una mayor eficiencia y evita soluciones contradictorias.

b) Mayor transparencia: creación de un Registro de Beneficiarios Finales

La transparencia es relevante no sólo en el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias, sino también para el mejor control en el uso de los recursos públicos. Para ello es indispensable avanzar en una Ley de Beneficiarios Finales que haga posible mayores niveles de transparencia, con énfasis en aquellas entidades que reciben fondos públicos ya sean en forma de aportes, licitaciones, adjudicaciones, contratos, concursos o similares. Para conseguir estos fines, se propone:

1. Que todas las entidades, tengan o no fines de lucro, deban informar sobre sus beneficiarios finales. En el caso de entidades sin fines de lucro, se deberá identificar a las personas que tengan la calidad de administrador, director o representante legal de la entidad.
2. El registro será administrado por el SII y por regla general no será público. Sin embargo, cuando se trate de entidades que reciban fondos públicos, cierta información de los beneficiarios finales deberá ser de acceso público en un ejercicio de transparencia activa.
3. Podrán acceder a la información los organismos públicos que lo requieran para el ejercicio de sus funciones de fiscalización (Unidad de Análisis Financiero (UAF); Comisión para el Mercado Financiero (CMF); ChileCompras; Ministerio Público, entre otras).

c) Combate a la informalidad

La informalidad tiene distintos componentes y si bien en la mayoría de los casos se produce un no pago de impuestos, esto no ocurre necesariamente por un actuar deliberado (contra la ley tributaria), sino que existen situaciones donde se desconoce que la actividad informal implica también una vulneración tributaria.

1. Acciones contra la informalidad en la importación de bienes para su uso comercial. Dentro de estas medidas encontramos varias iniciativas, entre las que destaca que las plataformas de venta de bienes desde el exterior se incorporen al régimen de IVA, de forma similar al sistema creado para las plataformas de servicios digitales con alto grado de éxito; y, por otro lado, se elimina la exención a la importación de bienes que hoy rige para compras por un valor inferior a 41 dólares.
2. Se mandata a que los proveedores de plataformas de puntos de venta (POS) exijan inicio de actividades a todos sus clientes. También lo deberán exigir los organismos públicos al momento de autorizar una actividad económica.
3. Se obligará a las plataformas que permiten la venta de bienes o el ofrecimiento de servicio (turismo), que exijan el inicio de actividades al autorizar el ingreso a la plataforma cuando se trate de operaciones habituales.
4. Se incrementan las sanciones penales al comercio clandestino en todas sus formas.
5. Se crean medidas cautelares para quienes persistan en la informalidad, como el embargo de bienes y congelamiento de activos financieros.

d) Justicia y Equidad Tributaria

Cuando un contribuyente no cumple con sus obligaciones tributarias vulnera la justicia tributaria y rompe con la equidad horizontal y progresividad vertical del sistema tributario. Esto genera diversos daños: baja la legitimidad de la ley tributaria, debilitando la propensión a cumplir con los impuestos; se produce asimismo una vulneración del principio constitucional de igual repartición de las cargas públicas pues el evasor o elusor baja artificial e ilícitamente su carga tributaria; y se afecta el mercado, pues estas acciones alteran la competencia entre los actores al incrementar las utilidades del contribuyente incumplidor frente a una mayoría de contribuyentes que cumple con todas sus obligaciones tributarias. Considerando lo anterior, se distinguen medidas para atacar la evasión y aquellas que buscan un mejor control de la elusión tributaria.

Medidas relativas al control de la evasión:

1. Se crea la figura del Denunciante Anónimo Tributario, exclusivamente para delitos tributarios y se establecen sanciones penales para denuncias falsas.
2. Se incrementan sanciones a quien entregue información falsa al momento de realizar el inicio de actividades o a quienes obtengan beneficios de esta situación, para combatir la generación de inicios de actividades fraudulentas.
3. Se incrementan las sanciones para quienes presenten declaraciones falsas de impuestos.

