V. Entorno favorable para el crecimiento y desarrollo económico

Chile puede y debe aspirar al progreso social. A ser una sociedad con igualdad de oportunidades, una distribución del ingreso significativamente mejor que la actual, y tener normas ambientales de clase mundial. También puede y debe mejorar la convivencia social, desalentando todo tipo de discriminación y abuso, incluyendo la delincuencia, la corrupción y el mal trato.

El Comité tiene la convicción que sin crecimiento no se podrá avanzar sostenidamente en las aspiraciones que le importan a la sociedad. A la vez, tiene la convicción que el crecimiento económico, por sí solo, no basta para alcanzar el progreso social. El proceso es uno en que el crecimiento económico y el progreso social van de la mano, y se retroalimentan entre sí. Si se busca el progreso social sacrificando el crecimiento, o se busca el crecimiento sin progreso social, al final del día no habrá ni lo uno, ni lo otro.

Con esa convicción, el Comité decidió añadir este capítulo al informe, referido a algunos temas adicionales de la agenda del crecimiento que es pertinente tratar. Por cierto, esa agenda excluye varios otros temas de la mayor relevancia que no son abordados aquí, como la reforma del Estado por ejemplo, pero el tiempo del que dispuso el Comité fue una limitación.

El primer tema que se analiza en este capítulo es el de las instituciones y la política. A juicio del Comité, esa es el área de mayor urgencia a abordar para volver a crecer. El crecimiento depende crucialmente de las reglas del juego, las que se deciden desde la política. El declive que ha experimentado el desempeño económico de Chile ha ido a la par con el deterioro de la política. Los otros temas que se abordan son la competitividad internacional, la participación laboral de las mujeres y el capital humano.

V.1. Crecimiento, sistema político e instituciones

La relación entre instituciones, desarrollo y crecimiento ha sido objeto de extensas investigaciones en la literatura, con autores destacados como North, Acemoglu y Robinson. La diferencia entre los países exitosos y los que fracasan radica en la calidad de sus instituciones. Los países con instituciones económicas y políticas sólidas crean un entorno propicio para la inversión, el emprendimiento y la innovación, permitiendo que todos los ciudadanos participen en las oportunidades que surgen.

En términos económicos, la institucionalidad macroeconómica, regulatoria, de protección de los derechos de propiedad y de la libre competencia, junto con un marco institucional que fomente el emprendimiento y la inversión, son fundamentales para el desarrollo. Estas definiciones resultan, en gran medida, del sistema político que determina las políticas públicas. Por lo tanto, la institucionalidad política es una piedra angular de la fortaleza institucional general.

El funcionamiento actual del sistema político: una tranca al desarrollo

Chile, luego de un prolongado periodo de alto crecimiento, lleva al menos una década de estancamiento bajo gobiernos de distinto signo. El problema es estructural: nos encontramos en la trampa de los países de ingreso medio. Desde 2014, inclusive, y 2023 habremos crecido a un promedio de 1,8% anual y a 0,6% anual en términos per cápita. Este estancamiento ha generado frustración, pérdida de oportunidades y malestar en la población.

Creemos que el inadecuado funcionamiento del sistema político es una traba central para el desarrollo futuro de Chile y explica en gran medida el desempeño mediocre de la última década. Esta preocupación se refleja en la reciente perspectiva negativa evacuada por Standard and Poor's, clasificadora que destaca la pérdida de la capacidad para generar acuerdos políticos básicos y la baja en el crecimiento.

Si recuperar la senda de crecimiento es una prioridad fundamental, no basta la mera buena voluntad. Se requiere generar un ambiente propicio, con incentivos para el ahorro, la inversión, el emprendimiento, la innovación y la productividad. Este ambiente propicio de incentivos se genera en reglas o buenas políticas públicas emanadas desde el sistema político.

Un buen sistema político se basa en su capacidad para lograr cooperación y acuerdos entre las fuerzas políticas que compiten[1]. Son estos acuerdos los que posibilitan avanzar hacia políticas públicas que generen estabilidad, gobernabilidad e incentivos al desarrollo. En cambio, la marca de un mal sistema político es el bloqueo y su incapacidad para lograr acuerdos que permitan avanzar.

