4. Ingreso Mínimo Garantizado: una evaluación al primer año de implementación

1. Introducción

La Ley N° 21.218 que crea un subsidio para alcanzar un Ingreso Mínimo Garantizado (en adelante la “Ley”), fue publicada el 03 de abril de 2020 y entró en vigencia el 03 de mayo del mismo año. Tal como señala el mensaje que acompañó el proyecto de ley, la creación de este subsidio responde a una de las mayores preocupaciones de las familias de nuestro país, esto es, contar con un empleo formal que garantizara al trabajador poder optar a instrumentos de seguridad social, pero a su vez, con un ingreso que les permitiera acceder a una mejor calidad de vida. De esta forma, Ingreso Mínimo Garantizado (IMG) otorga un aporte monetario mensual directo, no imponible y de cargo fiscal, a todos los trabajadores dependientes con una jornada laboral completa cuya remuneración bruta mensual sea de hasta $421.250 pesos y que integren un hogar perteneciente a los primeros nueve deciles, de acuerdo al instrumento de caracterización socioeconómica vigente al que se refiere el artículo 5º de la Ley N° 20.379, el cual a la fecha corresponde al Registro Social de Hogares (RSH).

La Ley mandata al Consejo Superior Laboral la elaboración de una evaluación anual de su funcionamiento, debiendo considerar el impacto del subsidio en el mercado laboral, con especial énfasis en la calificación de los trabajadores, el nivel de remuneraciones y la productividad. Asimismo, dispone la formulación de recomendaciones para su revisión o perfeccionamiento.

Este documento representa un extracto del primer Informe de Evaluación Anual del Funcionamiento y Recomendaciones del Ingreso Mínimo Garantizado elaborado en noviembre de 2021 por el Consejo Superior Laboral en el contexto de la Ley N° 21.218 (en adelante, el “Informe”)[64]. Dicho Informe utilizó información proveniente de distintas fuentes, tales como: los pagos asociados al IMG, los registros de los afiliados y empleadores del Seguro de Cesantía (incluyendo datos de la Ley de Protección del Empleo), el Servicio de Impuestos Internos, el Registro Social de Hogares y registros administrativos sobre educación, reconocimientos de Asignaciones Familiares y pagos asociados al Ingreso Familiar de Emergencia.
El Informe consta de 10 secciones, que cubren el contenido de la Ley N° 21.218, junto con estadísticas descriptivas de los beneficiarios del IMG, una evaluación de la cobertura del subsidio y de su impacto en el nivel de remuneraciones, una descripción de la implementación operativa del IMG y una sección de conclusiones y recomendaciones. Por su parte, este documento cuenta de ocho secciones, que resumen los principales puntos del Informe, y recopilan algunas de sus tablas y figuras.

2. Contenido de la Ley

Las características del subsidio Ingreso Mínimo Garantizado (en adelante, IMG), definidas en la Ley N° 21.218, pueden resumirse en los siguientes puntos:

2.1 Beneficio

Corresponde a un subsidio mensual, de cargo fiscal, para los trabajadores y trabajadoras dependientes regidos por el Código del Trabajo, con contrato vigente y afectos a una jornada ordinaria de trabajo conforme al inciso primero del artículo 22 del Código del Trabajo[65] y que sea superior a 30 horas semanales.

2.2 Requisitos

Para acceder a este beneficio, el trabajador deberá cumplir con los siguientes requisitos que establece la Ley:

• Ser trabajador dependiente.
• Tener un contrato de trabajo regido por el Código del Trabajo.
• Percibir una remuneración bruta mensual de hasta $421.250 (valor vigente desde julio de 2021)[66].
• Tener una jornada ordinaria de trabajo superior a 30 horas y hasta 45 horas semanales.
• Pertenecer a un hogar del 90% más vulnerable de la población según el RSH.

Al momento de su publicación, el 3 de abril de 2020, la Ley N° 21.218 estableció dentro de los requisitos que los trabajadores dependientes debían recibir remuneraciones brutas mensuales inferiores a $384.363 para ser elegibles para recibir el beneficio, monto que se ajustó en marzo de 2021 por la variación del Índice de Precios del Consumidor (IPC), de acuerdo a lo establecido en el artículo 14 de dicha ley, alcanzando $393.987. Posteriormente, en julio de 2021, con las modificaciones introducidas por la Ley N° 21.360 que reajustó el monto del ingreso mínimo mensual, así como la asignación familiar y maternal, y el subsidio familiar, y otorgó ayudas extraordinarias para las familias en el contexto del COVID-19, este valor se reajustó alcanzando los $421.250 a partir de julio de 2021.

