Anexos metodológicos

Anexo A – Estimación espacio fiscal 2024-2034 y crecimiento y holguras fiscales

Ingresos fiscales 2024-2034

Para el período 2024 a 2028 se consideran las proyecciones de ingresos fiscales del IFP3T23. Para extender la proyección de ingresos fiscales se utilizan las siguientes variables macroeconómicas[1]:

Cuadro A.1 - Supuestos macroeconómicos (2024-2034)

Con ello, se obtienen las siguientes proyecciones de Ingreso Efectivo sobre PIB, las que resultan similares a las proyectadas por el CFA en su último Informe Congreso de septiembre 2023[2]:

Cuadro A.2 - Ingresos Efectivos

Gastos comprometidos 2024-2034

Para el periodo 2024 a 2028 se consideran las proyecciones de gastos comprometidos del IFP3T23. Para ampliar la proyección fiscal hasta 2034, el Comité analizó dos escenarios. En el siguiente cuadro se resumen los principales supuestos para las desagregaciones del gasto:

Cuadro A.3 - Escenarios gastos comprometidos

Para estimar el reajuste real se considera el aumento de la productividad laboral media que se deriva de las proyecciones promedio del último Comité Consultivo del PIB No Minero Tendencial de 2023[3], extendiendo a 2034 con factores que dan lugar a un crecimiento coherente con el escenario macroeconómico utilizado, lo que da como resultado un promedio de 1% de reajuste real anual de salarios para el periodo.

Anexo B – Impuestos, inversión y crecimiento

José De Gregorio, Universidad de Chile

Existe abundante evidencia sobre los efectos de los impuestos sobre el crecimiento y la inversión, en particular los impuestos corporativos. Si bien no hay parámetros que concitan un amplio acuerdo, la evidencia sí apunta a una relación negativa entre la tasa de impuestos y las tasas de inversión. Antes de revisar alguna evidencia es importante hacer algunas aclaraciones:

1. Efectos sobre el crecimiento o PIB de largo plazo. En teoría del crecimiento estándar los efectos son sobre el PIB de largo plazo, pero se puede asociar con crecimiento en un período prolongado. Por ejemplo, si el efecto de los impuestos corporativos representa un X% del PIB de largo plazo, se puede asociar con un aumento del crecimiento de X/A% en A años, aunque obviamente el efecto depende de los años que toma el ajuste, y probablemente este no es lineal, sino que mayor al principio y decreciente en el tiempo.
2. La evidencia mide los efectos sobre el crecimiento (o PIB) y alternativamente sobre la inversión. El efecto sobre la inversión es más directo desde el punto de vista analítico, pues los impuestos afectan el costo de uso del capital y de ahí a la inversión, lo que afecta al PIB y su tasa de crecimiento. Es fácil demostrar que un aumento de la inversión de 1 punto porcentual aumenta el producto en α veces el aumento del stock de capital, donde α es la participación del capital en el producto, cifra que para el PIB no minero, de acuerdo con la Metodología utilizada por el Comité del PIB tendencial, es de 0,45. El crecimiento de capital es igual al efecto sobre la inversión multiplicado por el inverso del coeficiente capital-producto que, de acuerdo con las cifras del Banco Central, es de 2,5. En consecuencia, un aumento de la inversión de 1% genera un aumento del PIB en 0,18%.[4]
3. Los cambios en los impuestos pueden ser permanentes o transitorios. La mayoría de la evidencia empírica no hace esta distinción, aunque es importante. Si una reducción de impuestos es de muy corta duración es improbable que los cambios de impuestos generen cambios relevantes en la inversión por cuanto invertir toma tiempo, y si la inversión ocurre cuando los cambios se han revertido el efecto sería nulo. Sin embargo, si el aumento es transitorio pero duradero, sus efectos podrían ser mayores que los cambios permanentes, pues las empresas aprovecharían el tiempo de bajos impuestos para acumular utilidades[5].
4. La compensación es importante. Aunque usualmente en esta discusión se ignora este tema, es particularmente relevante a la hora de hacer una evaluación global. Cualquier compensación, ya sea tributaria o por el lado de los gastos tiene costos, en particular la de origen tributario. De hecho, salvo un aumento del IVA para compensar la caída de ingresos, todos los impuestos tienen algún efecto sobre el crecimiento, en particular los impuestos al trabajo. En todo caso, el IVA es regresivo, con sus negativas consecuencias sobre la distribución de ingresos.