Esta es la carencia central del funcionamiento de nuestro sistema político. Hoy, su estructura de incentivos no es proclive a la colaboración y a los acuerdos, sino que al revés. La incapacidad de Chile para avanzar en reformas estructurales en la última década es reflejo de aquello. Tenemos un sistema fragmentado, bloqueado y crecientemente polarizado, incapaz de lograr acuerdos básicos para avanzar en buenas políticas públicas de futuro. Esto se traduce en un creciente problema de gobernabilidad y consiguiente desafección de expectativas ciudadanas y desprestigio de la política.

Las actuales reglas del sistema político desincentivan la formación de acuerdos por dos razones fundamentales. En primer lugar, por la alta fragmentación del sistema, con la presencia de más de 20 partidos en el Congreso. Es evidente que es más complejo alcanzar acuerdos cuando hay una multiplicidad de actores involucrados.

En segundo lugar, la indisciplina partidaria o existencia de díscolos, algo común a todos los partidos, es otra traba a los acuerdos: si un acuerdo a nivel de partidos no es respetado por sus parlamentarios, ese acuerdo es letra muerta.

La fragmentación y la indisciplina incentivan, además, parlamentarios cortoplacistas, preocupados de su popularidad inmediata en lugar de actuar colectivamente con una mirada compartida de reformas de largo plazo.

En suma, es esencial abordar la fragmentación y la indisciplina partidaria (díscolos) del sistema político para fomentar la cooperación y los acuerdos. Sin reformas en estos planos, es poco probable que Chile pueda superar su estancamiento.
Instituciones y crecimiento

Si, como vimos, un sistema político funcional se erige en una base institucional fundamental para el desarrollo, existe una serie de otras instituciones que también desempeñan un rol clave.

En comparación con otros países de la región, Chile tiene instituciones más robustas. En el ámbito económico se destacan el Banco Central autónomo y la institucionalidad fiscal para la consecución de una política macroeconómica responsable.

No obstante lo anterior, en los últimos años se ha producido cierto deterioro institucional, a la vez que no se ha avanzado en ámbitos clave para una nueva etapa de desarrollo.

Irarrázaval y Cruz construyen un índice de confianza en las instituciones en Chile desde 2003 hasta 2023, utilizando la encuesta de opinión pública del Centro de Estudios Públicos y la encuesta Bicentenario, de la Universidad Católica[2]. Los resultados se muestran en el Gráfico V.1.2. Se observa que hay una caída en la confianza institucional, que alcanzó su punto más bajo en 2019 en el contexto del estallido social. Las instituciones armadas son las que generan mayor confianza y las políticas las que generan menor confianza.

Como vimos, la fragmentación del sistema político y su consecuencia en términos de la dificultad de llegar a acuerdos, junto a la polarización en este ámbito, son parte de este deterioro y revelan la urgencia de avanzar en reformas políticas.

Pero eso no es todo. Se observa muy frecuentemente en nuestro país serios problemas de coordinación, que dificultan la inversión. Ello incluye, pero va más allá del tema de la “permisología” antes mencionado, pues también se refiere a falta de infraestructura, regulación, externalidades y otras, que le ponen trabas a la inversión y la innovación. Se ha intentado en diversas ocasiones crear instituciones para avanzar en coordinación, pero sin el éxito esperado.

La institucionalidad fiscal ha funcionado hasta ahora, pero está sujeta a fuertes presiones que difícilmente cederán en un ambiente de bajo crecimiento y polarización política. Por lo mismo es necesario fortalecerla. Se propone avanzar en las propuestas que ha levantado el propio Consejo Fiscal Autónomo (CFA), algunas de las cuales se incorporan en el Pacto Fiscal presentado por el gobierno. Recomendamos, además, seguir fortaleciendo institucionalmente el CFA. En materia de gasto público es necesario fortalecer los mecanismos de control y eficiencia. Las dudas que surgen con respecto a la eficiencia del gasto público producto de escándalos como los asociados a convenios con el Estado horadan la confianza en la eficiencia del Estado y también la moral tributaria. En términos más amplios, una profunda reforma del Estado, que incluya el empleo público, es clave para una mayor confianza institucional. Por cierto, una serie de medidas en esta dirección están incluidas en el Pacto Fiscal presentado por el gobierno, aunque ese esfuerzo es limitado si no se aborda con decisión una reforma al empleo público basado en un rígido y anacrónico estatuto administrativo implementado en 1989.

