2. Ayudas sociales en pandemia y su impacto en los hogares chilenos

1. Introducción

La pandemia ha dejado múltiples lecciones a través del mundo, especialmente en lo que respecta a los sistemas de salud y la capacidad de respuesta de cada gobierno a una crisis sanitaria como la observada en los últimos dos años. Para evitar el colapso de las redes asistenciales, países tanto de altos como de bajos ingresos establecieron medidas de aislamiento, de manera de detener la propagación del virus y así reducir la carga hospitalaria. Las cuarentenas impuestas por los distintos gobiernos implicaron una ralentización de la economía pocas veces vista en la historia reciente, lo que inevitablemente terminó mermando el empleo y la capacidad de generar ingresos de los hogares. Lo anterior se evidencia en la tasa de desempleo reportada por la Encuesta Nacional de Empleo (ENE) en julio del año 2020, la cual alcanzó un 13,1%, muy por encima del 7,5% de julio del año 2019.

Una serie de medidas de apoyo indirecto se pusieron a disposición de la ciudadanía, tales como la Ley de Protección al Empleo, los créditos con garantías al Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios, el retraso en el pago del lVA, entre varias otras. Sin embargo, y aun cuando las medidas de apoyo indirecto tuvieron un impacto relevante en la protección de empleos y micro empresarios, fueron las transferencias directas las que tuvieron un rol protagónico en favorecer que las familias respetaran las medidas sanitarias., especialmente las cuarentenas. Muestra de lo anterior son los 33.700 millones de dólares transferidos (ver Tabla 1) a través de distintos beneficios, los cuales equivalen a 10,6 puntos porcentuales del PIB[20].

En el presente documento, se analiza la evolución y los impactos generados por el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), en conjunto a otros beneficios directos entregados durante el año 2021. Utilizando la Encuesta CASEN 2020 en Pandemia, se estiman indicadores de pobreza y desigualdad de ingresos, de manera de ver el impacto de dichas transferencias sobre estos indicadores. Dentro de este grupo de beneficios directos, se consideran los once pagos del IFE para el año 2021, el Bono Clase Media 2021, el incremento del Subsidio Único Familiar, y la mejora del Pilar Solidario vigente a partir del segundo semestre del año 2021.

2. Apoyos directos a familias, experiencia internacional e Ingreso Familiar de Emergencia

2.1 Experiencia internacional en materia de apoyos directos

Los efectos de la pandemia y de las restricciones de movilidad afectaron en mayor medida a los más vulnerables, de manera transversal a los distintos países. En este contexto, los sistemas de seguridad social jugaron un rol fundamental en proteger los ingresos de las familias. Así fue como la Ley de Protección al Empleo en Chile fue una de las medidas que permitió mitigar la caída de ingresos de los hogares que dependiesen principalmente de trabajos formales, sin requerir de la inyección de recursos adicionales. Uno de los principales problemas de Chile al momento de identificar a los grupos más vulnerables fue la alta tasa de informalidad existente en el país. De hecho, según la ENE del trimestre octubre-diciembre del año 2021, los ocupados informales son alrededor de dos millones de trabajadores, lo que representa alrededor del 28,3% de los ocupados a nivel nacional. De esta manera, los países desarrollados con menores tasas de informalidad resultan ser menos intensivos en sus paquetes fiscales, ya que sus sistemas de seguridad social logran absorber de mejor manera los aumentos en las tasas de desempleo. El Monitor Fiscal del Fondo Monetario Internacional busca llevar registro de los esfuerzos fiscales realizados por los países, comparando entre ellos los aportes en ayudas directas por sobre la línea del PIB. Al comparar entre sí a los países de la OCDE, se observa que Chile[21] se encuentra en el puesto número nueve de países que más recursos inyectaron por sobre la línea del PIB (ver Gráfico 1).

Muchos países han buscado evaluar el impacto que han tenido los paquetes fiscales implementados, junto a otras medidas tomadas a raíz de la pandemia, tales como el cierre de escuelas y el uso de clases remotas. La OCDE ha buscado realizar una síntesis de las evaluaciones realizadas hasta el momento[22], encontrando generalmente un impacto positivo al momento de reducir pobreza y desigualdad, donde se destacan las experiencias de Israel, Colombia e Italia en esta materia. Uno de los aspectos más desafiantes ha sido no sólo el identificar los grupos vulnerables, sino también que los apoyos sean recibidos por dichos hogares. Un caso que refleja este problema es el del Bono Proteger de Costa Rica, el cual no superó el 80% de cobertura con relación a la población objetivo, llegando en un mes incluso al 31%. Lo anterior, según las autoridades encargadas de la evaluación, se debió principalmente a una vaga definición de los beneficiarios del programa.

Al igual que los paquetes fiscales recién mencionados, uno de los principales desafíos que fue evidenciado en los sistemas de seguridad social corresponde a fallas en materias de cobertura. Algunas de las experiencias de aprendizaje que se destacan son las de EE.UU y Francia, donde hubo un menor acceso a las prestaciones de seguridad social por parte de los grupos más jóvenes. También se evidenció este problema entre los trabajadores independientes, por lo que varios países, tales como EE.UU, Canadá y Bélgica, optaron por darle a este grupo acceso a seguros de desempleo, entre otras prestaciones, además de rebajas de impuestos o medidas similares a los préstamos solidarios implementados en Chile.
El acceso a datos de ingresos representativos de la situación de los trabajadores también fue un problema en un conjunto de países pertenecientes a la OCDE, por lo que se tuvo que recurrir a las declaraciones de impuestos de años anteriores. Lo anterior, produjo que países tales como Reino Unido o Nueva Zelanda excluyeran a ciertos grupos debido al poco tiempo dedicado al diseño de las medidas.