2.3 Monto y cálculo del subsidio

El monto del subsidio se determina en base a la remuneración bruta mensual del trabajador, pudiendo alcanzar un monto mínimo[67] de $5.000 y un valor máximo de $66.893 mensuales.

Para el cálculo del subsidio, la Ley considera dos grupos de trabajadores: (i) aquellos que cumplen con los requisitos para acceder al beneficio y que perciben una remuneración bruta mensual igual o superior a $308.537 e igual o inferior[68] a $421.250 y, (ii) los trabajadores que cumplen con los requisitos para acceder al subsidio, y que perciben una remuneración bruta mensual inferior a $308.537.

Asimismo, la Ley N° 21.218 define los siguientes conceptos:

• Aporte máximo: $66.893.
• Valor afecto a subsidio: el 59,35% de la diferencia entre la remuneración bruta mensual y $308.537.
• Remuneración bruta mensual: aquella definida en el artículo 41 del Código del Trabajo[69].

Inicialmente, la Ley estableció un aporte máximo de $59.200 y un valor afecto al subsidio correspondiente a 71,01% de la diferencia entre la remuneración bruta mensual y $301.000, la que estuvo vigente desde la entrada en vigencia de la ley (mayo de 2020) hasta marzo y julio de 2021, respectivamente. En marzo de 2021, el monto de $301.000 se reajustó por la variación del IPC a $308.537, cambio que fue confirmado en julio del mismo año, con la modificación establecida en la Ley N° 21.360, que además reajustó el monto del ingreso mínimo mensual e introdujo modificaciones a la Ley N° 21.218 en lo relativo a estos parámetros, lo cual es importante tener en consideración para efectos de la evaluación de este beneficio.

De acuerdo a lo anterior, los trabajadores que perciban remuneraciones brutas mensuales iguales o superiores a $308.537 e iguales o inferiores a $421.250, y que posean una jornada ordinaria de trabajo de 45 horas semanales, recibirán un subsidio mensual equivalente a la diferencia entre el valor afecto a subsidio y el aporte máximo, que se obtendrá a partir de la siguiente fórmula:

Subsidio = $66.893 – 59,35% · (Remuneración Bruta Mensual – $308.537)

En el caso de los trabajadores que perciban remuneraciones brutas inferiores a $308.537 pesos, cuya jornada ordinaria de trabajo sea de 45 horas semanales, recibirán un subsidio mensual que corresponderá al 21,68%[70] de la remuneración bruta mensual. Esto es:

Subsidio = 21,68% – Remuneración Bruta Mensual

Por su parte, el monto mensual del subsidio para aquellos trabajadores cuya jornada ordinaria de trabajo sea superior a 30 horas e inferior a 45 horas semanales, se calculará de manera proporcional a su jornada (siguiendo el cálculo que corresponda según su nivel de remuneración).
Por último, los trabajadores que presten servicios por un período inferior a un mes tendrán derecho al pago del subsidio de forma proporcional a los días completos efectivamente trabajados.

El siguiente gráfico presenta el monto del subsidio asociado a cada nivel de remuneración imponible recibido por un trabajador.

2.4 Devengo, continuidad y extinción del beneficio

La Ley establece que el subsidio se devengará mensualmente y podrá cobrarse en el plazo máximo de un año desde la emisión del pago. Asimismo, el trabajador tendrá derecho a este beneficio sólo en virtud de un contrato de trabajo. De este modo, en el caso que un trabajador posea más de un contrato de trabajo, uno por jornada ordinaria y otro(s) por jornada parcial, solo deberá declarar las horas trabajadas en el contrato de trabajo con jornada ordinaria, obteniendo el subsidio únicamente por éste.

La Ley señala además que el trabajador no dejará de percibir el IMG por el hecho de encontrarse haciendo uso del feriado anual, del subsidio por incapacidad laboral (licencia médica), del permiso pre o postnatal parental, ni en el caso que se le adeudare el pago de cotizaciones de seguridad social.

Por último, indica que el subsidio se extinguirá con ocasión del término de la relación laboral o en caso de que el trabajador deje de cumplir alguno de los requisitos para ser beneficiario de éste.

