IV. Impacto de algunas medidas mencionadas en el pacto fiscal

IV.1. Introducción

El Pacto Fiscal contiene 38 medidas procrecimiento que se detallan en el Anexo E. En la mayoría de los casos no fue posible evaluar el eventual mayor crecimiento económico y las holguras adicionales que generarían hasta 2034, por diversas razones. Por ejemplo, las medidas para elevar la participación laboral femenina del Pacto Fiscal deberían tener un impacto, pero no hay modelos conocidos ni referencias de otros países que permitan una estimación del orden de magnitud de ese impacto.

Finalmente, el Comité realizó proyecciones gruesas en los siguientes casos:

Mayor desarrollo del cobre y litio, por la particularidad que se trata de actividades donde un mayor volumen de operaciones genera ingresos extraordinarios al fisco por vías adicionales a las de otros sectores.

Reducción del impuesto de primera categoría y tasa de desarrollo, porque la información necesaria para la proyección está bien documentada en el informe financiero del último proyecto de ley de reforma tributaria.

Depreciación semi-instantánea, por la misma razón que en el punto anterior. En el Pacto Fiscal se considera que esta medida tendría carácter transitorio. Si así fuera, su impacto también sería transitorio. La evaluación realizada supone que la vigencia de esta medida sería permanente.

Reducción de plazos de permisos, por la importancia que puede tener sobre la inversión, el crecimiento y sobre la recaudación fiscal y por el hecho que existe una ventana de oportunidad de avanzar en este plano ante la decisión del gobierno de acortar y simplificar significativamente los permisos.

Energías limpias, hidrógeno verde y sus derivados, porque está íntimamente vinculada al potencial de Chile para el desarrollo de energías limpias y baratas. Las estimaciones consideran el efecto conjunto de la puesta en marcha de plantas de energía verde en el norte y sur del país, y de la producción de hidrógeno verde y sus dos principales derivados: el amoníaco verde y el e-metanol.

En la última sección de este capítulo se presenta un resumen de las estimaciones realizadas.
Los temas señalados se presentan por separado, pero también es necesario una visión de conjunto de algunos de ellos en el contexto de la actual transformación energética que está viviendo el mundo. Esta transformación es uno de los mayores cambios estructurales desde la revolución industrial, y Chile puede ser protagonista de este cambio y aprovechar la enorme ventana de oportunidad que ofrece. Sus riquezas naturales en minerales críticos, cobre y litio, son parte basal de esta transformación clave para hacer frente al cambio climático, así como una gran fuente potencial de riqueza. El país no puede dejar pasar la oportunidad.

Para ello, Chile requiere de una estrategia y una política de Estado con mirada de largo plazo que reivindique la importancia de sus recursos naturales de cara a la transformación energética. Una estrategia con objetivos y metas claras de aumento de producción de forma sustentable, y que permita acelerar las significativas inversiones que ello supone. Se trata de tener más y mejor minería, más sustentable.

El Comité cree que Chile debe definir explícitamente una estrategia de ese tipo. Países como Australia y Canadá lo han hecho recientemente a través de sus Estrategia de Minerales Críticos[1] que apuntan a una ampliación de la inversión y de la producción con altos estándares medioambientales y comunitarios, pero en el marco de un ecosistema regulatorio y de permisos más simples, expeditos y predecibles.

Este marco con mirada y objetivos de largo plazo debiera extenderse a otras áreas directa o indirectamente relacionadas con “la ruta net zero”[2] y el cambio climático. Esto en miras de que Chile posee ventajas comparativas para la generación de energías limpias como el hidrógeno verde o energías renovables, o el sector forestal[3].

IV.2. Los aportes potenciales de la minería a los ingresos fiscales: litio y cobre

Si la minería del cobre y del litio aceleran su desarrollo en la próxima década, contribuirán de manera importante al crecimiento del país y, especialmente, a los ingresos públicos. En efecto, se trata de las actividades productivas que comparativamente más aportan a los ingresos del Estado porque, aparte de los impuestos generales a las utilidades de las empresas y sus accionistas (global complementario y adicional), también están gravadas con un impuesto específico (popularmente conocido como royalty) y en las cuales además el Estado participa cobrando un arrendamiento (litio) o como accionista (Codelco). Esto, sin considerar el efecto multiplicador en otras actividades productivas que generan empleos y recaudación para el Estado. Por tanto, acelerar el desarrollo de estas actividades es muy rentable para los ingresos fiscales.

IV.2.1. El aporte potencial del litio

Chile cuenta actualmente (2022) con 36% de las reservas mundiales de litio; hace siete años (2015) contaba con el 54% (U.S. Geological Survey, 2023). Además, el país tiene depósitos con costos muy inferiores a los de otras jurisdicciones. Si bien la producción local casi se triplicó en dicho periodo, ha perdido su rol como primer productor mundial y ha sido superado por Australia, que ha alcanzado cerca de la mitad de la producción mundial (47%). Mientras, nuestro país ha descendido al 30%. Le siguen China (14%) y Argentina (5%)[4].

En 2022, los altos precios generaron ingresos al Estado por montos superiores a los US $5.500 millones (CFA[5]) y, en 2023, si bien los precios han bajado, el aporte del litio a la recaudación fiscal volverá a superar largamente el total de los aportes de Codelco. Todo indica que en los próximos años los precios seguirán siendo muy superiores a los de los años previos a 2022, aunque probablemente caerán en comparación a los del año pasado[6]. Con todo, ello abre una oportunidad que el país no tuvo en las últimas décadas.

Nuestro país cuenta no sólo con bajos costos de extracción, sino también con las ventajas provenientes de los estímulos que están dando los Estados Unidos y la Unión Europea a la importación de minerales críticos como el litio desde países con los cuales existen acuerdos de libre comercio, que es el caso de Chile.

A pesar de estas valiosas oportunidades, los aumentos en la producción nacional proyectados para los próximos siete años son muy modestos, con lo cual el país captaría apenas un 5% del crecimiento de la demanda de aquí al 2030. Incluso Argentina, que produce un tercio de la producción chilena, nos alcanzaría de aquí a finales de la década. (Cochilco, 2021 y 2023)[7].