2.2 Ingreso Familiar de Emergencia en el año 2020

Uno de los primeros hitos en materia de ayudas directa fue el Bono de Emergencia Covid-19, el cual otorgaba al menos $50.000 a los hogares beneficiarios del Subsidio Único Familiar, del Subsistema Seguridades y Oportunidades, o que perteneciesen al 60% más vulnerable según el Registro Social de Hogares (RSH), siempre y cuando no tengan ingresos por trabajo o pensión. De esta manera, se logró beneficiar a 1.528.459 hogares por una cifra de 179 millones de dólares durante los meses de abril y mayo del año 2020.

Durante el transcurso inicial de la pandemia, fue necesario mejorar la institucionalidad y la coordinación entre las distintas instituciones del gobierno central y local, de manera de poder identificar a los hogares más vulnerables, especialmente aquellos que se vieron más afectados por las restricciones sanitarias, tales como los hogares con ingresos principalmente informales. De esta manera, con fecha 16 de mayo del año 2020 se publicó la ley N° 21.230 que concedía un Ingreso Familiar de Emergencia, otorgando una ayuda económica para las familias que se encontraban en situación de vulnerabilidad producto de la crisis sanitaria, esto con especial énfasis en aquellas que no recibían ingresos formales y que, ya sea por su condición de informalidad o cesantía, vieron disminuidos sus ingresos debido a que no pudieron ejercer sus actividades producto de la emergencia producida por el Covid-19.

Debido a que los instrumentos de focalización vigentes contaban con limitaciones para incorporar variaciones de ingresos en el corto plazo, en cuanto el Registro Social de Hogares se basa en información de los últimos doce meses, una de las novedades de los primeros dos pagos del IFE fue la incorporación del Indicador Socioeconómico de Emergencia (ISE), el cual sustituyó a la Clasificación Socioeconómica (CSE) del RSH como herramienta utilizada para calcular el decil de vulnerabilidad de los hogares.

De esta manera, en su diseño original, el IFE consideraba un esquema de pagos que otorgaba un aporte por integrante del hogar de hasta $65.000 por integrante, cifra que iba decreciendo a partir del quinto integrante. Cabe destacar que el monto recibido era reducido a la mitad si es que el hogar contaba con ingresos formales. Los beneficiarios estaban compuestos principalmente por aquellos hogares que no contasen con ingresos formales, que se encontraran dentro del 60% más vulnerable del ISE, y por hogares con adultos mayores de 70 años que recibiesen la pensión básica solidaria de vejez, o que recibiesen la pensión básica solidaria de invalidez, independiente de la edad para este último caso. En los casos donde el hogar recibiese ingresos formales, este debía encontrarse dentro del 40% más vulnerable del ISE, y la suma de los ingresos formales debía ser menor al aporte que le correspondiese a un hogar sin ingresos formales de similares características.

2.3 Ingreso Familiar de Emergencia 2.0

La versión original de la ley N° 21.230 contemplaba tres aportes mensuales, cada uno menor que el anterior. Debido a la evolución de la pandemia, el 23 de junio del año 2020 se publicó la ley N° 21.243, la cual incorporó cambios necesarios para un mejor funcionamiento, enfocándose en la cobertura y en que los recursos llegaran de forma oportuna a las familias. De esta manera, se aumentó la población beneficiaria para el segundo aporte al 80% más vulnerable del ISE; se aumentó el aporte máximo por integrante de sesenta y cinco a cien mil pesos (ver Tabla 2); se incorporó un cuarto aporte, extendiendo la posibilidad de un quinto y sexto pago vía decreto; y se eliminaron las condiciones especiales para hogares con ingresos formales, determinando que el pago final iba a ser equivalente a la resta del aporte correspondiente menos los ingresos formales del hogar. A raíz de esto último, se estableció que el aporte recibido nunca iba a ser inferior a $25.000 por integrante del hogar. Además, se eliminaron requisitos para los hogares que tuviesen al menos un integrante beneficiario de la pensión básica solidaria, tales como la necesidad de demostrar algún grado de vulnerabilidad según el RSH o el hecho de ser mayores de 70 años. También se simplificó la creación de la nómina de beneficiarios, tal que todo hogar que hubiera recibido el IFE previamente estaría automáticamente incluido en la próxima nómina de beneficiarios, independiente del cumplimiento de los requisitos ya mencionados. Por último, otro aspecto fundamental, y que persistió a través del tiempo, fue la posibilidad de apelar ante el rechazo de la solicitud del IFE, mediante el uso de una declaración jurada de ingresos.

La posibilidad de que el postulante haga uso de una declaración jurada de ingresos tuvo un impacto en el diseño del IFE, la cual permitió conciliar el uso del RSH con la entrega del beneficio. Esto se materializó en la ley N° 21.251, publicada el día 3 de agosto del año 2020, que eliminó el uso del ISE, manteniendo únicamente el uso del RSH como instrumento de focalización. De esta manera, los ingresos de los hogares eran autoreportados mediante una declaración jurada, información que era corroborada posteriormente por la Subsecretaría de Evaluación Social a través del Servicio de Impuestos Internos. Además, se incorporaron como beneficiarios de inscripción automática todos los hogares que contasen con al menos un integrante que sea beneficiario del aporte previsional solidario de vejez o invalidez, siempre que la suma de estos aportes no sea superior al monto de la pensión básica solidaria.

