II. Estimación espacio fiscal 2024-2034

El espacio u holgura fiscal se define, en general, como el margen que existe dentro del presupuesto público para proporcionar recursos para un fin deseado sin comprometer la sostenibilidad financiera del Estado. Para el caso de Chile, se define la holgura fiscal como la diferencia entre los gastos compatibles con las metas del balance estructural (que corresponden a los ingresos estructurales menos la meta de balance estructural) y los gastos comprometidos[1].

II.1. Consideraciones sobre la situación fiscal (2024-2028)

Con el objeto de contribuir al análisis del Pacto Fiscal el Comité ha examinado las proyecciones fiscales para el periodo 2024-2028, concentrándose en sus aspectos macroeconómicos. Al hacerlo no se aborda el Presupuesto para el año 2024 ya que está siendo estudiado en este momento en el Congreso Nacional.

La estimación de la Dipres para el período 2025-2028 muestra que a ese horizonte el espacio fiscal es muy estrecho. De hecho, los gastos comprometidos que se proyectan al 2028 son superiores a los ingresos cíclicamente ajustados que se proyectan a esa misma fecha. Es necesario, por ello, destacar los principales factores que explican esta situación y aquellos que podrían contribuir a mejorarla.
En primer lugar, la evolución del espacio fiscal está determinada por el crecimiento proyectado de los ingresos. Estos dependen principalmente del crecimiento tendencial esperado y de la producción y precios proyectados del cobre y del litio[2].

Los ingresos cíclicamente ajustados, esto es, considerando el comportamiento tendencial de las variables, tienen proyectado un crecimiento anual promedio del 2,3% en el periodo 2024-2028. Este valor está muy por debajo de lo que se ha estimado en los informes de los últimos años. El año pasado, que es el que registraba el menor aumento, se proyectó un crecimiento promedio de 3,4% anual para el período 2023-2027. La principal razón para este menor crecimiento de los ingresos fiscales es la caída en el PIB tendencial proyectado. Es por ello por lo que el Comité estima que es fundamental para lograr una mayor disponibilidad de recursos fiscales elevar el crecimiento económico en los próximos años. Algunas de las iniciativas requeridas se abordan en este informe.

Se puede ilustrar el impacto que significa elevar el crecimiento de los ingresos fiscales de 2,3% a 3,5% con el siguiente cálculo. La actual proyección de ingresos cíclicamente ajustados para 2028 los sitúa en US $93.703 millones con un aumento de US $8.050 millones comparado a 2024[3]. Si el crecimiento anual fuera de 3,5% este aumento sería de US $12.600 millones --casi un 60% extra--, lo que llevaría los ingresos fiscales a US $98.290 millones[4].

Merecen un comentario especial los ingresos proyectados para el litio. En las estimaciones de Dipres solo se presentan de manera desagregada los ingresos obtenidos por Corfo por los contratos de arrendamiento. Estos se estima que llegarán a más de US $3.500 millones en el presente año, una cifra comparable a la de  2022. Los aportes totales al gobierno por concepto de litio se estima que superan los US $5.500 millones al sumar los impuestos y el royalty[5].

Las proyecciones para los próximos años decrecen significativamente y caen a US $1.300 millones vía Corfo en 2027-2028, esto es prácticamente la tercera parte de los ingresos 2022-2023. Sin perjuicio de que es indispensable un mayor examen a los supuestos de precios y producción implícitos, queremos subrayar aquí la urgencia de tomar acciones decididas para elevar los niveles de producción de litio y así aprovechar este periodo de altos precios. Según especialistas, la producción podría aumentar en 50%, con lo cual incluso bajo los supuestos muy conservadores de la proyección anterior y solo por los arriendos de Corfo, los ingresos podrían elevarse en US $1.000 millones al 2028. Más abajo se examina en mayor detalle este tema.

La situación con los ingresos fiscales proyectados por concepto de cobre también muestra una tendencia negativa ya que los ingresos proyectados para 2028 son inferiores a los de 2024, estimados con el mismo precio del cobre. En esta materia también es necesario impulsar medidas para salir de esa tendencia negativa.

En relación con los gastos comprometidos, éstos llegan a US $94.661 millones en 2028, creciendo 2,4% en comparación al Presupuesto propuesto para 2024.