El gobierno australiano y el canadiense, contrastando con nuestras políticas, han dado a conocer su estrategia de minerales críticos con ambiciosas metas de aumento rápido de producción de litio y desarrollo del sector. La ventana de oportunidad es de pocos años, pues los precios permanecerán altos mientras la oferta mundial, que es potencialmente muy amplia, logre entrar en producción. A los aumentos de producción se sumará el menor crecimiento de la demanda de litio tanto por el reciclaje como por el desarrollo tecnológico dirigido a reducir el uso de litio en las baterías.

Chile necesita revisar su actual estrategia en relación con el litio para capturar esta ventaja. En el país existen las capacidades productivas y el potencial para atraer las inversiones y aprovechar estas ventajas. En particular, hay un gran potencial en el Salar de Atacama. No se trata solo de atraer sino de retener inversiones y capacidad de gestión ya que las empresas que actualmente operan en ese salar están proyectando inversiones en Australia y evaluando posibilidades en otros países. Asimismo, atraer inversiones temprano en el ciclo de precios entrega al país una ventaja relativa con respecto a que las expansiones de esas empresas fuera de Chile. Al haber ya incurrido en los costos fijos de aprendizaje sobre la regulación y normativa nacional, los que entraron primero a Chile tendrán un incentivo de seguir haciéndolo acá.

La creación de empresas estatales que se ha propuesto necesariamente tomaría un tiempo que nos llevaría a desaprovechar esta oportunidad. Lo que marcará la diferencia a nivel internacional es la velocidad con que entren en operación nuevos proyectos en este sector. El Estado chileno tiene las capacidades regulatorias y tributarias para promover y regular el desarrollo del litio, y así captar con la velocidad requerida los ingresos para el Estado, sin necesidad de destinar sus siempre escasas capacidades y recursos a la actividad productiva directa.

El litio ofrece una fuente significativa de mayores ingresos para el Estado que debe aprovecharse. Este Comité urge a las autoridades a revisar su actual enfoque en esta materia para acelerar las inversiones y los aumentos de producción y retomar el liderazgo que hemos perdido y que merecemos en esta industria.

Las proyecciones de ingresos según el último Informe de Finanzas Públicas por concepto de arriendos de Corfo disminuyen desde US $3.600 millones en promedio de estos últimos dos años a US $2.100 millones en 2024 y a US $1.300 millones en 2028. Aún si se acepta la fuerte caída de precios implícita en esa proyección, el potencial de mayores ingresos solo por aumentos de producción podría significar una mayor recaudación adicional, solo por concepto de arriendos pagados a Corfo, de US $1.000 millones anuales a los proyectados en 2028 y de 400 millones adicionales al 2034. A ello es necesario agregar los impuestos a las utilidades, impuesto adicional y el royalty.

Las anteriores son estimaciones de los ingresos derivados de la producción en el Salar de Atacama. Una política efectiva en esta industria debería conseguir el desarrollo en otros salares elevando la producción y los ingresos fiscales en forma adicional.

IV.2.2. Las perspectivas del cobre

En el caso del cobre también existen oportunidades que el país no puede desaprovechar. Estas no tienen la misma urgencia de las que presenta el litio, pero son de especial relevancia para recuperar el ritmo de crecimiento económico que el país tuvo en las últimas décadas y son una fuente de importantes recursos fiscales.

La producción nacional de cobre ha estado estancada en los últimos diez años. Nuestra participación en la producción mundial, que superó el 31% desde 1999 hasta el 2013, ha caído fuerte y actualmente es inferior al 25%. Este estancamiento de la producción explica el estancamiento del volumen de nuestras exportaciones de cobre y da cuenta del menor aporte del cobre a las arcas fiscales proyectado para los próximos años.

Como se sabe, el cobre, al igual que el litio, está recibiendo la demanda proveniente de la electrificación y del crecimiento de las energías renovables no convencionales. Los vehículos eléctricos y la generación renovable requieren más cobre que los vehículos y la generación eléctrica que usan combustibles fósiles. Se estima que el mundo necesita 9 MM Ton de cobre adicionales al 2032. Si no hacemos un cambio en las políticas recientes nuestro país contribuiría con menos del 16% de esa mayor producción mundial, continuando con su pérdida de liderazgo en la producción mundial de cobre.

Las proyecciones de los ingresos tributarios provenientes de la minería del cobre para los años 2024-2028 muestran un estancamiento. Los aportes de la minería privada sumados a los de Codelco se estiman en US

$5.000 millones para 2028, inferiores a los del Presupuesto 2024, ambos proyectados con un precio de referencia del cobre de 3,86 dólares la libra. Este estancamiento en la producción y exportaciones de cobre obedece principalmente a la demora y postergación de proyectos de inversión, así como a las menores leyes del mineral en los yacimientos en explotación. El desafío es agilizar los proyectos de inversión, tal como se comenta en la sección sobre permisos, y materializar aumentos de productividad que compensen las caídas en la calidad de las leyes minerales. Para aumentar la productividad existe una serie de iniciativas identificadas por un completo y detallado estudio realizado por la CNEP hace seis años (CNEP, 2017)[8]. De las 53 recomendaciones concretas que ahí se propusieron, a la fecha solo se han implementado menos del 30%. Recomendamos un impulso decidido a las iniciativas que ahí se sugieren y que la CNEP realice su seguimiento, entregando una cuenta semestral del avance en la implementación de estas iniciativas para elevar la productividad en la minería.

Codelco está pasando por un periodo de fuerte caída en su producción al punto que, de acuerdo con las proyecciones del último Informe de Finanzas Públicas, sus aportes al fisco caerán en más de 30% en los próximos cuatro años. La empresa necesita materializar una inversión importante y muy desafiante en su gestión para concluir los proyectos estructurales necesarios para darle continuidad a sus operaciones en las próximas décadas.

IV.2.3. Potenciales aportes de la minería

La minería, y el cobre en particular, ha ido ampliando su efecto multiplicador sobre otros sectores productivos y sobre empresas que prestan servicios y que, al ser proveedores de la minería nacional, desarrollan capacidades para exportar. Es una forma importante de diversificación productiva que en la medida que crezca la actividad minera se verá favorecida. Estos efectos multiplicadores son especialmente importantes durante la etapa de inversión.