El diseño establecido por la ley N° 21.251 fue el que estuvo vigente durante el resto del año 2020. Así, el IFE llegó a su máximo número de beneficiarios del año 2020 durante el mes de octubre, siendo entregado a 8.277.887 personas, distribuidas en 3.356.516 hogares. Al mismo tiempo, a raíz de la mejora de las condiciones sanitarias con la llegada de la primavera, lo cual permitió relajar las restricciones de movilidad en un amplio porcentaje de comunas a lo largo del país, los aportes de octubre y noviembre de 2020 correspondieron al 70% y 55% del segundo aporte. Por último, en diciembre de ese año se realizó un pago extra conocido como Bono Covid Navidad, el cual entregaba $25.000 por integrante del hogar a todos los hogares beneficiarios del sexto aporte del IFE, cifra que ascendía a $55.000 si es que el hogar residía en una comuna que se encontrase en cuarentena a fines del mes de noviembre. De esta manera, los siete aportes antes descritos implicaron una transferencia del Estado a las familias de 3.905 millones de dólares.

2.4 IFE en el año 2021

En la tramitación de la Ley de Presupuestos del Sector Público del año 2021 (ley N° 21.289), se abarcó la necesidad de contar con mecanismos que permitieran al Ejecutivo decretar la transferencia de recursos de forma expedita a los hogares. Así, el Ministerio de Desarrollo Social y Familia (MDSF) en conjunto al Ministerio de Hacienda anunciaron lo que sería el diseño del IFE para los meses de enero, febrero y marzo del año 2021. El objetivo era concentrar los recursos en aquellas comunas que se hayan encontrado en fase de cuarentena del Plan Paso a Paso[23], y en menor medida en fase de transición, ya que era en éstas donde los hogares iban a encontrar mayores trabas para generar ingresos. De esta manera, se diseñó el IFE Covid para las comunas que hayan estado en fases de cuarentena o transición durante el mes anterior al inicio de las postulaciones, y el Bono Covid para aquellas que hayan estado en fases de preparación o apertura inicial. Para acceder, era necesario que el hogar cumpliera al menos uno de los requisitos detallados en la Tabla 3, los cuales variaban según fuera la situación del hogar en torno al plan Paso a Paso.

Respecto al Bono Covid, cabe considerar que se mantuvo la regla de que ningún pago podía ser menor a $25.000 por integrante del hogar, por lo que el pago por persona no decrecía en función del número de integrantes del hogar.

De esta manera, y considerando los requisitos recién descritos, el IFE Covid más el Bono Covid alcanzaron su máximo de beneficiarios en marzo del año 2021, llegando a 6.580.566 individuos distribuidos en 2.520.354 hogares.

Tanto el aumento en el número de casos activos, como en el número de hospitalizaciones durante los meses de marzo a junio, incentivaron a relajar ciertos criterios de focalización. Lo anterior quedó evidenciado en el porcentaje de la población que se encontraba en cuarentena (o fase 1 del Plan Paso a Paso anteriormente descrito). Mientras que a inicios de enero, solo un 3,2% se encontraba en esta situación, dicha cifra subió a un 83,3% a finales del mes de marzo, alcanzando un máximo histórico de un 90,4% de la población que se encontraba en fase 1 a mediados de abril.

De esta manera, y utilizando las facultades que la Ley de Presupuestos le otorgaba al Ejecutivo, se decretó el Ingreso Familiar de Emergencia Ampliado, anunciado el día 19 de abril del año 2021, el cual conllevaría un fuerte aumento tanto del número de beneficiarios como del gasto por beneficiario. El diseño se simplificó de manera de que pudiesen acceder todos los hogares que se encontrasen dentro del 80% más vulnerable del RSH, permitiendo que todo hogar que ya hubiera accedido al beneficio lo recibiera de manera automática. También, de manera de llegar a un mayor porcentaje de la población a lo largo del territorio nacional, se eliminó todo requisito y descuento asociado a los ingresos formales del hogar.
Los cambios introducidos se evidenciaron de manera inmediata. El aporte promedio por beneficiario subió de $54.843 a $98.771 entre marzo y abril de 2021, y se realizaron pagos a 5.336.001 hogares, los cuales beneficiaron a 12.121.438 individuos. Lo anterior también evidenció un cambio de comportamiento de los usuarios, ya que el hogar promedio que recibía el beneficio en abril del año 2021 contaba con 2,3 integrantes, cifra relativamente menor al 2,6 de marzo del mismo año y al 2,9 de mayo del año 2020. Este cambio de comportamiento se puede deber a diversos motivos, siendo el más plausible el hecho de que la supresión del requisito asociado a los ingresos formales del hogar implicó que los nuevos beneficiarios fueran en su mayoría hogares con uno o dos integrantes. Además, también es posible que los hogares se fueran fragmentando con el tiempo, en la medida que los postulantes se informaban que al dividir el hogar era posible acceder a un subsidio per cápita mayor, o que era posible acceder al beneficio en caso de excluir del hogar a los integrantes que contaran con ingresos formales (esto último aplicable solo para los aportes previos a abril del año 2021). Un hecho que favorece esta última hipótesis, es que el promedio de integrantes por hogar haya decrecido a lo largo de los años 2020 y 2021, tal como se observa más adelante en la Tabla 5.