Una institucionalidad que promueva la competencia es también clave para el crecimiento. Es importante el fortalecimiento de la Fiscalía Nacional Económica (FNE), particularmente ampliando su capacidad de hacer estudios de mercado para así tener mejores diagnósticos sobre la intensidad competitiva de ciertas industrias. La actual FNE es de alto nivel técnico y cumple un rol esencial, pero creemos que es fundamental ampliar y robustecer sus equipos.

En el plano de la productividad, la institucionalidad alojada en la CNEP ha desempeñado un rol que también creemos necesario seguir potenciando, en particular a nivel del seguimiento de la implementación de sus recomendaciones.

El tema institucional es, por cierto, mucho más amplio que el aquí expuesto. Además, algunos aspectos han sido tratados en otras partes de este documento. Con todo, avanzar en los temas aquí mencionados, es clave para retomar la senda del desarrollo.

V.2. Competitividad

A mediados de la década de los 2000, la economía chilena evidenció un notorio quiebre en la relevancia de las exportaciones de bienes y servicios en el PIB. Luego de expandirse alrededor de 14 puntos porcentuales del PIB entre 1990 y el 2004, las exportaciones como fracción del PIB a precios encadenados se ubican hoy prácticamente al mismo nivel que hace tres décadas (Gráfico V.2.1).

Esto significa que el desarrollo exportador se constituyó en un poderoso –aunque no exclusivo—motor del crecimiento económico, el que se detuvo a partir de la crisis subprime que experimentaron las economías avanzadas en 2008-2010[3]. Desde entonces, también ha caído la participación chilena en las exportaciones globales (Salinas, 2021).

Varias de las economías actualmente avanzadas (definición FMI) se convirtieron en desarrolladas tardíamente, con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial. En el proceso para lograrlo, el desarrollo exportador constituyó uno de los pilares fundamentales. En el Gráfico V.2.2 se exhibe el comportamiento de las exportaciones reales de bienes y servicios y el PIB durante la travesía al desarrollo de esos países que cuentan con información continua para 30 años (+/- 1 año). Sin excepciones, en todos ellos las exportaciones fueron un factor de dinamismo.

El Gráfico V.2.2 también contiene los datos de Chile 1990 – 2022, y un desglose en dos partes[4]. Resulta evidente que Chile iba bien encaminado en la travesía, la que se interrumpió a mediados de la década de 2000.

Más allá de la predominancia del cobre, Chile se ha caracterizado por el desarrollo de una canasta exportadora diversificada de productos no mineros. Ésta incluye productos complejos, cuyo índice de complejidad creció también hasta mediados de los 2000, para luego revertir su tendencia[5].

Estos hechos sugieren, por un lado, que la estrategia chilena ha permitido superar la barrera de la distancia geográfica. Por el otro, que retomar el dinamismo económico requiere de un nuevo impulso a la estrategia exportadora que permitió el desarrollo de bienes y servicios diversificados y complejos.

Para ello, Chile debe volver a impulsar su estrategia exportadora, valorando la relevancia de la apertura para el desarrollo y dinamismo de nuestro país, y de la colaboración público-privada en este ámbito. Parte esencial de esta estrategia debe ser compensar los costos de nuestra lejanía geográfica, invirtiendo en conectividad (caminos, puertos y comunicaciones). Asimismo, junto con el desarrollo de nuevas exportaciones como el litio, el e-metanol y el amoníaco verde, también debe apoyar el desarrollo de una industria de servicios complejos que no dependen de la distancia geográfica. Estos incluyen las finanzas, los seguros, las tecnologías de la información y los servicios empresariales (arquitectura, contabilidad publicidad, ingeniería para la construcción), entre otros. Ello requiere, también, de un renovado esfuerzo por mejorar la calidad de la educación en Chile.

Estos procesos no son espontáneos, y una economía de mercado pujante no es suficiente. De allí la importancia de la colaboración público-privada permanente en este tema.