El siguiente cuadro detalla la estimación de los gastos comprometidos para 2028, comparado a lo presupuestado para 2024, su ritmo de crecimiento promedio anual y la proporción del aumento de ingresos que representan.

Allí puede verse que el fuerte aumento de los gastos en prestaciones previsionales, el cual da cuenta del 37,8% de los mayores ingresos proyectados. Los mayores intereses, por su parte, consumen un 15% de los mayores ingresos. Los intereses son el ítem que crece a un ritmo más alto, un 6,7% anual, vale decir casi tres veces el ritmo de crecimiento de los ingresos fiscales. Este importante aumento del gasto en intereses es el resultado del mayor endeudamiento que se proyecta para el período, así como por el aumento de tasas para el refinanciamiento de la deuda que se emitió durante 2010 y 2021 a niveles de tasas históricamente bajas.

Este creciente costo de servir la deuda subraya la importancia de la consolidación fiscal y del control del aumento de la deuda pública del sector público no financiero[6].

II.2. Extensión de proyecciones fiscales hasta 2034

El Comité realizó proyecciones adicionales para el periodo 2029-2034. En ellas se reafirma que el bajo crecimiento del PIB Tendencial deja un espacio fiscal limitado para mayores gastos y que por lo tanto es prioritario y urgente retomar un mayor crecimiento económico, además de cuidar la eficiencia del gasto, el nivel de compromisos nuevos que se adquiere, y otras medidas para que permitan asegurar la sostenibilidad fiscal.

Para la extensión hasta 2034, el Comité considera, como punto de partida, la proyección financiera de mediano plazo (2024-2028) realizada por la Dipres[7] (IFP3T23) para llevar a cabo su proyección de espacio fiscal adicional. Sin desmedro de lo anterior, al Comité le parece importante destacar que estos gastos comprometidos no consideran algunos reajustes reales, por lo que los gastos en la proyección financiera de Dipres podrían ser menores a los gastos que realmente se materialicen[8]. Por ello, se realizó también una proyección con supuestos de reajuste para las principales desagregaciones de gasto en remuneraciones (salarios del sector público, y en educación y salud) acordes al aumento de productividad laboral implícita en las estimaciones del crecimiento del PIB tendencial.

Por otra parte, el Comité resalta la existencia de otros riesgos que podrían ejercer presiones sobre el gasto futuro, como, por ejemplo, los asociados a reajustes extraordinarios de la Pensión Garantizada Universal (PGU). Asimismo, si el crecimiento tendencial sigue una senda decreciente, como ha sido en la última década, entonces los ingresos estructurales a futuro podrían estar sobreestimados.

La proyección de holguras fiscales para el periodo 2024-2034 considera dos escenarios para los gastos comprometidos[9]. En ambos escenarios se considera la senda de balance estructural del IFP3T23 hasta 2028, es decir un déficit estructural de 1,9% en 2024, de 1,1% en 2025 y de 0,5% entre 2026 y 2028. A partir de 2029 y los subsiguientes años, se utiliza el supuesto del CFA de un balance estructural en equilibrio, es decir balance estructural igual a cero[10].

• Escenario A: se basa en la proyección financiera de mediano plazo del IFP3T23 y se extiende hasta 2034, suponiendo que los principales gastos comprometidos se ajustarán según la variación del IPC, es decir, manteniendo constantes los gastos comprometidos en términos reales. Sólo se exceptúan los gastos en intereses (que se mantienen constantes como porcentaje del PIB[11]) y los gastos previsionales (que crecerían según la población beneficiaria).
• Escenario B: se basa en la estimación de Dipres para 2025-2028 más la extensión realizada en el escenario A para 2029-2034, incorporando reajustes reales por productividad laboral media para: i) las remuneraciones de trabajadores del sector público, ii) las subvenciones educativas, y iii) el per cápita para salud.

Las proyecciones indican que, en el escenario A, la holgura fiscal comenzaría en 0,07% del PIB en 2025 y llegaría a 1,7% del PIB en 2034 (alrededor de US $7.500 millones[12] o $6.200 mil millones).
En el escenario B, las proyecciones sugieren que las holguras fiscales serían negativas entre 2025 y 2028, y alcanzarían 0,90% del PIB en 2034 (alrededor de US $4.000 millones o $3.300 mil millones).