Efectos de la carga tributaria sobre el crecimiento de largo plazo

Desde Kormendi y MeGuire (1985) ha habido gran interés en determinar los efectos de variables macroeconómicas sobre el crecimiento de largo plazo. El trabajo de Barro (1991), uno de los más influyentes y pioneros, concluye que, por cada punto de aumento en el gasto de gobierno sobre PIB, medida similar a la carga tributaria en el largo plazo, el crecimiento se reduce entre 0,10 y 0,18pp. Cifras similares se obtienen en estudios posteriores (por ejemplo, De Gregorio y Lee 2004 y Alesina y Ardagna 2010). Sin embargo, Awaworyi, Ugur y Ling-Yeu (2016) en un meta-análisis de 87 trabajos concluyen que esta evidencia no es robusta para economías en desarrollo, donde el efecto es más bien nulo, y probablemente sea negativo solo en economías avanzadas. Sin embargo, existen problemas de endogeneidad pues en economías de altos ingresos y menor crecimiento la razón gasto público a PIB tiende a ser mayor.

En consecuencia, la evidencia en materia de efecto de crecimiento no es concluyente. En todo caso este efecto es menor al efecto del impuesto corporativo sobre el crecimiento ya que incluye toda la carga tributaria, dentro de la cual el impuesto corporativo debe ser uno de los con mayor efecto sobre el crecimiento. En este ámbito existen algunos estudios sobre el efecto de los impuestos corporativos sobre el crecimiento económico. Un meta-análisis de Gechert y Heimberg (2022) considerando 42 estudios encuentran que no pueden rechazar la hipótesis que el impacto de los impuestos corporativos sobre el crecimiento es cero. La evidencia presentada aquí muestra las dificultades de encontrar empíricamente resultados robustos entre países para una conjetura bien establecida analíticamente.

Efectos de los impuestos sobre el capital deseado

En términos sencillos la inversión ocurre porque las empresas, debido a la presencia de costos de transacción, se ajustan gradualmente a su nivel de capital deseado. Entonces la primera aproximación es estudiar el efecto de un cambio de impuestos sobre el capital deseado, el cual está determinado por la igualación entre la productividad marginal del capital y el costo de uso del capital. En principio, al analizar las utilidades de una empresa, el impuesto corporativo tendría efectos nulos. Maximizar utilidades genera el mismo resultado que maximizar una fracción 1-τ de las utilidades, donde τ es la tasa de impuesto a las utilidades.

Sin embargo, el tratamiento diferenciado, para efectos de utilidades contables, entre las formas de financiamiento, capital vs. deuda, y el tratamiento de la depreciación hace que los impuestos puedan afectar el capital deseado de las empresas.

Denotando por Fk a la productividad marginal del capital, r a la tasa de interés real, b la fracción del

capital que es financiado por deuda y d la fracción del capital que se deprecia (es mayor que 1 cuando hay depreciación acelerada), se puede mostrar que (De Gregorio, 2007, cap. 4.2):

Si además asumimos que la función de producción es de la forma, Y = AK L1= es fácil ver que:

Donde R es el costo de uso del capital.

Con un marco analítico más general, Bustos, Engel y Galetovic (2004) muestran que para la economía chilena los efectos de los impuestos corporativos sobre el capital deseado son prácticamente cero. Sin embargo, podemos usar la fórmula anterior para hacer unos ejercicios sencillos. Para esto se considera los siguientes

valores: y además se supone una tasa inicial de impuestos de 25%. Si el impuesto se reduce a 20%, es decir 5 puntos porcentuales, el costo de uso del capital cae un 0,23% aumentando el capital deseado en 0,35 y el PIB de largo plazo en 0,1%.