V.3. Capital humano

Al hablar de crecimiento no podemos dejar de lado la productividad de los trabajadores, íntimamente ligada a la calidad y cantidad de educación y capacidades de la población. Hay una extensa rama de la economía que ha intentado identificar apropiadamente el efecto de distintas medidas de capital humano en crecimiento o nivel del PIB. Si bien los parámetros estimados no son estrictamente comparables, y hay razonables dudas en cuanto a sus estimaciones, la literatura ya desde los trabajos de Barro en 1991 y 1997 en adelante (incluyendo a Hanushek, Mankiw y Romer, entre muchos otros) coincide en que es un elemento central para el progreso de los países.

El capital humano depende de la calidad del sistema educativo a nivel preescolar y escolar. Los primeros años de escolaridad son los más rentables socialmente. Es ahí donde cada peso adicional invertido rinde más, tal como han demostrado los trabajos de Heckman. Estos niveles son también la base para el desarrollo de conocimientos futuros, ya sea en educación superior profesional o técnica, así como en educación de adultos en el mercado laboral, particularmente en materia de habilidades que faciliten la empleabilidad de trabajadores cuyas funciones han sido desplazados por el cambio tecnológico. Si bien es un esfuerzo de largo aliento, impartir una educación de calidad a los estudiantes no solo es un imperativo de igualdad de oportunidades, sino también para incrementar la productividad y el crecimiento.

El sistema educativo chileno presenta importantes brechas en rendimiento académico al compararlo con la OCDE. En la principal prueba estandarizada de la OCDE (PISA) nos encontramos a 0,58 desviaciones estándar (DE) del promedio OCDE, a pesar de estar destinando una importante cantidad de recursos públicos y privados. Mientras Chile invierte anualmente 6,5% del PIB en educación, el promedio OCDE de 5,1% es bastante menor. Si se toma sólo el sector público o sólo educación preescolar, la conclusión es la misma. La inversión estatal en educación en Chile está en línea con la OCDE, mientras que a nivel agregado aparece mayor en todos los niveles del ciclo educativo.

¿Se corresponden estos recursos con los resultados? A nivel escolar, y en términos de resultados académicos, no. A modo de ilustración, usando la relación entre inversión y rendimiento académico de los países OCDE, se encuentra que la mitad de la brecha entre Chile y la OCDE (0,3 DE) se podría atribuir a que el sistema chileno es inferior al resto en cuanto a su capacidad de tomar recursos y convertirlos en aprendizajes para los estudiantes. Así, existen países como Turquía, que invierte un 29% menos que Chile (USD 14.207), pero obtiene resultados 0,31 DE superiores[6].
Mejorar la calidad de la educación escolar no solo se erige como una prioridad social, sino que fundamental para el desarrollo. Por ejemplo, Hanushek & Woessmann (2015) estiman que, por cada desviación estándar de mejora en rendimiento académico medido por la prueba PISA, aumenta en 1,98 pp la tasa de crecimiento anual del producto. Por supuesto, los efectos de estos cambios están lejos de ser inmediatos. Si los cambios comenzaran hoy, los resultados se empezarían a ver en una generación más. El problema de inconsistencia temporal de la economía política (esto es que los beneficios son de largo plazo y difícilmente apropiables por el mundo político hoy, mientras que los costos e inversiones son de corto plazo) es, quizás, el principal freno para este necesario cambio.

La urgencia requiere empezar a hacerse cargo del problema de capacidades de los adultos ahora. No nos podemos dar el lujo de esperar a que mejoras en el sistema escolar, si es que logramos romper la inconsistencia temporal, rindan sus frutos. Las brechas de habilidades (medidas con la prueba PIAAC) de los adultos son también preocupantes. Sin sorpresa, esa brecha se expresa, también en una productividad laboral promedio de Chile que es un 60% del promedio OCDE y un 40% de la de Estados Unidos (OECD, 2023)[7].

Casi la mitad de los trabajadores en Chile exhibe competencias numéricas y de comprensión lectora en nivel básico o inferior, tasa tres veces mayor que el promedio OCDE. En habilidades para resolver problemas en entornos tecnológicos, 60% se encuentra en nivel básico o inferior[8]. Estas brechas están íntimamente relacionadas con los déficits formativos ya mencionados durante la etapa escolar. Incluso entre los trabajadores y trabajadoras con educación terciaria, las brechas son elocuentes. Un trabajador o trabajadora en Chile tiene habilidades similares a la de su símil en la OCDE con educación secundaria, y no muy distintas a las de un neozelandés o un finlandés con educación básica. Ello sugiere que las instituciones de educación superior apenas nivelan lo que la escuela no hizo, aunque a un costo varias veces mayor.