2.5 Compatibilidades

El IMG es compatible con el Subsidio al Nuevo Empleo y el IFE Laboral[71], además del Subsidio al Empleo Joven (SEJ) y el Bono al Trabajo de la Mujer (BTM). No obstante, si el trabajador tuviese derecho a recibir de forma simultánea el IMG y alguno de estos últimos dos beneficios, solo recibirá el pago mensual del IMG en virtud de la Ley N° 21.218. Sin perjuicio de lo anterior, si el monto que le hubiese correspondido recibir por los subsidios BTM o SEJ fuese superior a la suma entregada por el IMG, la diferencia que resulte se le pagará en la época fijada para el pago del BTM o SEJ, según corresponda, en el año calendario inmediatamente siguiente a aquel en que se realizaron los referidos pagos mensuales.

Por otra parte, si durante algún mes del año calendario el trabajador no recibe el IMG por no cumplir con los requisitos que establece la Ley, pero recibe pagos provisionales por los subsidios antes mencionados, dichos pagos serán descontados de la diferencia señalada en el párrafo anterior.
Para ilustrar los ingresos de un trabajador o trabajadora que recibe el IMG y otros beneficios compatibles, a continuación, la Tabla 1 muestra la remuneración líquida sin considerar ayudas del Estado, el monto que le correspondería recibir por concepto de IMG, Asignación Familiar (AF)[72] e Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) Laboral–dependiendo del sexo y número de integrantes en el hogar–, así como el ingreso líquido final percibido por el trabajador, incorporando los distintos subsidios.

Un trabajador que obtiene el ingreso mínimo mensual vigente a mayo de 2021 (esto es, recibe una remuneración mensual imponible de $337.000, equivalente a alrededor de $264.545 líquido), percibe $50.000 por IMG, independiente de su sexo y composición del hogar. Si este trabajador o trabajadora vive con una carga, recibirá además $13.832 por concepto de AF, monto que crece linealmente con la cantidad de cargas. Adicionalmente, si la remuneración percibida corresponde a una nueva relación laboral, dicho trabajador o trabajadora podrá postular al IFE Laboral, por el cual recibiría un 50% de su remuneración bruta si es hombre (en este caso, $168.500), o un 60% de la misma si es mujer (en este caso, $202.200).

Es así como una mujer que percibe una remuneración equivalente al ingreso mínimo mensual, puede acceder a ingresos líquidos mensuales de más de $500 mil con los beneficios de IMG, AF e IFE Laboral. De forma análoga, un hombre que percibe una remuneración equivalente al ingreso mínimo mensual obtendría ingresos líquidos mensuales de más de $480 mil considerando los beneficios acá descritos. Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse en consideración que el IFE Laboral corresponde a un beneficio de carácter transitorio y de emergencia, por lo que debe entenderse como un aporte para incentivar la participación laboral mientras el mercado del trabajo se recupera de los impactos del COVID-19.

2.6 Administración

Tanto la verificación de los requisitos para acceder al subsidio como el cálculo de éste le corresponden a la Subsecretaría de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social y Familia (MDSF).

Para la verificación de los requisitos, dicha Subsecretaría utiliza datos del Registro de Información Social (RIS). Adicionalmente, puede utilizar todos los antecedentes que disponga el Sistema de Información de Datos Previsionales y los organismos públicos y privados a los que se refiere el artículo 56 de la Ley N° 20.255, que establece una reforma previsional. Dichos organismos estarán obligados a proporcionar los datos personales y antecedentes que sean necesarios para la verificación y cálculo del beneficio.

En caso de que se requieran mayores antecedentes para verificar los requisitos para acceder y calcular el IMG, la Subsecretaría de Servicios Sociales podrá solicitar al trabajador información complementaria, quien deberá proporcionarla dentro del plazo de diez días corridos contado desde ese requerimiento.

2.7 Supervigilancia

La Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) es la entidad encargada de supervigilar y fiscalizar el correcto otorgamiento del subsidio, sin perjuicio de las facultades que le corresponden a la Dirección del Trabajo (DT) en virtud de las normas que la rigen.

2.8 Sanciones

La Ley establece sanciones penales para aquel que, con el objeto de percibir indebidamente el subsidio, ya sea para sí o para terceros, proporcione, declare o entregue a sabiendas datos o antecedentes falsos, incompletos o erróneos.
En caso de presentarse irregularidades, el infractor deberá restituir las sumas indebidamente percibidas con los reajustes e intereses correspondientes. En estos casos, el Servicio Tesorerías será el organismo que realizará el cobro de dichas sumas.

2.9 Mecanismos de transparencia

A efectos de garantizar la transparencia en la ejecución del subsidio, se le otorga a la Subsecretaría de Servicios Sociales del MDSF la obligación de publicar en la página web del respectivo Ministerio, dentro de los treinta días siguientes al término de cada trimestre, información sobre el número de trabajadores beneficiarios del subsidio y el monto promedio mensual recibido por trabajador a nivel nacional y regional, además de una caracterización socioeconómica y demográfica de los beneficiarios de éste[73].