2.5 Ingreso Familiar de Emergencia Universal

El avance de la pandemia, sumado al escenario político, dio paso al Acuerdo de Mínimos Comunes con el apoyo de varios partidos de la oposición y del oficialismo. En este ámbito, se buscó avanzar hacia la universalidad, entendiendo que la pandemia afectaba la generación de ingresos de los hogares de manera transversal, y que el uso de criterios de focalización en dicho momento no necesariamente encausaba los recursos hacia aquellos sectores de la sociedad que requiriesen más de éstos. De esta manera, con fecha 7 de junio del año 2021 se publicó la ley N° 21.352, la cual extendía el IFE a todos los hogares inscritos en el RSH, siempre y cuando éstos no tuvieran ingresos per-cápita mayores a 800 mil pesos. Además, se aumentaba el aporte por integrante, tal como se detalla en la Tabla 4, de manera de que ningún hogar se encontrase por debajo de la línea de pobreza.

El nuevo esquema de aportes, que beneficiaba en mayor cuantía a hogares más pequeños, redujo también el tamaño promedio de los hogares beneficiarios. De esta manera, en noviembre del año 2021, el hogar promedio beneficiario del IFE tenía una composición de dos integrantes.
La duración del IFE Universal se extendió hasta noviembre del año 2021, contemplando por ley un pago del 50% del resto de los pagos para el aporte correspondiente solo para el mes de septiembre del mismo año. La universalidad del beneficio posicionó al IFE como la principal transferencia directa que no contaba con otras condiciones asociadas a la situación laboral de los beneficiarios. De esta manera, a través de 18 pagos entre los años 2020 y 2021, se transfirieron recursos equivalentes a 25.250 millones de dólares, cercano a diez puntos porcentuales del producto interno bruto. En conjunto, se dio paso a uno de los paquetes fiscales más ambiciosos de la historia del país, posicionando a Chile dentro de los países que mayor esfuerzo hicieron en la pandemia por proteger los ingresos de los hogares.

La Tabla 5 muestra el resumen de los beneficiaros, aportes promedio y gasto total desplegado durante los años 2020 y 2021 del IFE y ayudas asociadas, como el Bono Navidad y el Bono Covid.

3. Impacto del IFE en los hogares

3.1 Estudio del Banco Mundial: Impactos distributivos de la crisis por el coronavirus en Chile

Varios países utilizaron transferencias directas, congelamiento del pago de servicios básicos, créditos blandos, entre otras medidas, para paliar los efectos de la pandemia sobre los ingresos de los hogares. Lo anterior ha producido que se realicen esfuerzos por medir el efecto de dichas transferencias en el ingreso de los hogares. Ejemplo de esto fue el estudio del Banco Mundial, presentado a mediados del año 2020, titulado “Impactos distributivos de la crisis por el coronavirus en Chile”, el cual apuntaba a determinar la cobertura de los apoyos tanto directos como indirectos según el tramo de ingresos al que perteneciese cada hogar, para el primer semestre del año 2020. Según las métricas nacionales y el modelo de microsimulación utilizado, se concluye que las medidas en el contexto del Covid-19 lograron mitigar la tasa de pobreza en 3,3 puntos porcentuales, ya que ésta hubiera aumentado en 5,3 puntos de no ser por las acciones tomadas. Lo anterior se complementa con que se estima que alrededor del 88% de los hogares a nivel nacional (ver Gráfico 2) a mediados del año 2020, había recibido alguna medida de mitigación. A pesar de esto, se observó una reducción de la clase media de 6,1 puntos porcentuales. Al mismo tiempo, el aumento de la pobreza afectó especialmente a ciertos grupos, siendo los nuevos grupos vulnerables principalmente mujeres, que viven en zonas urbanas, con niveles de educación más altos que los grupos pre-Covid, pero menores que el promedio nacional.

3.2 Caída de los ingresos de los hogares e Impacto del IFE y otras ayudas directas a hogares

Considerando que el Ingreso Familiar de Emergencia fue una de las principales medidas para mitigar los efectos de la pandemia del Covid-19, especialmente durante el año 2021 debido al mayor aporte por integrante del hogar y al incremento de la población beneficiaria, y que fue uno de los programas de transferencias directas que mayor cantidad de recursos ha movilizado, es relevante analizar dos aspectos. El primero, dice relación con la efectividad del IFE, en conjunto con otras transferencias a los hogares, para mitigar la caída de ingresos que sufrieron las familias. El segundo aspecto es el impacto que tuvo este subsidio en los niveles de desigualdad y en la distribución del ingreso a nivel agregado.