Por todo lo anterior, es fundamental robustecer la formación de competencias y capacitación de los adultos. Particularmente porque los trabajadores de baja calificación tienen casi dos veces más posibilidades de ser desplazados por la automatización y la inteligencia artificial (OCDE,[9] 2019) y que el envejecimiento de la población, con esperanza de vida mayor, requiere estar adaptándose al mercado laboral continuamente. Algo que ha sido ampliamente diagnosticado desde la Comisión Larrañaga (2011) y muchas otras que la sucedieron[10].

Adicionalmente, la CNEP (2018)[11] recomienda fortalecer la formación técnica profesional, señalando que el sistema no está a la altura de las necesidades del país y proponiendo medidas para la educación media, la enseñanza superior técnica profesional, el sistema de capacitación y el de certificación de competencias.

Con todo, el desafío es claro: para elevar el crecimiento de largo plazo, es fundamental tener una política educacional de largo plazo que, con objetivos y métricas claras, invierta en mejorar la calidad del capital humano en Chile. Sin educación preescolar y escolar de calidad, todos los otros niveles de capacitación y educación se complejizan. Este esfuerzo debiera ser prioridad desde hoy, máxime considerando que los efectos de tal política sólo se verán reflejados en varios años más. Adicionalmente, y dada la urgencia, los sistemas de formación superior, incluida la técnico profesional, y la capacitación continua para mantener la empleabilidad ante contextos tecnológicos y demográficos cambiantes deben ser mejorados de modo de ir generando oportunidades y crecimiento en un plazo más cercano.

V.4. Participación laboral femenina

De acuerdo con las estadísticas del Banco Mundial[12], la tasa de participación laboral de las mujeres en Chile está 4 puntos porcentuales rezagada respecto de la OCDE y 2 puntos porcentuales respecto de la media de América Latina y el Caribe. Diversos factores explican este rezago. Entre ellos se cuentan la escasa oferta asequible de servicios de cuidado de niñas y niños pequeños, en edad preescolar, así como de adultos dependientes. También un sistema educativo con jornadas más cortas que la laboral y con un periodo de vacaciones extenso. A ello se agrega los obstáculos a la contratación femenina que resultan de la exigencia de provisión de sala cuna a empresas con 20 o más trabajadoras, estipulada en el artículo 203 del Código Laboral. Por cierto, las rigideces en la jornada laboral y las normas sociales respecto de las responsabilidades del cuidado también afectan las expectativas de empleo de las mujeres y, por tanto, su participación en el mercado laboral.

La reactivación de la discusión parlamentaria del proyecto de ampliación del derecho a salas cuna y la creación de un Sistema Nacional de Cuidados son dos medidas consideradas en la propuesta de Pacto Fiscal que tienen por fin elevar la tasa de participación laboral de las mujeres. El costo de estas medidas es de 0,3% del PIB según estimaciones del Ministerio de Hacienda. A ello es importante agregar una revisión de los horarios de apertura de las escuelas y del periodo de vacaciones escolares, considerando la incorporación de actividades culturales, deportivas y recreativas luego del horario escolar.

Si bien estas medidas tendrían un impacto de una vez en el PIB –sin efectos permanentes en la tasa de crecimiento-, abordar esta brecha tiene el potencial de elevar los ingresos de las familias, con la consiguiente reducción en el riesgo de la pobreza, además de la equidad de género y el capital humano de niñas y niños.

A modo de ilustración y en términos generales, a la tasa de desempleo femenina actual, y suponiendo que la participación del empleo en la producción agregada es 0,55[13], cerrar la brecha de participación femenina con la OCDE elevaría el PIB por una vez en 1,8 puntos porcentuales. Ello se traduciría en un aumento en los ingresos estructurales del fisco de 0,43 puntos porcentuales del PIB y de unos 0,29 puntos porcentuales del PIB en holguras.