Este análisis, interesante como una primera aproximación, ignora algunos aspectos relevantes que tienden a subestimar el impacto de los impuestos corporativos sobre las decisiones de inversión. En primer lugar, el análisis es de equilibrio parcial ya que solo mira a la firma y, por ejemplo, no incorpora el impacto de los impuestos al capital sobre la dinámica del ahorro[6]. Asimismo, cuando las empresas enfrentan fricciones en el mercado financiero, las utilidades después de impuestos son un determinante significativo de la inversión (para el caso chileno ver Medina y Valdés, 1998). Si bien se podría argumentar que este canal se ha debilitado producto de la mayor profundidad financiera este argumento no es del todo correcto. Las empresas enfrentan restricciones de colateral para acceder a la deuda, lo que les requiere acumulación de utilidades netas de impuestos, incluso en mercados de capitales muy fluidos.

Efectos de los impuestos corporativos sobre la inversión

La evidencia internacional es abundante y como siempre con resultados para todas las preferencias. Sin embargo, la evidencia tiende a apuntar, tal como lo sugiere la teoría, que una rebaja de impuestos estimula la actividad económica, aunque sus magnitudes son acotadas. Por ejemplo, en una revisión exhaustiva de McBride (2012) de trabajos publicados en revistas académicas con peer-review los lleva a concluir que ante una reducción de 10 puntos porcentuales en la tasa de impuestos corporativos en Estados Unidos, el PIB subiría aproximadamente 2 puntos porcentuales[7]. Hay que destacar que otro tema que enfrenta la literatura empírica es que hay que distinguir efectos de corto versus largo plazo. Hay movimientos en impuestos que son causados para corregir un déficit y otros para afectar el crecimiento de largo plazo. En el importante trabajo de Romer y Romer (2010), el que se basa en la narrativa de los discursos oficiales, se concluye que un aumento de impuestos de 1 punto del PIB reduce el PIB a un horizonte de 10 trimestres en 3%, el que se modera a 2% en 20 trimestres.

A continuación, se presenta una breve discusión de la evidencia empírica para Chile sobre impuestos e inversión. Al igual que en la evidencia internacional, esta presenta un amplio rango de estimaciones, pero por lo general confirmando que los impuestos corporativos reducen la inversión. Vergara (2004) revisa evidencia tanto agregada y como a nivel de empresas. De acuerdo con sus estimaciones agregada una reducción de 3 puntos de la tasa de impuesto produciría una caída de 0.3 puntos de la inversión en el largo plazo lo que representa 0,05 puntos porcentuales de menor crecimiento, aproximadamente. Cerda y Larraín (2005), también examinan la inversión privada en un panel de empresas, y de sus resultados se deriva que 3 puntos de impuestos resultan entre 0,03 y 0,14%. En un trabajo posterior Cerda y Larraín (2010) encuentran que un aumento de 1 punto porcentual en la tasa de impuesto corporativo reduce el capital en 0,12% lo que implica que una reducción de 3 puntos en los impuestos aumentaría el PIB en 0,16%.

Cerda y Llodrá (2017) siguen un enfoque similar al de Engel, Galetovic y Bustos (2004) de estimar el capital deseado de las empresas como función del costo de uso del capital el que depende de la tasa de impuesto corporativo. Usando sus resultados para estimar los efectos de la reforma tributaria de 2014 sobre el capital entre 2014 y 2018 ellos concluyen que la tasa de crecimiento del capital disminuyó entre 0,4 y 1,1 puntos porcentuales después de un alza de 7 puntos en el impuesto corporativo. De acuerdo con estos resultados se puede concluir que una reducción de impuestos de 3pp aumentaría en crecimiento entre 0,1 y 0,2%[8].

Finalmente, en el trabajo más reciente, Cordero y Vergara (2020) realizan estimaciones previas para el período 2009-19. Sus resultados indican que una reducción de 3 puntos porcentuales en la tasa de impuesto podría aumentar la inversión entre 0,72 y 1,95 puntos porcentuales, lo que resultaría en mayor crecimiento entre 0,13 y 0,35%.