Las ayudas del gobierno fueron un elemento importante para mitigar la caída de ingresos. Dicha caída se explica en parte por la pérdida de empleos, cuyo peak, según datos de la ENE del Instituto Nacional de Estadísticas, fue de alrededor de 2 millones de empleos destruidos durante el trimestre mayo-julio del año 2020. Sin perjuicio de lo anterior, a partir del segundo semestre del año 2021, el nivel de empleo, principalmente el empleo formal, ha mostrado signos de recuperación, lo cual ha sido impulsado por los instrumentos creados por el gobierno, particularmente el IFE Laboral, el cual, según los datos reportados por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, a diciembre del año 2021 tenía más de 500 mil solicitudes aprobadas. En línea con lo anterior, la ENE del trimestre octubre-diciembre del año 2021 muestra que, respecto al mismo trimestre del año 2019, se ha recuperado un 96% del nivel de empleo de la economía.

Los últimos datos de registros administrativos indican que la caída de ingresos laborales líquidos de los hogares se encuentra en torno a los 28,6 mil millones de dólares al mes de octubre 2021. Estos datos son obtenidos de los registros administrativos del seguro de cesantía y de estimaciones de los empleos perdidos y no recuperados de los trabajadores informales, en base a la información de la encuesta nacional de empleo del INE. Por su parte, la caída de ingresos laborales de los trabajadores formales es cercana a 21,3 mil millones de dólares a octubre 2021. Tal como ya se ha indicado anteriormente, desde el inicio de la pandemia (marzo de 2020), aproximadamente 2 millones de trabajadores perdieron sus fuentes laborales. Aquellos que encontraron un nuevo trabajo, en promedio estuvieron cinco meses cesantes. La estimación de la pérdida de ingresos para los trabajadores formales corresponde a la suma de la pérdida de la remuneración líquida de quienes perdieron su empleo y no han vuelto al mercado laboral, más la pérdida de la remuneración de los que estuvieron cesantes y/o encontraron un empleo con menor remuneración[24]. Por último, la caída de ingresos líquidos de los informales ascendió a aproximadamente 7,3 mil millones de dólares. Esta estimación se realizó utilizando la diferencia de empleos en el sector informal en un escenario sin pandemia versus el escenario con pandemia[25]. Para los ingresos de este grupo se utilizó como fuente de información los datos de la Encuesta Suplementaria de Ingresos (ESI) del INE.

La siguiente tabla muestra el resumen de la pérdida de ingresos laborales, por año y según su condición de formalidad.

Por su parte, las ayudas que fueron directamente a los hogares en los años 2020 y 2021, tales como el IFE universal y laboral, los bonos a la clase media y transportista, entre otros, se contabilizan en alrededor de 28,5 millones de dólares, según se detalla en la siguiente tabla.

Las ayudas directas a los hogares en su conjunto lograron mitigar en alrededor de un 100% la caída de ingresos laborales de los hogares. Dentro de éstas, y tal como se ha mencionado anteriormente, fue el IFE, subsidio monetario directo a los hogares, cuyo monto está por sobre la línea de la pobreza, el principal instrumento que contribuyó a mitigar las pérdidas monetarias de los hogares chilenos.

3.3 Pobreza y desigualdad, impactos del IFE y otras ayudas sociales.

El IFE, junto a las otras ayudas entregadas a los hogares durante la pandemia, no sólo contribuyó a mitigar las pérdidas monetarias de las familias, sino que también a mejorar la situación de pobreza y la distribución de ingresos del país. En ausencia de estimaciones oficiales de la tasa de pobreza durante el año 2021, resulta importante analizar la situación de pobreza de los hogares, así como también los eventuales cambios en la distribución del ingreso y en otros indicadores relevantes, producto de la ejecución de estas políticas públicas.

Utilizando la CASEN en Pandemia del año 2020 del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, es posible ver cómo el IFE, en conjunto con las otras medidas implementadas durante el año 2021, afectó el ingreso de los hogares en términos de pobreza y desigualdad. Esta versión de la encuesta difiere de las realizadas anteriormente, producto de cambios en la metodología a raíz de la pandemia. La recopilación de la información se hizo a través de una modalidad mixta secuencial, la cual incluía un pre-contacto presencial con el hogar, para luego aplicar vía teléfono el cuestionario y, en aquellos hogares donde no se pudo realizar alguna de las dos etapas anteriores, se aplicaba presencialmente el cuestionario. De esta manera, la información fue levantada en el periodo comprendido entre los meses de noviembre del año 2020 y febrero del año 2021, entrevistando a 185.437 personas distribuidas en 62.911 hogares.

Debido a que la CASEN 2020 no contiene información de los subsidios recibidos por concepto del IFE para el año 2021, fue necesario incorporarlo dentro de los subsidios monetarios recibidos por las familias durante el año 2021. Es así como la simulación realizada implicó incorporar no sólo el IFE, sino también actualizar al año 2021 los montos de los subsidios monetarios que reciben habitualmente las familias tales como el pilar solidario, el SUF, entre otros, y de otras ayudas desplegadas también durante el año 2021, tales como; Bono Clase Media, Bono Pensionados, entre otros.

Cabe destacar que la cantidad de familias que recibió el IFE fue aumentando considerablemente durante el año 2021, debido a las modificaciones realizadas durante dicho periodo. Al observar los datos de beneficiarios efectivos, se encuentra que existe un gran número de familias beneficiarias del IFE Universal en los meses de noviembre y diciembre del año 2021, llegando a 16.737.359 individuos por un monto promedio por persona de $141.839 en noviembre de 2021 (ver Tabla 5), lo cual dista de los 5.195.187 beneficiarios del mes de enero del mismo año. De esta manera, fue necesario imputar este beneficio según los requisitos correspondientes para cada mes descritos en la Sección 2. A continuación, se describe brevemente el ejercicio de imputación realizado para el IFE Covid, Bono Covid, IFE Ampliado e IFE Universal, en función de la información disponible en la encuesta.