Asimismo, es importante destacar que el mayor desarrollo en la minería del litio debe realizarse con impecabilidad desde el punto de vista ambiental, tanto porque es una demanda creciente de la ciudadanía como de los mercados consumidores. Ello requiere fortalecer el trabajo que han estado realizando las empresas y sumar el esfuerzo público a este importante desafío de gestión. Este desarrollo del cobre y el litio, dado su carácter crítico en la electrificación, es posiblemente la mayor contribución que nuestro país, dado su tamaño, puede hacer a la sustentabilidad del planeta.

El Comité estima que este fuerte impulso a la inversión y el desarrollo de la minería del cobre y del litio, deben abordarse como un desafío país detrás del cual deben estar los distintos actores, tanto las empresas como el Estado, la comunidad científico-tecnológica y organizaciones de la sociedad civil. Al respecto, el Comité aboga por que este esfuerzo se realice al alero de una estrategia decidida de largo plazo como la que se mencionó en la introducción de este documento.

IV.3. Reducción del Impuesto de Primera Categoría y tasa de desarrollo

El Pacto Fiscal contiene la introducción de una “tasa de desarrollo”. El esquema es el que estaba propuesto en el último proyecto de ley de reforma tributaria. El informe financiero respectivo[9] señala que “el impuesto de primera categoría se reduce de 27% a 25%. Asimismo, se establece una tasa de desarrollo, de 2% de las utilidades. Esta tasa podrá pagarse en forma de impuesto o ser destinada a gastos que aumenten la productividad de la empresa y de la economía, en cuyo caso no se enterará como un impuesto”. También señala que “… se asume que en promedio las empresas entregarán la mitad de la tasa de desarrollo en forma de impuestos, y la mitad en forma de gastos con impacto en productividad de la empresa y la economía”.

Nótese que el impacto sería el mismo que, manteniendo la tasa del 27%, se permitiera acreditar hasta en un 2% de las utilidades los gastos ya señalados. También que, al utilizar sólo la mitad del crédito posible, el impacto fiscal es equivalente a reducir la tasa del Impuesto de Primera Categoría en un punto. Aquí se analiza por separado el impacto de una reducción de la tasa de ese impuesto en un punto (de 27% a 26%), y el de introducir un beneficio para gastos del sector privado con impacto en la productividad de la empresa y la economía.

IV.3.1. Reducción de la tasa del Impuesto de Primera Categoría en un punto

Los impuestos a las utilidades afectan a la inversión y el crecimiento de manera compleja, y por ello no es fácil cuantificar su impacto. En el Anexo B se reporta la revisión de la literatura especializada al respecto. Aquí se optó por suponer que la rebaja de un punto eleva el PIB en un 0,65% al cabo de 10 años[10]. El efecto sobre la situación fiscal debe considerar la pérdida de recaudación por la rebaja de la tasa (0,15% del PIB) y la mayor recaudación que genera el crecimiento (0,10% del PIB después de 10 años[11].

Muchos países que han rebajado este impuesto lo han hecho de manera compensada, elevando otros tributos, de manera que prime el efecto crecimiento. La rebaja compensada es una fórmula que debería considerarse para Chile, de manera de alcanzar una reducción más significativa del Impuesto de Primera Categoría, además de otros esfuerzos como la reducción de la evasión y las exenciones, y haciendo más eficiente el gasto público.

En el Gráfico IV.3.1.1 se exhiben los cambios acumulados del impuesto a las utilidades entre 2000 y 2023 en los países de la OCDE. En 34 de los 38 países miembros ese impuesto fue rebajado, en muchos casos de manera significativa. Sólo tres países mantuvieron constante el impuesto (Colombia, Costa Rica y Suiza, este último con la tasa más baja). Chile fue el único país de la OCDE que elevó su tasa en ese período, de 15% a 27%. De acuerdo con el número mencionado en el párrafo anterior, Chile siguió un camino que le estaría costando casi 8 puntos porcentuales en el nivel del PIB.

Es posible que exista una subestimación del efecto de la menor tasa de impuesto sobre el crecimiento. La aproximación teórica más usada en el análisis de la relación entre impuestos e inversión supone una economía cerrada. Pero en el mundo global actual, donde los capitales se mueven fácilmente, las diferentes tasas de impuestos inciden en la elección del país para realizar los proyectos de inversión. De hecho, entre los argumentos de varios de los países que bajaron el impuesto a las utilidades estuvo el no quedar rezagados respecto de la tendencia mundial.

Hay otros dos temas importantes de mencionar y que debieran ser considerados al momento de evaluar cambios a los impuestos corporativos. En primer lugar, Chile es comparativamente un país de alta recaudación de este impuesto como porcentaje del PIB y de alta tasa de impuestos entre los países de la OECD. Por eso mismo, de 38 países, Chile aparece en el lugar 35 en términos de competitividad de su sistema tributario. Asimismo, en términos de carga tributaria total Chile está en la parte baja de la OECD. Claramente esta evidencia indicaría que Chile tiene un sistema tributario que requiere perfeccionamientos para mejorar su eficiencia y competitividad.

En segundo lugar, debido a las irreversibilidades y otras fricciones que caracterizan a la inversión y que limitan su respuesta ante cambios marginales en los incentivos, modificaciones significativas de las tasas corporativas podrían tener efectos importantes sobre ella (Cummins et al., 1994 y Chodrow-Reich et al., 2023, entre otros). Para que ello no ponga en riesgo el balance estructural del sector público, es importante incorporar cambios compensatorios simultáneos en la política fiscal[12].

IV.3.2. Tasa de desarrollo

En promedio, los países de la OCDE destinan un 0,22% del PIB de recursos públicos para promover la I+D en el sector privado. Chile es de los que menos aportes hace: 0,01% del PIB[13]. El Pacto Fiscal contempla un “Beneficio tributario para gastos con impacto en productividad de la empresa y la economía”, con un costo fiscal estimado de 0,15% del PIB. Sin duda que estimular más I+D del sector privado es un avance en la dirección correcta, aunque el Comité considera que hacerlo con fondos concursables en vez de impuestos ayuda a mantener más limpio el sistema tributario.

Existe evidencia que muestra que la I+D tiene efectos permanentes en el PIB en las economías más desarrolladas, pero que la correlación se debilita al incorporar en la muestra a economías de ingreso medio[14].