Medidas relativas al control de la elusión:

1. Se armoniza la Norma General Antielusiva con la legislación vigente en todos los países donde se aplica al dotarla de calificación administrativa por el SII, se introducen modificaciones que mejoran la aplicación de la norma y ajustes en la sanción del asesor. Se implementará un Consejo Asesor Consultivo, de carácter externo a la administración, que deberá emitir una opinión sobre los potenciales casos de elusión.
2. Se actualiza la norma de tasación, estableciendo criterios objetivos para practicar valoraciones según condiciones de mercado. La norma permite que el contribuyente tenga una amplitud de opciones para acreditar sus operaciones. Asimismo, se regulan los procedimientos de reorganizaciones empresariales, sean nacionales o internacionales, y se define en términos objetivos el concepto de “legitima razón de negocios”.
3. Se reducen espacios de elusión del Impuesto a la Herencias y Donaciones y se moderniza la norma sobre valoración de bienes.
4. Se mejoran las normas antielusivas especiales en actividades internacionales, en línea con las recomendaciones de la OCDE en materia de ajustes y autoajustes en precios de transferencia; mejor control a las normas de rentas pasivas; y corrección de las normas que regulan los países que se consideran paraísos tributarios, así como las consecuencias de dicha calificación.

2. Reforma de la tributación a la renta

Esta iniciativa agrupará todas las medidas con impacto en el impuesto a la renta. En este sentido, serán incorporadas medidas que implican una menor recaudación, tales como las destinadas al fomento de la formalización, incentivos a la inversión, la creación de una “ruta del emprendimiento” que reestructura el régimen pyme y beneficios para la clase media. Por otro lado, existirán modificaciones que aumentarán la carga tributaria tales como cambios a la estructura del régimen general de impuesto a la renta, elementos para hacer más progresivo el sistema tributario y la eliminación o reducción de exenciones. Al focalizarse los incrementos en la tributación de las rentas, no serán consideradas las iniciativas sobre impuesto al patrimonio personal y la tasa al diferimiento de impuestos finales o utilidades retenidas.

Las propuestas se ajustarán, en magnitud y oportunidad, a los requerimientos de financiamiento una vez considerado el aporte de un mayor crecimiento tendencial -dividendo de crecimiento- y el dividendo de eficiencia.

a) Ruta del emprendimiento

Se busca diseñar un sistema que sea capaz de dar respuesta a las necesidades que requiere un emprendimiento en cada una de sus fases de desarrollo, por ello se crean herramientas para la etapa de nacimiento, crecimiento y transición al régimen general (figura 4). Esta nueva ruta del emprendimiento considera 6 pilares.

1. Regímenes iniciales: se crea el monotributo que tiene por objeto que los pequeños negocios puedan iniciar sus operaciones y cumplir con sus obligaciones tributarias mediante el pago de un monto mensual que será sustituto del IVA y Renta, que además se utilizará para cubrir las cotizaciones previsionales y de salud de los/as socios de la empresa. Este beneficio tendrá una duración de 2 años. También se establece un beneficio de IVA por 24 meses para los nuevos emprendimientos y/o para aquellos contribuyentes que han terminado su proceso bajo el Monotributo. Este beneficio consiste en una rebaja del 100% del IVA por 12 meses, de 50% por los próximos 6 meses y de 25% por los siguientes 6 meses. De esta forma la combinación de ambos instrumentos permite que los nuevos negocios obtengan beneficios tributarios por los primeros 4 años de existencia.

Es importante que existan controles para evitar que estos regímenes terminen generando un incentivo para entrar y salir de la informalidad. Por ello, se establecerán límites de ingreso y permanencia en el régimen, así como restricciones para su reingreso.

Durante este periodo inicial se considera un acompañamiento de la DEDECON para lo cual se fortalecen sus capacidades de atención y las herramientas para la asistencia del contribuyente por parte del SII.