En el caso del IFE Covid de los meses de enero, febrero y marzo, se utilizó la información de ciertas preguntas de la encuesta CASEN para determinar los potenciales beneficiarios, en función de la fase del plan Paso a Paso en la que se encontrasen. De esta forma, de los hogares ubicados en comunas que estuvieron en cuarentena y transición para los periodos requeridos (ver Tabla 3), se consideraron como beneficiarios a todos aquellos encuestados que declararon haber recibido el IFE durante el año 2020, sin necesidad de verificar el cumplimiento de otros requisitos. A raíz de los problemas involucrados en la ejecución de la Encuesta CASEN, esta fuente de información sólo logra identificar a un 83% de los beneficiarios efectivos del IFE durante el año 2020. En consecuencia, al observar los requisitos del IFE para el primer trimestre del año 2021, se obtiene una subestimación de los beneficiarios que tuvieron el IFE estando en cuarentena, dado que no se logra identificar a todos los beneficiarios del IFE 2020.

En el caso de los beneficiarios del Bono Covid, es decir, aquellos hogares que se encontraban en fase de preparación o apertura inicial, se identificaron a los beneficiarios del SUF y del Subsistema Seguridades y Oportunidades según información declarada en la CASEN 2020 para imputar el Bono Covid los meses de enero a marzo de 2021.

El IFE Ampliado, el cual fue entregado durante los meses de abril y mayo, se caracterizó por incluir a todos los hogares pertenecientes al 80% más vulnerable del RSH. Producto de que no todos los hogares se encuentran dentro del RSH, incluir a los ocho primeros deciles de la CASEN en su totalidad conllevaría una fuerte sobreestimación de los beneficiarios, por lo que se optó por incluir a los primeros seis deciles de ingreso autónomo, de manera de aproximarse mejor a los 12,5 millones de beneficiarios efectivos.

Por último, producto de su retroactividad y de la mayor cobertura del RSH, para el caso del IFE Universal, que incluía a todos los hogares inscritos en el RSH cuyos ingresos per cápita fueran inferiores a $800.000, se incluyó a los primeros nueve deciles de ingreso autónomo. El detalle de los beneficiarios estimados se presenta en la Tabla 8, donde se observa un gasto total de 21.352 millones de dólares en el Ingreso Familiar de Emergencia para el año 2021, cifra muy cercana al gasto ejecutado para el mismo periodo.

Si bien el IFE representa el 75% del total de apoyos directos entregados durante los años 2020 y 2021 en términos de gasto fiscal, existen otros beneficios que ayudaron a suplir la caída de los ingresos de los hogares, principalmente el Bono Clase Media y el Bono Pensionados. De esta manera, utilizando los beneficios para los cuales se cuenta con información, se imputa el Bono Clase Media y el Incremento Familiar asociado a éste, utilizando como base a aquellos encuestados que declararon recibir el beneficio homólogo durante el año 2020. Además, utilizando la información reportada en materia de pensiones autofinanciadas y el pilar solidario, se estiman los beneficiarios del Bono Pensionados. Por último, se actualizan los montos del pilar solidario a los correspondientes a julio del año 2021, junto a los montos del Subsidio Único Familiar del mismo periodo.

De manera de aproximar el impacto de las medidas antes descritas, se estima la tasa de pobreza y pobreza extrema, junto a distintos indicadores de distribución de ingresos, comparando con un escenario donde los apoyos relacionados a la pandemia no están presentes. Cabe destacar que esta estimación no corrige los ingresos laborales de los hogares. Dado que la recuperación del mercado laboral se dio en mayor medida durante el segundo semestre del año 2021, tanto en términos de mejoras en la cantidad de empleo como de mejora en los salarios, la tasa de pobreza estaría sobreestimada, ya que, al existir una mejora en el mercado laboral, esto implica mejoras en los ingresos laborales de los hogares, lo cual no fue consignado en el ejercicio, asumiendo el nivel de empleo y salarios informado en la CASEN en pandemia del año 2020.

3.4 Resultados

El siguiente análisis busca medir el impacto del IFE y otras ayudas directas entregadas durante el año 2021 en materia de pobreza y desigualdad. Dentro de estas ayudas, se consideran el Bono Clase Media 2021, el incremento del Subsidio Único Familiar, y la mejora del Pilar Solidario vigente a partir del segundo semestre del año 2021.

Para la medición de pobreza se utiliza la Canasta Básica de Alimentos (CBA)[26] reportada por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia a diciembre del año 2021. Sobre ésta, se obtiene que la línea de la pobreza por persona equivalente es de $186.022 y la línea de pobreza extrema es de $124.015. En materia de desigualdad se opta por estimar el Coeficiente de Gini y los índices 10/10, 20/20 y 10/40, los cuales miden el ratio de los últimos deciles de ingreso autónomo per-cápita por hogar, en comparación a los primeros deciles. Además, se estima la distribución de ingresos según decil de ingreso autónomo per-cápita por hogar.