Ante la falta de evidencia confiable para economías como la nuestra, el Comité no incluyó este instrumento en las estimaciones de impacto sobre el crecimiento y las holguras fiscales. Probablemente habrá impactos favorables, pero de una magnitud que no es posible anticipar. El diseño y posterior fiscalización jugarán un papel clave para la efectividad de la propuesta.

IV.3.3. Depreciación semi instantánea

La depreciación semi instantánea (mitad acelerada y mitad instantánea) que propone el Pacto Fiscal en comparación con un régimen de depreciación acelerada como el vigente tiene el potencial de estimular la creación de nueva inversión en lugar de simplemente adelantarla, gracias al beneficio tributario asociado a la depreciación. En el caso de la depreciación semi instantánea, el valor presente para el fisco del menor pago de impuestos gracias a este beneficio tributario, por cada peso invertido, se estima en $0,017 en comparación con un sistema de depreciación acelerada[15].

La depreciación semi instantánea del Pacto Fiscal sería transitoria y, por lo tanto, su impacto también sería transitorio. Para que esta medida tenga efectos en el PIB Tendencial debiese ser de carácter permanente y no transitorio. Si suponemos que la medida es de carácter permanente, podemos asumir que el impacto de este incentivo en la inversión es similar al efecto observado al reducir el impuesto corporativo. Teniendo en cuenta un costo fiscal estimado de la depreciación semi instantánea del 0,07% del PIB, lo que corresponde aproximadamente a una reducción de medio punto del impuesto corporativo de acuerdo con lo calculado en la sección anterior, por lo que el efecto el crecimiento del PIB al cabo de 10 años debería ser de aproximadamente 0,33%. Las holguras netas del costo fiscal de la medida serían de -0,02% en el largo plazo.

IV.4. Reducción de plazos de permisos: evaluación de su impacto económico potencial Resumen:

El Comité parte de la base de que se cumplirá la reducción en un tercio de los plazos de permisos sectoriales propuesto por el gobierno para lo que resta de su mandato. El impacto en los ingresos fiscales, la inversión y el PIB se produce a través de diversas vías. Las estimaciones que se presentan aquí consideran sólo dos de ellas:

• El adelantamiento del inicio de los actuales proyectos de inversión contenidos en el catastro de bienes de capital: Este efecto considera que, al adelantarse los proyectos actualmente identificados, el fisco también adelanta la recaudación del impuesto de primera categoría correspondiente. Se estimó que la duración promedio actual de los permisos de los principales sectores de inversión alcanza a 6,6 años. Un acortamiento de un tercio de este plazo aceleraría los ingresos fiscales asociados a esos proyectos. El valor presente de ese adelantamiento de la caja fiscal equivale a una perpetuidad de casi US $940 millones anuales, o 0,27% del PIB de 2023[16]. Consideramos este cálculo una cota inferior de los efectos posibles.
• Los nuevos proyectos que podrían hacerse rentables al reducirse los plazos de permisos: Se estimó que un acortamiento de un tercio en los actuales plazos de permisos equivaldría, en promedio, a una reducción de 3,7 puntos porcentuales del impuesto a las utilidades de las empresas afectas a permisos. En una primera instancia, se utilizó el parámetro descrito en la sección IV.3.1 de este informe, referido al impacto de cambios en el impuesto de primera categoría. Así, la reducción de un tercio en el plazo de permisos implicaría un aumento del PIB de 2,4% en 10 años o de 0,24% anual, mientras que la mayor recaudación anual promedio ascendería a 0,32% del PIB, $1.339 millones de dólares, y la de las holguras a 0,21% del PIB, $ 885 millones de dólares.

El impacto de la reducción del plazo de permisos también depende de otros factores no cuantificados en este informe. En particular, la estimación no considera el impacto en la incertidumbre, las ventanas de oportunidad, la obsolescencia tecnológica, las externalidades de red, y las complementariedades que podrían hacer rentables nuevos proyectos de inversión. Tampoco considera las irreversibilidades, indivisibilidades y no convexidades que caracterizan a los grandes proyectos de inversión, las que en ocasiones llevan a una respuesta atenuada de la inversión a los incentivos.

IV.4.1. ¿Por qué es importante reducir y coordinar los plazos de permisos?

Entre las regulaciones que afectan a la actividad económica están los permisos y autorizaciones. Ellos son necesarios, qué duda cabe. Sin embargo, si los permisos son excesivamente complejos, no están adecuadamente concebidos, debidamente coordinados y toman un tiempo excesivo e impredecible, pueden convertirse en una traba para la inversión, la competencia, la formalización y, en definitiva, para el desarrollo del país.

Esta es la situación que, crecientemente, enfrenta nuestro país. Como ha revelado con detalle la CNEP (2019, 2023)[17], el sistema de permisos en Chile es engorroso, descoordinado porque opera en silos, y tiene espacios de incertidumbre y discrecionalidad. Ello lleva a que, con frecuencia, los plazos efectivos para autorizar, o incluso para responder, superen en varias veces los plazos máximos legales. Se llega a extremos como que una planta desaladora requiera 139 meses (11 años y 7 meses) para poder comenzar con su inversión o que un gran proyecto minero tome más de 9 años en permisos sectoriales.

No sólo los permisos sectoriales son los que entrampan a los proyectos. El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) tomó en promedio 405 días para los estudios aprobados y los 646 días para las RCA rechazadas en 2023[18]. Se trata de tiempos muy elevados. Los 418 proyectos que actualmente se encuentran en evaluación ambiental representan una inversión de US $47.872 millones. A lo anterior habría que sumarle las rondas posteriores de reclamación administrativa y judicial. El tiempo promedio de las sentencias en primera instancia es de 381 días corridos y se suman otros 314 días a los casos que llegan a la Corte Suprema. Hasta el primer semestre de 2023 y desde la existencia del SEIA, 187 proyectos de inversión con sus RCA aprobadas se han judicializado, representando US $51.088 millones. Actualmente, 37 proyectos de inversión se encuentran en los tribunales esperando sentencia, representando US $ 3.620 millones[19].