1. Límite de ventas: se amplía el límite de ventas para el régimen pyme de 75.000 a 100.000 UF. Consistente con ello se establecen medidas de control para evitar acciones destinadas a ingresar artificialmente a este régimen más beneficioso.
2. Régimen transparente: se amplía y fortalece el régimen transparente, beneficiando potencialmente al 95% de las Pymes. Estas empresas estarán exentas de Impuesto de Primera Categoría. Para ello se eliminan las restricciones que decían relación con la naturaleza de los socios para ingresar al régimen Pyme, de forma que quienes ingresen puedan tener socios que sean personas jurídicas, siempre que las utilidades que les sean asignadas queden sujetas al Impuesto de Primera Categoría en ese nivel. Además, estas empresas podrán acceder al beneficio de la reinversión permitiendo que se difiera el pago de impuestos por hasta el 70% de las utilidades que se mantengan reinvertidas en la empresa.
3. Régimen integrado: se mantiene el régimen integrado actual de las Pymes, que también se verá favorecido con el incremento del beneficio a la reinversión de utilidades.
4. Beneficio a la reinversión: se amplía el beneficio a la reinversión de utilidades. Como ya señalamos, por un lado, se permite a los contribuyentes en régimen transparente acceder al beneficio, y por el otro, se amplía el porcentaje de la renta líquida imponible susceptible del beneficio desde el 50% al 70% y se amplía el límite en UF desde 5.000 a 7.000.
5. Transición: se establece un sistema especial de transición desde régimen pyme al general, de forma que no se genere un castigo al crecimiento. Para ello, se permitirá el retiro de utilidades “antiguas” de una forma preferente y se considera la posibilidad de acoger las utilidades a un impuesto sustitutivo.

b) Incentivos tributarios a la inversión y la productividad

Si bien estas medidas fueron expuestas en la sección sobre Impulso a la inversión, la productividad y el crecimiento económico, las mencionamos considerando que son medidas que requieren una modificación asociada a los impuestos.

1. Régimen transitorio de depreciación semi instantánea, que permitirá que el 50% del monto de las inversiones en activo fijo pueda ser descontado como gasto. Se establecerá que los activos que se acogen a esta medida sean aquellos relacionados a la inversión productiva. El otro 50% del valor del activo podrá sujetarse al régimen de depreciación acelerada.
2. Fondo de créditos tributarios para inversiones con efecto multiplicador: como explicamos, esta ley permitirá otorgar un crédito contra el Impuesto de Primera Categoría que beneficiará a proyectos de inversión con efectos multiplicador, que sean funcionales a la transición energética o al desarrollo de nuevas tecnologías.
3. Reducción transitoria del impuesto de timbres y estampillas: se trata de una medida ya impulsada en otras reformas tributarias y su objetivo es incentivar el flujo de crédito de la economía al rebajar el costo de adquirir un crédito financiero.
4. Tasa de desarrollo: este instrumento permite que aquellas empresas que inviertan en bienes y/o servicios que mejoren su productividad, se vean beneficiadas al imputar esas inversiones al pago de este impuesto. Por ejemplo, se consideran dentro de estas inversiones, la inversión en I+D, los desembolsos en adquisición de patentes industriales, la adquisición de servicios con alto contenido tecnológico, entre otros.
5. Ampliación de los beneficios tributarios a la investigación y desarrollo privada: esta medida considera que los beneficios en I+D pasen a ser permanentes, se triplica el monto de créditos a asignar y si quien utiliza el beneficio es una MiPyme, el crédito será reembolsable cuando el resultado tributario de la empresa sea negativo.

c) Beneficios para la clase media

Se busca reconocer los gastos necesarios que llevan a cabo las familias de clase media, por medio de deducciones a la base imponible de impuestos personales o a créditos tributarios. De esta manera, se avanza en justicia tributaria para este sector.

1. El gasto en cuidados de niños y niñas de hasta dos años, personas con discapacidad, y personas mayores de 80 años, serán deducidos de la base imponible del Impuesto Global Complementario (IGC).
2. El gasto en arriendos que lleven a cabo las familias también se descontará de la base imponible del IGC.
3. Se mejora el crédito contra gastos en educación, contabilizando solamente los ingresos del padre, madre o cuidador/a titular del cuidado personal.

d) Aumentos de impuestos

Se mantienen para la discusión las propuestas de creación de un régimen dual para la tributación de impuestos personales y las modificaciones al Impuesto Global Complementario, dado su potencial recaudatorio, avance en simplicidad y focalización en las personas de mayores ingresos. Además, se eliminarán exenciones en línea con las recomendaciones de la Comisión Briones3. Finalmente, se crearán instrumentos para evitar la postergación indefinida de impuestos personales sobre rentas empresariales en sociedades de carácter pasivo (excluyendo a las empresas operativas, que son las que realizan inversiones en la economía real). La base imponible de este instrumento será el flujo de utilidades.

Algunas de las modificaciones podrán postergar su implementación en caso de que no se cumplan determinadas condiciones macroeconómicas. El detalle de las propuestas se discutirá en una mesa técnica, una vez determinado el aporte de los dividendos de crecimiento y de eficiencia al espacio fiscal.