El cuestionario aplicado en la CASEN 2020 en Pandemia permitió levantar información en torno a las transferencias directas realizadas por parte del Estado a la fecha. Como es costumbre, esta encuesta permite identificar los montos recibidos por el hogar según tipo de beneficios, lo que permite conocer qué ingresos del hogar son por beneficios transitorios asociados al Covid-19. De esta manera, para conocer el efecto del IFE y las otras medidas señaladas sobre los niveles de pobreza y desigualdad el año 2021, se utiliza el ingreso declarado el año 2020 sin incorporar los beneficios asociados a la pandemia de dicho año, y se imputan los beneficios correspondientes al año 2021. Específicamente, tomando la Encuesta CASEN 2020, se restan del ingreso monetario corregido del hogar los beneficios asociados a la pandemia, tales como el Bono de Emergencia Covid-19, el Ingreso Familiar de Emergencia del año 2020, y otros subsidios monetarios del Estado reportados bajo este concepto, obteniendo así el ingreso monetario del hogar sin beneficios Covid-19. Sobre dicho valor, se suma el IFE del año 2021, el Bono Clase Media 2021, Bono Pensionados 2021, y el incremento asociado al SUF y el pilar solidario, con lo cual se produce el ingreso monetario del hogar con beneficios Covid-19. Sobre dichos valores se comparan los resultados. En el caso de la pobreza, se hace la misma comparación, pero tomando como base el ingreso total corregido del hogar en lugar del ingreso monetario, de manera de mantener la comparabilidad con los resultados reportados por el MDSF. Tal como se ha indicado anteriormente, los ingresos del año 2021, con una alta probabilidad estarían subestimados producto de que no se incorpora las mejoras del mercado laboral.

Por construcción, el IFE es de los beneficios que tiene un mayor impacto en reducir la tasa de pobreza, dado que los últimos seis aportes entregaban un valor equivalente al de la línea de la pobreza. Al mismo tiempo, el escenario simulado dota al 90% de los hogares de recursos, por lo que la pobreza extrema tiende a cero a pesar de que un hogar en dicha situación puede efectivamente no haber cobrado el beneficio por falta de información o de medios para postular.

En materia de desigualdad, se observan mejoras sustanciales en ambos indicadores. En el caso del Coeficiente de Gini, se ven mejoras que lo dejan muy por debajo del mejor desempeño histórico de este indicador, ya que, según la CASEN 2015, éste alcanzó un valor de 0,48, lo que equivale a 6 puntos porcentuales más que el estimado para el año 2021 con los beneficios descritos. Lo mismo ocurre con el índice 10/10, donde el valor obtenido con beneficios Covid-19 se encuentra muy por debajo del ratio de 16 obtenido en la CASEN del año 2015, periodo en el cual fue su mejor desempeño. Los resultados se pueden observar en la Tabla 9.

En materia de pobreza, llama la atención que la tasa de pobreza se ubica significativamente por debajo de años anteriores, particularmente el año 2017, donde se registró que el 8,6% de los individuos se encontraba en esta situación (ver Gráfico 3).

Elemento similar se observa en la Tabla 10, al comparar los índices de desigualdad de los últimos quince años, observándose nuevamente una notable mejoría el año 2021 al incluir los beneficios asociados a la pandemia. Otro aspecto relevante es la diferencia existente entre lo reportado por el MDSF durante el año 2020 y la estimación realizada para el año 2021. En la primera instancia se observó un fuerte aumento de la desigualdad en todos sus ámbitos, superando todo registro de estos indicadores para los últimos quince años. Con la intensidad del nuevo paquete fiscal para el año 2021 se logra revertir esa situación, consiguiendo que la desigualdad alcance mínimos históricos de forma momentánea.

Con relación a la distribución de ingresos, también se producen cambios importantes. Como se observa en el Gráfico 4, la participación de los hogares del primer decil en los ingresos totales a nivel nacional se triplica. También, como es de esperar, el impacto de las ayudas en términos relativos va decreciendo a medida que aumenta el decil de ingresos, beneficiando, en menor cuantía, hasta el sexto decil de ingresos autónomos. Lo anterior permite ver la progresividad del IFE y el resto de los beneficios, ya que son los sectores de más altos ingresos quienes más ven reducida su participación del ingreso total, y dichos recursos fluyen hacia los sectores más vulnerables. Los resultados se pueden observar en el Gráfico 4.

El Gráfico 5 muestra el promedio de los ingresos monetarios reportados por la CASEN 2020 y las estimaciones realizadas para el año 2021. Las ayudas monetarias, tal como se espera, mejoran en mayor proporción los ingresos monetarios de los primeros deciles. Es así como el ingreso monetario de los hogares del primer decil mejora en más de tres veces, respecto de los resultados de la CASEN 2020, producto de las ayudas del año 2021. Para los hogares del segundo y tercer decil, dicho ingreso aumenta en alrededor de dos veces, respecto de los resultados de la CASEN 2020. En los últimos deciles (9 y 10), no existe una mejora sustancial de los ingresos monetarios producto de las ayudas entregadas en el año 2021, respecto de los resultados CASEN 2020. El siguiente gráfico resume lo indicado anteriormente.