Todos estos elementos representan mayores costos e incertidumbre para la inversión. Asimismo, al mejorar el funcionamiento del sistema de permisos, no solo se permite una mayor inversión, también se promueve la competencia al permitir que más empresas nuevas participen del proceso escalando su tamaño y desafiando a las empresas incumbentes.

Una mejor institucionalidad de permisos, más expedita, simple, con menos espacios a la discrecionalidad e incertidumbre, es indispensable. Ello no implica debilitar la regulación o los bienes públicos y sociales que la regulación intenta proteger (medio ambiente, comunidades y patrimonio, entre otros), sino que puede ser precisamente lo contrario: una mejor regulación facilita su entendimiento, cumplimiento y fiscalización.

Existe un amplio consenso en que esta traba a la inversión es relevante, aunque no de fácil solución. En el gobierno del presidente Ricardo Lagos, se impulsó en 2002 una agenda procrecimiento que incluía medidas para agilizar los trámites en los proyectos de inversión, algo similar fue necesario en el gobierno de la presidente Michelle Bachelet con la inversión en energía. En el primer gobierno del presidente Sebastián Piñera se estableció el "Comité Intergubernamental de Agilización de Proyectos de Inversión" y, en su segunda administración, la oficina de Gestión de Proyectos Sustentables (GPS), actual Oficina de Grandes Proyectos (OGP).

El Ministerio de Economía está actualmente trabajando en una iniciativa legal y cambios administrativos sobre permisos sectoriales para armonizar el trabajo de los distintos servicios públicos involucrados y acelerar los procesos. Se ha anunciado también que se revisarán aspectos del SEIA. Hoy ya se discute un proyecto de ley particularmente en lo referido a la eliminación de sus instancias políticas, así como en lo atingente a concesiones marítimas y monumentos nacionales que han sido identificadas como las principales áreas de retraso en aprobaciones, y donde las reformas propuestas ante el Congreso han avanzado muy lentamente. Se trata de anuncios bienvenidos que, sin embargo, instamos a que se concreten efectivamente en los próximos meses. La ventana de oportunidad es ahora.

La lentitud de los procesos demora la inversión y eleva su costo, pudiendo llegar a la no realización de proyectos que cumplen con los requisitos de nuestro marco regulatorio pero que son abandonados por el tiempo excesivo o incierto para conseguir su autorización.

Estos costos se traducen en menor inversión, menor crecimiento económico, menor generación de empleos y menores ingresos tributarios.

La magnitud de las actuales trabas hace indispensable dar máxima prioridad a esta tarea. Tal como ha concluido la CNEP en su último estudio: “a pesar de que se han identificado diversas buenas prácticas implementadas en la tramitación de permisos, incluyendo varias iniciativas de digitalización, no se ha logrado una mejora significativa en el caso de los permisos de mayor complejidad”.

Proponemos que:

• Se haga un plan de corto plazo, a 3 meses, para implementar todas aquellas medidas administrativas recomendadas por los informes técnicos de CNEP y de la mesa técnica que funciona a raíz del royalty. De acuerdo con esa mesa, que reúne al Ministerio de Hacienda y al sector minero, 61% de los problemas de “permisología” se asocian a medidas administrativas.
• Que antes del término del presente año legislativo el ejecutivo ingrese un proyecto de Ley que aborde las modificaciones legales de “fácil despacho” que han sido recomendadas en los informes anteriores.
• Que antes de seis meses se ingrese el proyecto de Ley sobre permisos sectoriales que lidera el Ministerio de Economía con la urgencia necesaria para que este PDL pueda ser aprobado durante el primer semestre de 2024.
• En paralelo que se calendarice y aborde a la brevedad los cambios anunciados al SEIA, Consejo de Monumentos Nacionales (CMN) y concesiones marítimas dependientes del Departamento de Asuntos Marítimos de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas. En el caso del CMN instamos a que el proyecto de Ley de patrimonio que se encuentra en el Congreso pueda aprobarse a la brevedad.
• Se establezca un calendario para completar la digitalización de trámites y presentación de documentos y especialmente para la interoperabilidad tecnológica de los servicios públicos involucrados para las múltiples presentaciones que resultan especialmente costosas para las pymes.
• Instaurar procesos de revisión regulatoria continua como parte de un proceso de mejora continua del Estado (CNEP, 2019[20].
• Finalmente, es imperativo que se establezcan exigencias e incentivos a los funcionarios públicos de los servicios involucrados para que cumplan con los plazos legales en las materias bajo su responsabilidad, cuestión que hoy no ocurre. Como muestra la CNEP hoy los plazos efectivos exceden con creces los plazos normativos. En muchos casos los plazos son más bien arbitrarios y no necesariamente reflejan cuánto tiempo debieran razonablemente tomar los respectivos trámites. Por lo tanto, también debería existir un ajuste de los plazos máximos a la real complejidad que revisten ciertas autorizaciones.

IV.4.2. Los costos de un inadecuado sistema de permisos

Los permisos son condición necesaria para el inicio de proyectos de inversión, exigencias que crecen con el tamaño y complejidad del proyecto. Por lo mismo, un sistema de permisos engorroso, poco predecible y excesivamente extenso, se erige en una suerte de impuesto indirecto a la inversión, pues disminuye el retorno de la inversión.

Conceptualmente, este costo puede entenderse desde varios ángulos. El más evidente es el plazo para obtener dichos permisos. Un acortamiento de la extensión efectiva de los mismos implica adelantar la inversión y sus flujos futuros. Ello aumenta el valor presente neto y la rentabilidad de los proyectos viables y puede viabilizar proyectos que por la incertidumbre y largos plazos no se concretarían. Una forma de ver esto último es que proyectos que no se realizaban debido a que su Tasa Interna de Retorno (TIR) efectiva quedaba por debajo del mínimo exigido cuando los plazos de permisos eran extensos, se realizarían en un contexto de menores plazos que aumentan esa TIR efectiva.

A los costos de las largas y múltiples tramitaciones, se suma una serie de otros costos que pueden ser muy relevantes. La incertidumbre y discrecionalidad en la aprobación de permisos, así como la falta de reversibilidad, con apelaciones largas y crecientes ante los sistemas judiciales, son parte de ellos ya que aumentan el riesgo del proyecto. A ello se agrega el que, ante un plazo de tramitación largo, la tecnología asociada al proyecto arriesga quedar obsoleta, máxime cuando una actualización de esta puede suponer extender los plazos de permisos.