Conclusiones

Existen sólidas bases conceptuales para afirmar que los impuestos corporativos reducen la inversión. No obstante, a la hora de cuantificar sus efectos las estimaciones van desde cero a números negativos significativos. Una visión general del impacto de los impuestos sobre el crecimiento permite concluir que reducciones de un punto de los impuestos corporativos podrían aumentar entre 0,3 y 1,0% el nivel de PIB en los próximos 10 años. Las estimaciones que se realizaron en este informe utilizaron el punto medio de este rango: 0,65. Esta estimación no es muy distinta de, por ejemplo, Romer y Romer (2010). Considerando que 3 puntos del impuesto corporativo es aproximadamente medio punto del PIB, de acuerdo con sus estimaciones esto generaría entre 1 y 1,5% de crecimiento en el mediano plazo. Con todo, esta es considerada una estimación en el rango alto de estimaciones para los Estados Unidos.

Existen muchos factores que afectan a la inversión y no son incorporados en los análisis empíricos, en particular como afectan al costo de capital percibido por las empresas. Por ejemplo, la interacción con la incertidumbre o el costo de los trámites burocráticos. Una correcta evaluación de futuras medidas tributarias debería considerarla en el contexto global de la economía chilena.

Otros dos temas son importantes de mencionar y debieran ser considerados al momento de evaluar cambios a los impuestos corporativos. En primer lugar, Chile es comparativamente un país de alta recaudación de este impuesto como porcentaje del PIB y de alta tasa de impuestos entre los países de la OECD. Por eso mismo, de 38 países, Chile aparece en el lugar 35 en términos de competitividad de su sistema tributario. Asimismo, en términos de carga tributaria total Chile está en la parte baja de la OECD. Claramente esta evidencia indicaría que Chile tiene un sistema tributario que requiere perfeccionamientos para mejorar su eficiencia y competitividad.

En segundo lugar, dadas las irreversibilidades y otras fricciones que limitan los ajustes marginales de la inversión ante diversos incentivos, existe evidencia que cambios significativos de las tasas corporativas pueden tener efectos muy importantes sobre ella. En un trabajo reciente, Chodrow-Reich et al. (2023) analizan la reducción de impuestos en los Estados Unidos de 2017, la que redujo la tasa de impuesto corporativo de 35 a 21%. Esta rebaja no fue compensada, de manera que produjo un deterioro en el balance fiscal de los Estados Unidos. Esta reducción de impuestos tuvo un costo entre 0,5 y 0,8% del PIB. El efecto estimado final sería un aumento del capital local en torno a 6%, es decir el PIB habría aumentado 2%. Habida cuenta los aumentos del capital y empleo la reducción de impuestos fue menor al costo inicial, pero compensada por mayores deducciones por depreciación, de manera que el costo fue similar a su costo estático inicial.

Anexo C- Valor presente distintos proyectos a distintas combinaciones de tasa corporativa y plazo de inicio

A.    Proyecto Minero

B.    Proyectos industriales*[9]

C.    Proyecto Energía

D.    OO.PP. (infraestructura)**[10]

E.    Inmobiliario

F.    Telecomunicaciones y tecnología

G.    Promedio para sectores Industrial y OO.PP.

Anexo D - Flujo anual de impuestos de un proyecto ficticio y valor presente de la recaudación fiscal

Para un proyecto con una inversión inicial “I”, que se amortiza linealmente en los “n” años que dura el proyecto, que tiene una determinada TIR y que enfrenta una tasa de impuesto corporativo de “t”, el flujo de impuestos anuales (FCtax) recibidos por el fisco puede expresarse como.

Ahora bien, suponiendo una tasa de descuento anual del fisco de “i” %, entonces, al inicio del proyecto, el valor presente (VPtax) de esos impuestos a recolectar durante “n” años puede expresarse como:

El valor presente de la recaudación de impuestos del proyecto (VPtax) corresponde al valor presente desde el momento en que se inicia la inversión. Por lo mismo, desde el punto de vista fiscal, no es indiferente si esa inversión se produce en “x” años más o en “y” años más. Si x<y, entonces se produce una ganancia adicional en valor presente hoy, resultante de la diferencia entre esperar “x” o “y” años más.

Por ejemplo, para una inversión inicial de US $1.000 millones en un proyecto que dura 30 años y que tiene una TIR de 13,25%, un acortamiento en un tercio en el inicio de este proyecto, desde 6,6 años de espera (tiempo de permisos) a 4,4 años, deriva un mayor presente fiscal hoy por US $48 millones.