4. Conclusiones

Las medidas sanitarias tomadas a raíz del Covid-19, especialmente aquellas asociadas a la restricción de la movilidad de las personas, y los efectos y duración de la pandemia, configuran una situación sin precedentes en las últimas décadas. Lo anterior implicó incertidumbre por parte de los distintos gobiernos alrededor del mundo respecto de cómo lograr reducir la transmisión del virus, y, al mismo tiempo, mitigar el impacto en la economía asociado a los efectos de la pandemia. En este sentido, el Ingreso Familiar de Emergencia fue un aprendizaje por parte de los distintos actores, no solo en aspectos fiscales, sino también en la necesidad de poder identificar de forma correcta cuáles fueron los sectores más afectados por la crisis sanitaria. Lo anterior implicó un fuerte desafío para los instrumentos de focalización en Chile, obligando a realizar una revisión de la información utilizada y de la capacidad de reacción de las instituciones ante una emergencia de este tipo.

La gran mayoría de los requisitos del Ingreso Familiar de Emergencia fueron retirados a medida que avanzaba la pandemia, partiendo el año 2021 con criterios que focalizaban los recursos en aquellas comunas con más restricciones para generar ingresos, y transitando hacia una política que beneficiaba al 90% de la población. Dichas modificaciones traen dificultades al momento de imputar los beneficios entregados durante al año 2021 a los hogares encuestados en la Encuesta CASEN 2020, las cuales pueden llevar a sub o sobre estimaciones, dependiendo de los requisitos que se estén simulando. Aun así, al comparar los montos efectivos e imputados, se observa que el gasto total es muy similar en ambos casos. Lo anterior, se debe a que la sobreestimación de los beneficiarios se ve compensada por el hecho de que el número promedio de integrantes por hogar es mayor en la CASEN que en los beneficiarios efectivos del IFE.

Existen otros aspectos que no logran ser incorporados al momento de imputar los beneficios del año 2021, principalmente aquellos relacionados al incremento de salarios y a la recuperación del mercado laboral para dicho año. Lo anterior, produce que inevitablemente exista un componente que produce una sobrestimación de los índices de pobreza, ya que es posible que hogares que no contasen con fuentes de ingresos autónomos en los meses previos a la encuesta, sí los tuviesen durante el transcurso del año 2021.

El uso de paquetes fiscales que incluyeran transferencias directas fue algo común alrededor del mundo, y Chile no fue la excepción. En el contexto de la pandemia, su objetivo no estaba en incentivar ciertas conductas, como funcionan muchas veces las transferencias condicionadas, sino más bien en dotar de recursos a aquellos hogares que habían visto mermados sus ingresos a raíz de las restricciones sanitarias. En ese ámbito, los apoyos puestos a disposición de la ciudadanía durante el año 2021, sumados a las mejoras del pilar solidario y del subsidio único familiar, mostraron ser efectivos en dotar de ingresos a los hogares. La política de transferencias directas, particularmente en lo relacionado al Ingreso Familiar de Emergencia, también proviene de un proceso de aprendizaje ocurrido durante el año 2020 y el primer trimestre del año 2021, donde los intentos de focalizar las ayudas terminaban dejando parte de los hogares que se vieron afectados por la pandemia fuera de los beneficios. En este sentido, fue fundamental avanzar en un diseño que dotara de recursos en forma oportuna a los hogares, mediante el uso de requisitos de rápida verificación, tales como el simple hecho de pertenecer a cierto grupo de la clasificación socioeconómica del RSH.

Políticas como el Ingreso Familiar de Emergencia, los bonos a la clase media, los distintos subsidios al empleo y otros apoyos tanto directos como indirectos realizados por el Estado, implicaron un paquete fiscal que superó los 20 puntos del PIB, si es que se consideran tanto ayudas directas como indirectas. Las ayudas directas a los hogares lograron mitigar la pérdida de ingresos laborales de los hogares chilenos, estimada en alrededor de 28.677 millones de dólares. Por otro lado, estas ayudas directas implicaron cambios en la incidencia de la tasa de pobreza y en la distribución de ingresos. Las estimaciones realizadas, indican que la tasa de pobreza habría experimentado una baja de 13,6 puntos porcentuales, y de 4,2 puntos porcentuales en el caso de la tasa de incidencia de la pobreza extrema. Los resultados de la estimación en los índices de desigualdad también son importantes, alejándose de todo registro que se tenga de encuestas pasadas. En este ámbito se destaca el índice 10/10, el cual baja de 36,6 a un ratio de 9 puntos.

Es importante destacar que la magnitud de las ayudas entregadas por el Estado sólo puede ser aplicada en tiempos de crisis, ya que los montos entregados no son sostenibles a través del tiempo. Al mismo tiempo, los resultados muestran que las ayudas directas llegaron no sólo a los hogares más vulnerables, sino que al 90% de la población chilena. Gracias a la ayuda desplegada, fue posible respetar las medidas sanitarias por parte de los hogares, mitigando con ellas la pérdida de ingresos de los hogares. En este ámbito, es fundamental recalcar la importancia de contar con transferencias expeditas en tiempos de crisis, pero al mismo tiempo mejorar los sistemas de información y focalización. La pandemia exhibió determinadas falencias en este ámbito, pero en el futuro se debe seguir apuntando a focalizar de mejor manera las ayudas en los hogares más vulnerables. Así, se vuelve más importante el contar con sistemas que permitan tener información de forma oportuna, y que éstos se encuentren a disposición de los distintos órganos del Estado, primando siempre la protección de los datos personales. Tomando esto en consideración, es posible avanzar hacia un uso más eficiente de los recursos, y hacia un diseño de políticas públicas que permitan llegar de mejor manera a la población objetivo.

5. Anexo