Adicionalmente, hay proyectos que tienen sentido ante una ventana de oportunidad de precio alto que desaparece si los plazos se tornan excesivos (pensemos en el litio). Otros proyectos tienen externalidades de red cuyo aprovechamiento supone no exceder determinado plazo para poner en marcha la inversión (por ejemplo, en el área de telecomunicaciones). En esa misma línea, hay proyectos que son complementarios con otros proyectos, por lo que un retraso excesivo en los permisos de uno de ellos, incluso siendo un proyecto pequeño, retrasa el conjunto. Por ejemplo, la viabilidad de algunos proyectos depende de proyectos de infraestructura, como carreteras o puertos, por lo que los atrasos reducen el valor presente de sus ingresos.

Por supuesto, estos costos son heterogéneos entre industrias y dentro de ellas y tienen importantes interacciones entre ellos y una suma de otros elementos de contexto que pueden modificar su efecto final. En ese sentido, estimar con precisión el costo económico efectivo de un sistema de permisos implicaría un análisis omnicomprensivo y caso a caso que escapa a las posibilidades de este informe.

Dicho lo anterior, hacemos una aproximación basados en proyectos reales en empresas de sectores económicos que representan el 99,7% de la inversión para el próximo quinquenio según el último informe de la Corporación de Bienes de Capital (en adelante, CBC). A partir de ahí, buscamos ilustrar tan solo uno de la extensa lista de costos asociados al sistema de permisos en Chile: su duración.

Para ello, se expresa el costo financiero de un acortamiento del plazo de permisos de un tercio según el objetivo planteado por la propuesta de gobierno en su equivalente en tasa de impuesto corporativo. Esto puede hacerse comparando el valor presente neto de un proyecto con distintos tiempos para obtener los permisos y con distintas tasas de impuestos, buscando plazos que igualen el valor presente neto en distintos plazos.

Este acortamiento en un tercio del plazo en los permisos debiera lograrse con una acción decidida de las autoridades, si se tiene en cuenta que, según un estudio de la Cámara Chilena de la Construcción[21], los proyectos de construcción hace diez años demoraban la mitad del plazo actual.

Se analizó 11 proyectos reales en los siguientes sectores económicos[22]: i) minería; ii) industria; iii) energía; iv) infraestructura; v) inmobiliario y vi) tecnología y telecomunicaciones. Ponderando por su participación en el catastro de inversiones de la CBC, estimamos un plazo promedio ponderado de 6,6 años para obtener los permisos en los sectores analizados. Desde un punto de vista estrictamente financiero, el acortamiento de un tercio a los actuales plazos promedio de permisos (objetivo sugerido por el gobierno) sería equivalente a una reducción de tasa corporativa promedio de 3,7 puntos porcentuales en aquellos sectores cuyas inversiones enfrentan permisos, como se puede ver en el Cuadro IV.4.2.1.

Hacemos hincapié que el ejercicio se basa en un número acotado de proyectos por lo que su carácter es más ilustrativo que exhaustivo del catastro total de proyectos en carpeta a nivel país, por ejemplo, los catastrados por la CBC.

IV.4.3. Impacto en el valor presente de la recaudación fiscal

El aceleramiento permanente de las inversiones es también un aceleramiento permanente de la recaudación de impuestos a las utilidades empresariales y otros ingresos (royalty, por ejemplo) que recibe el fisco por medio de dos efectos. El primero es que el adelantamiento genera una ganancia en valor presente para la recaudación fiscal asociada a estos impuestos corporativos. La intuición es sencilla; mientras antes parta el proyecto, antes también el fisco recibe sus impuestos. Con ello reduce sus necesidades de endeudamiento. El tiempo es dinero, también para el fisco.

El segundo efecto, como ya vimos, deriva de que el acortamiento permanente de los plazos de los permisos también podría viabilizar la inversión en nuevos proyectos. Este aumento de la inversión aumenta la recaudación tributaria.

A continuación, se cuantifica solo el primer efecto. Para ello, una primera aproximación consiste en utilizar los mismos ejemplos sectoriales analizados en la sección anterior, computando el valor presente de la recaudación fiscal proveniente de los impuestos corporativos (más el royalty, en el caso de la minería) en cada caso, y determinando el mayor valor financiero que tendría para el fisco de acelerar el inicio de esos proyectos y empezar a recibir la recaudación antes[22].

El Cuadro IV.4.3.1 muestra que, para nuestros ejemplos, una reducción de un tercio en el plazo promedio de tramitación de los permisos implicaría un incremento (en valor presente) de la recaudación fiscal promedio (ponderado) de cerca de US $48 millones por cada US $1.000 millones de inversión realizada[23].

Otra forma de aproximarse es tomando un proyecto ficticio que, suponemos, comienza inmediatamente (sin permisos), con una determinada inversión inicial “I” que se amortiza linealmente, una duración del proyecto de “n” años, una tasa de impuesto corporativa de “t” y que tiene una tasa interna de retorno “TIR” después de impuestos. Por el lado del fisco, consideramos que enfrenta un costo de endeudamiento en dólares de “i” al año.

A partir de estos elementos, se puede derivar el flujo de impuestos a pagar por el proyecto al fisco en sus “n” años de operación, así como el valor presente de la recaudación fiscal asociada al proyecto desde que se inicia. En el Anexo D presentamos la derivación formal, tanto del flujo anual de recaudación, como del valor presente de los impuestos corporativos.

En función de lo anterior, podemos calcular también la ganancia financiera o mayor valor presente para el fisco de acortar el tiempo de inicio del proyecto por la vía de reducir la duración de permisos necesarios antes de su inicio.

Así, por ejemplo, para un proyecto a 30 años plazo, con una TIR de 13,25%, una tasa de impuesto corporativo de 27% y una tasa de descuento anual en dólares del fisco de 5%, reducir el plazo promedio de permisos en un tercio[24] implicaría una mayor recaudación fiscal en valor presente de US $48 millones por cada US $1.000 millones de inversión, cifra compatible con el valor computado a partir de la estimación directa en los proyectos puntuales realizada en la sección previa. Esta mayor recaudación representa un aumento de 11,3% respecto a la recaudación fiscal actual (en valor presente para esos mismos proyectos) por cada US $1.000 millones de inversión realizada[25].