Anexo E - Medidas de impulso al crecimiento a través de la inversión, productividad y la formalización de la economía del pacto fiscal[11]

Racionalización regulatoria para proyectos de inversiones

1. Reforma Integral a la Tramitación de Permisos Sectoriales (RITPS), Reforma a las Concesiones Marítimas, Reforma a la Ley de Patrimonio del Consejo de Monumentos Nacionales (CMN), Reforma al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y Reforma a la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Generación de métricas de monitoreo, con metas de reducción de tiempos de tramitación.

Incentivos tributarios a la inversión privada

1. Tasa de desarrollo y rebaja del Impuesto Primera Categoría: se reduce el Impuesto de Primera Categoría a 25% y se establece un impuesto de 2% a las empresas en régimen general. Este impuesto podrá deducirse mediante inversiones que incrementen la productividad de las empresas, tales como: inversión en investigación y desarrollo, adquisición de equipamiento de alta tecnología, certificación de procesos y obtención de patentes industriales.
2. Beneficios tributarios a la investigación y desarrollo privada: triplicar el monto de créditos a asignar por cada proyecto de I+D, simplificar y modernizar el proceso de postulación al crédito, incorporar a las Pymes mediante un crédito reembolsable, facilitar el uso de créditos contra impuestos y establecer un incentivo permanente (actualmente vence en 2025).
3. Creación del Fondo para la Productividad y el Desarrollo: inyección de US$225 millones al año a este Fondo que mandata a los Gobiernos Regionales a invertir en proyectos, planes y programas que tengan por objeto el fomento de actividades productivas, con los debidos controles y rendición de cuentas correspondientes del uso de los recursos.
4. Depreciación semi instantánea: régimen extraordinario transitorio por dos años, a través del cual el 50% de las inversiones en activo fijo podrán ser depreciados de forma instantánea, y el 50% restante podrá sujetarse al régimen de depreciación acelerada.
5. Fondo de créditos tributarios para inversiones con efecto multiplicador: establecer un fondo de créditos tributarios contra el futuro pago del Impuesto de Primera Categoría, para inversiones con un efecto multiplicador sobre la actividad, el empleo y la sostenibilidad.
6. Reducción transitoria del impuesto de timbres y estampillas: con el propósito de reducir el costo de los créditos en la economía se establecerá una reducción transitoria de este impuesto.
7. Incentivos a la inversión de Pyme: se aumenta el porcentaje y límite de las utilidades que pueden acogerse al beneficio; y, segundo, se establece como un beneficio para todas las Pymes, ya sea que estén bajo el régimen integrado o transparente.

Impulso a la inversión pública

1. Impulsar una visión estratégica y de largo plazo sobre infraestructura: crear una Comisión Asesora de Políticas de Infraestructura Nacional, encargada de generar un plan de largo plazo, focalizado en áreas claves para el desarrollo y la competitividad.
2. Ampliar y agilizar el programa de concesiones: incluyendo la cartera de proyectos anunciada para 2023-2026, convenios complementarios y exploración de nuevas áreas, como plantas desaladoras.
3. Elevar la eficiencia logística en torno al transporte de carga: incluye la elaboración de una ley de puertos, la agilización de inversiones en infraestructura portuaria y en la logística para el transporte y transferencia de carga.
4. Plan especial de reactivación de la Construcción: flexibilizar los requisitos para que las empresas constructoras accedan al programa FOGAES, aumentando la cobertura de la garantía fiscal; ampliar la cobertura del sistema de confirming y acelerar la entrega de viviendas del Plan de Emergencia Habitacional.
5. Plan de Inversión en Infraestructura y Gestión Hídrica: se ejecutará un plan de mediano y largo plazo para mitigar el impacto productivo de la escasez hídrica, incluyendo inversiones en embalses y obras de regadío, plantas desaladoras, cuencas hidrográficas y reutilización de aguas.