IV.4.4. Efecto adelantamiento a nivel nacional

En lo que sigue, tomamos como referencia el valor de US $47,9 millones de mayor valor presente en la recaudación fiscal por cada US $1.000 millones de inversión que derivamos de los proyectos analizados y que reportamos en el Cuadro IV.4.3.1.

Si aplicamos el valor anterior al promedio del flujo anual de inversión en grandes proyectos catastrados por la CBC en los últimos 5 años (US $19.600 millones anuales), entonces el valor financiero para el fisco de adelantar las inversiones en un tercio de los actuales plazos de permisos equivale a un mayor valor presente anual de casi US $940 millones[26] o 0,27% del PIB en 2023. Hacemos notar que este valor debe verse como un piso que subestima el valor real puesto que el inventario de inversiones de la CBC no contiene todos los proyectos de inversión. En particular, excluye proyectos de inversión menores a US $5 millones, en el caso general, y a proyectos de inversión en el sector inmobiliario menores a US $15 millones.

Si la proyección se realiza solo para la cartera de proyectos mineros para los próximos diez años que monitorea Cochilco, estos registran un valor cercano a los US $70.000 millones. Para una inversión anual de US $7.000 millones y, dado que estos proyectos pagan una mayor tributación, el valor económico del adelantamiento de plazos de permisos mineros en un tercio, es equivalente a un incremento en el valor presente anual de la recaudación de aproximadamente US $550 millones[27].

Asimismo, como señalamos, la recaudación fiscal también aumenta de la mano del incremento de la inversión o materialización de proyectos adicionales producto del acortamiento de tasas y la mayor rentabilidad efectiva asociada a los proyectos. Es lo que se analiza a continuación.

IV.4.5. Impacto en inversión y crecimiento

Según se detalla en la sección IV.3.1, un punto de menor tasa corporativa elevaría el nivel del PIB en 10 años en 0,65%. En materia de permisos y como ya vimos, la reducción de estos en un tercio equivaldría a 3,7 p.p. de menor tasa corporativa para aquellas empresas o proyectos que se enfrentan a permisos, realidad que aplica, según vimos, a todos los sectores de grandes proyectos. Puesto que los grandes proyectos efectuados por grandes empresas representan el grueso de la inversión, por simplicidad, para estimar el impacto en producto, asumimos que estos 3,7 p.p, aplican sobre toda la inversión, por lo que los valores que siguen serían un límite superior del efecto. En consecuencia, 3,7 p.p. de menor tasa corporativa derivaría en un mayor nivel de PIB de 2,4% en 10 años (3,7 por 0,65%) o un mayor crecimiento anual promedio de 0,24%. Ello significaría también un incremento de la recaudación anual. Considerando una tasa de participación de los ingresos fiscales en el PIB de 24,2%, el valor presente de esta mayor corriente de flujos de recaudación por diez años sería de US $9.520 millones. La mayor recaudación al cabo de 10 años sería equivalente a 0,6% del PIB. La mayor recaudación anual promedio durante esos 10 años sería de 0,32% del PIB, o US $1.339 millones. En materia de holguras fiscales, tal como vimos en la sección III, cada nuevo ingreso, genera una holgura efectiva de 2/3. Así, el ejercicio anterior, implica que la mayor holgura al cabo de 10 años sería de 0,39% del PIB, mientras que la holgura promedio anual durante los próximos 10 años sería de 0,21% del PIB (US $885 millones promedio anual).

IV.4.6. Resumen de impactos en los ingresos fiscales

El acortamiento de plazos de tramitación de permisos aumenta los ingresos fiscales porque: i) adelanta los impuestos que recibe el fisco por proyectos ya en carpeta y ii) podría incentivar la materialización de nuevos proyectos que de lo contrario no se harían, aumentando la inversión y también el crecimiento del PIB.

De las estimaciones realizadas, se concluye que el primer efecto (i) podría derivar en mayores ingresos fiscales permanentes anuales por, al menos, el equivalente de 0,27% del PIB (US $940 millones al PIB de 2023). El segundo efecto (ii) podría representar mayores ingresos fiscales, en promedio anual por los próximos 10 años, equivalentes a 0,32% del PIB o US $1.339 millones anuales.

Por las razones explicadas al inicio de esta sección, hacemos hincapié en que las estimaciones presentadas pueden tener una importante varianza, pero aún así son ilustrativas de la relevancia de resolver este problema.

IV.5. Hidrógeno verde y sus derivados[27]

Chile cuenta con condiciones privilegiadas para la generación de energía solar y eólica en el norte y de energía eólica en Magallanes. Se trata de energía limpia, renovable y, para Chile, potencialmente barata. La generación de energía renovable a gran escala requiere que exista una demanda por ésta a una escala equivalente. Como el principal insumo del hidrógeno verde es precisamente la energía limpia, hay sinergias evidentes que se pueden aprovechar. Hay dos subproductos del hidrógeno verde que, hasta ahora, son relevantes de explorar para Chile: el amoníaco verde y el e-metanol, considerando que los bajos costos de transporte marítimo lo hacen competitivo para exportar a los países deficitarios en energías renovables, como Japón, Corea, Alemania y Países Bajos, entre otros. Las estimaciones de impacto sobre el PIB y las holguras fiscales consideran el efecto conjunto de la generación de energías limpias y la producción de hidrógeno verde y sus derivados.

IV.5.1. El amoníaco verde

Se estima que la producción mundial de amoníaco -principal derivado del hidrógeno- en 2022 alcanzó cerca de 200 millones de toneladas, casi la totalidad en forma de amoníaco gris. Se denomina así porque el proceso productivo es intensivo en energía proveniente de fuentes fósiles, especialmente gas natural, y es altamente contaminante: 2,4 toneladas de CO2 por tonelada de amoníaco. El uso principal de este compuesto es como fertilizante -por su contenido de nitrógeno- y, en menor medida, para explosivos y fibras sintéticas. La guerra en Ucrania ha afectado el mercado mundial de gas natural y, como consecuencia, elevaría los precios del amoníaco gris en el largo plazo.