Incremento de la productividad y capital humano

1. Fortalecer sistemas de cuidados para elevar la participación de las mujeres en empleos remunerados: reactivar el proyecto de Sala Cuna para Chile y desarrollar el Sistema Nacional de Cuidados. Esto contribuirá al desafío de elevar la tasa de participación laboral actual de las mujeres (hoy en 51%) en 5 puntos porcentuales en 10 años (acercándonos al promedio de la OCDE).
2. Mejorar la focalización, coordinación y eficacia de los programas dirigidos a empresas de menor tamaño: revisar los requisitos de los programas de fomento productivo en CORFO, SERCOTEC y FOSIS, así como la utilización de la franquicia tributaria para capacitación en Pymes.
3. Financiamiento al capital de riesgo y desarrollo de la industria de capital de riesgo: habilitar a CORFO a suscribir y pagar cuotas emitidas por fondos de inversión para fomentar la industria del capital de riesgo. Ajustar las regulaciones relacionadas a inversionistas institucionales que permitirían movilizar sus recursos a sectores claves del mercado financiero, como inversiones de capital de riesgo a través de Scale-X.

Diversificación productiva

Reducción de la informalidad e incentivos a la formalización

1. Exigir inicio de actividades: Para proveedores de POS y órganos públicos que autoricen el ejercicio de una actividad económica.
2. Trazabilidad de las operaciones: El Servicio de Impuestos Internos (SII) podrá implementar sistemas de trazabilidad de bienes en productos donde exista un alto nivel de informalidad o comercio ilícito.
3. Tasación y base imponible IVA: Se mejorará la norma para que el SII ayude a contribuyentes a determinar su base imponible.
4. Delitos al transporte y almacenamiento: Se sancionará a la persona que transporte o almacene productos que no haya cumplido con sus obligaciones tributarias.
5. Sanción al comercio digital: Implementar sanciones que equiparen el efecto de una clausura cuando no se emitan documentos tributarios.
6. Mayor control fronterizo al contrabando: Fortalecer capacidad operativa e infraestructura de organismos de fiscalización del contrabando.
7. Embargo de activos financieros o bienes: Medidas preventivas que le permita al SII realizar el embargo de activos físicos o financieros a contribuyentes informales.
8. Responsabilidad tributaria de las entidades públicas: Se incrementan exigencias a entidades públicas respecto del control de sus proveedores en relación con el cumplimiento tributario.
9. Nueva Ruta del Emprendimiento: se extiende y amplía el régimen tributario para las empresas de menor tamaño, anticipando la operación dentro de la economía formal a través de regímenes ultra simplificados, con menor carga tributaria y apoyo al tránsito a contabilidad completa, acceso al crédito y cumplimiento tributario.
10. Monotributo: Los nuevos emprendimientos y aquellos que se formalicen podrán acceder a un sistema simplificado donde el pago de un monotributo sustituirá a los demás impuestos por los dos primeros años de funcionamiento. Este régimen considera un especial acompañamiento de la Defensoría del Contribuyente (DEDECON) y el SII para la educación tributaria del contribuyente.
11. Beneficio IVA: Los contribuyentes tendrán derecho a una rebaja del IVA mensual que será de un 100% por los primeros 12 meses; los siguientes 6 meses de un 50%; y, de un 25% por 6 meses adicionales. A este beneficio podrán acceder todos los nuevos negocios y también aquellos que egresen del monotributo.
12. IVA en importación de bienes: Se asimila el sistema de IVA a plataformas de servicios digitales de forma de incorporarlas al IVA mediante un registro especial.
13. Exención a la importación de bienes: Eliminar la exención de IVA a bienes importados por hasta US$41 (antes US$30).
14. Propuesta de declaración de renta: Fortalecer la capacidad del SII de presentar propuestas de Declaración de Renta, en especial a contribuyentes en proceso de formalización.
15. Regímenes especiales y Deudas tributarias: Trabajo específico con cierto grupo de contribuyentes con particularidades (ferias libres), en búsqueda de mayor formalización. Para evitar que las deudas tributarias lleven a la informalidad se reducirá la tasa de interés y se dará mayor flexibilidad para convenios de pago.
16. DEDECON: Fortalecer y mandatar a la Defensoría del Contribuyente para mejorar su capacidad de asesorar y acompañar a los contribuyentes, especialmente a las empresas de menor tamaño.
17. Educación Tributaria: Cursos y/o tutoriales sobre cumplimiento para pymes. Creación de Fondo para la Educación Tributaria.