El amoníaco verde, derivado del hidrógeno verde, utiliza energía de fuentes renovables (principalmente solar y eólica), con un proceso productivo significativamente menos contaminante. Se estima que el mercado mundial de amoníaco en 2030 llegará a los 300 millones de toneladas, con una participación relevante del amoníaco verde, y una en declive del amoníaco gris. A los usos actuales del amoníaco se sumaría su utilización como combustible para el transporte naviero y cogeneración eléctrica. Las dimensiones de estas transformaciones generan oportunidades de negocios significativas a escala mundial, con un creciente número de países interesados en su desarrollo, entre ellos Chile.

La energía representa entre el 60 y 70% del costo de producción del amoníaco verde y, por consiguiente, esas condiciones privilegiadas también son válidas para la producción de este compuesto. El costo de transporte para exportarlo es inferior al 8% del valor FOB.

Pero el camino para lograrlo no es fácil. La simbiosis entre energías limpias y la producción de amoníaco verde genera fallas de coordinación que no pueden ser resueltas por el mercado, y que requieren el involucramiento activo del Estado como facilitador. La producción a gran escala del amoníaco también requiere desarrollar bienes públicos como regulaciones, capital humano, infraestructura y estudios de base ambiental, entre otros, lo que también genera fallas de coordinación. Estos desafíos no son exclusivos de Chile, sino de todos los países que quieran embarcarse en esta travesía.

El primer paso estratégico es lograr la operación de proyectos pioneros. Los países que logren escalar tempranamente entregarán una positiva señal al mercado, en el sentido que han resuelto las fallas de coordinación y que los riesgos de financiar la operación son bajos.

Debido a la importancia y complejidad del problema, Chile está diseñando un “Plan de Acción 2023-2030 de Hidrógeno Verde”, el que definirá la hoja de ruta para el despliegue de esta industria, conciliando el desarrollo económico con el respeto por el medio ambiente, el territorio y las comunidades.

Bajo supuestos conservadores, donde se supone que algunos de los proyectos actualmente conocidos quedarán en el camino, se realizó una proyección gruesa de las cifras al año 2034.

Se estima que, si Chile supera los obstáculos ya señalados, las plantas podrían estar operativas a partir de 2030, aportando del orden de US $2.800 millones anuales al PIB[28]. Ello se traduciría en un aumento de 0,11% del PIB en holguras fiscales anuales.

IV.5.2. El e-metanol

Los e-combustibles carbono neutral combinan dos elementos: hidrógeno verde (H2) y dióxido de carbono (CO2) reciclado. Con energía renovable, como la eólica o la solar, la electrólisis permite separar el oxígeno y el hidrógeno de la molécula de agua. Por otro lado, desechos de la industria forestal, como la biomasa o el licor negro, aportan el CO2 capturado por los árboles procesados. Como las empresas forestales renuevan las plantaciones, el proceso es carbono neutral. Al combinar el hidrógeno con el CO2 se obtiene e-metanol, un e-combustible que podría utilizarse como producto final (combustible para barcos), o convertirse en otros e-combustibles, como e-gasolina (autos) o combustible para aviones. Los e-combustibles son químicamente equivalentes a los combustibles fósiles convencionales, y son compatibles con los motores y la infraestructura actual.

HIF Global, una empresa chilena, anunció hace pocos días que ingresó a evaluación ambiental un proyecto de e-metanol en Magallanes por US $830 millones. De hecho, el último informe de la Agencia Internacional de Energía (2023) señala que existen 74 proyectos en el mundo para producir combustibles sintéticos. En su análisis gráfico, coloca a Chile entre los líderes mundiales. Estima que estos proyectos estarán en operación al 2030.

Por su parte, en Chile existe una industria de celulosa que se estima producirá alrededor de 18 millones de toneladas de CO2 biogénico al 2030, lo que equivale a 13 millones de toneladas de metanol. Suponiendo además un precio de metanol verde con un premio US $50 la tonelada y un precio estimado del metanol gris de US $350 la tonelada, el precio para el metanol verde sería en torno a US $400 por tonelada. Así, con la producción de CO2 estimada de la industria de celulosa chilena, y suponiendo que al 2034 se aprovecha el 50%, el valor de producción, las exportaciones de e-metanol serían de alrededor de US $2.800 millones por año a partir de 2030, aportando US $1.900 millones al PIB. Ello se traduciría en un aumento de 0,07% en holguras fiscales.

Potencialmente, el e-metanol permitiría fabricar e-gasolina y e-diésel para el consumo interno.

IV.6. Resumen de impactos

El Comité estimó el impacto de solo algunas de las 38 medidas procrecimiento contenidas en el Pacto fiscal. Se excluyeron aquellas que no son posibles de estimar, o donde la verosimilitud de una eventual estimación se consideró demasiado reducida. Sólo a modo de ejemplo, la estimación del espacio fiscal que generaría el desarrollo del litio se refiere sólo a los arriendos en el Salar de Atacama, y excluye los ingresos por impuestos y royalty en ese salar y el desarrollo de otros salares. Otro ejemplo es el caso del cobre, donde se abordan recomendaciones para aumentar el aporte de recursos al fisco, pero que no fueron cuantificados. Por lo tanto, las cifras para el período 2025-2034 que se presentan en los cuadros a continuación son parciales, pero contribuyen a aportar órdenes gruesos de magnitud.

También, para aquilatar cómo influye el crecimiento en las cuentas fiscales, se realizó un ejercicio donde se elevó la tasa de crecimiento en 1 punto porcentual anual a lo largo de todo el período, bajo los supuestos del escenario B. En este caso, las holguras adicionales a las contempladas en ese escenario llegarían a 1,76% del PIB en 2034 (aproximadamente US $7.800 millones o $6.500 mil millones). De esta manera, al crecer un punto porcentual adicional durante los próximos 10 años, las holguras fiscales prácticamente triplicarían las del escenario B. Pero este cálculo no debiera considerarse hasta que efectivamente se esté en esa senda, pues se corre el riesgo de sobrestimar ingresos.

Finalmente, es importante alertar que dado que los ingresos fiscales provenientes de medidas procrecimiento tienen grados importantes de incertidumbre, mientras que los gastos permanentes tienden a ser más ciertos. Un elemento relevante para la sostenibilidad fiscal es considerar un margen prudencial.