Asimismo, el MSDF deberá publicar anualmente en la página web previamente mencionada, el nombre de las empresas con ingresos por ventas mayores a 100 mil unidades de fomento anuales del año calendario anterior a la fecha de publicación, que posean trabajadores que hayan sido beneficiarios durante uno o más meses de dicho año del subsidio creado en virtud de esta Ley. Para ello, el Servicio de Impuestos Internos (SII) deberá proporcionar al MDSF la nómina de empresas cuyos trabajadores hayan sido beneficiarios del subsidio durante uno o más meses del año calendario anterior al de la publicación[74].

3. Disposiciones especiales de la Ley N° 21.218 respecto de los empleadores

Con el propósito de promover su difusión y evitar su uso indebido, la Ley estableció obligaciones y restricciones específicas a los empleadores respecto del subsidio, las cuales se describen a continuación.

3.1  Deber del empleador de informar a los trabajadores Que sean susceptibles de recibir el beneficio de la existencia de éste

Además, en virtud de la modificación legal introducida por la Ley N° 21.360 en julio de 2021, el empleador deberá solicitar mensualmente al MDSF la concesión del beneficio a todos sus trabajadores que pudieran tener derecho a acceder a él. Esto deberá realizarlo a través de la plataforma que disponga la Subsecretaría de Servicios Sociales para estos fines, quien además es la encargada de verificar que se cumplan los requisitos respectivos a través de la información declarada por el empleador, la cual puede ser contrastada con las bases administrativas con que se calcula el subsidio.

En caso de que el empleador presente dificultades que impidan realizar en tiempo y forma dicha postulación, tendrá la obligación de informar a los sindicatos constituidos en la empresa, y a sus trabajadores en general, sobre los contenidos y requisitos de postulación al IMG, a través de cartillas o informaciones que se publiquen en lugares visibles de la empresa, entre otros medios.

Por otra parte, el empleador deberá informar por medios electrónicos a la respectiva Inspección del Trabajo del cumplimiento de esta obligación. En caso de que se incumpla la obligación de postulación e información al sindicato y a los trabajadores, la empresa será sancionada con una multa contingente al tamaño de la empresa[75].

3.2 Prohibición del empleador de fijar o disminuir la remuneración del trabajador en razón al otorgamiento del subsidio

La Ley N° 21.218 estableció una serie de restricciones a los empleadores a fin de evitar el uso indebido del subsidio. En particular, prohibió al empleador:

• Disminuir injustificadamente la remuneración del trabajador que percibe el subsidio (respecto a la remuneración pagada durante los tres meses previos).
• Fijar el valor de la remuneración del trabajador en atención al monto del subsidio que este perciba. Para tales efectos, dicha remuneración debe determinarse de manera objetiva, sin poder establecer su valor atendiendo a otras razones distintas que las capacidades, calificaciones, idoneidad, responsabilidad o productividad del trabajador o trabajadora.
• Poner término al contrato de trabajo y suscribir uno nuevo, ya sea con el mismo trabajador o con uno distinto, en el que se pacte una remuneración inferior, con el solo objeto de que dicho trabajador pueda percibir el subsidio.

En caso de que el empleador infrinja estas prohibiciones, podrá ser sancionado con una multa por cada trabajador o trabajadora, a beneficio fiscal, y además se arriesga a la clausura del establecimiento o faena, cuando ello fuera procedente de conformidad a la Ley.

Corresponde a la DT fiscalizar dichas conductas. Por otra parte, el empleador podrá reclamar contra la sanción dispuesta por la Dirección del Trabajo ante el Juez de Letras del Trabajo competente. Por último, el MDSF deberá dar cuenta de inmediato a la DT respecto de toda irregularidad que observe en relación con dichas prohibiciones.

4. Trabajo de Datos

Para la elaboración del Informe se utilizó información proveniente de:

1. Planilla de pagos del IMG, proveniente del MDSF, para el periodo entre mayo de 2020 y julio de 2021.
2. Información del SC proveniente de las bases administrativas de la Administradora de Fondos de Cesantía (AFC), para el periodo devengado entre abril de 2019 y junio de 2021. Se utiliza información referente a los afiliados, remuneraciones imponibles, empleadores y pagos asociados a la Ley de Protección al Empleo (LPE, Ley N° 21.227).
3. Información pública del SII de la distribución del tamaño de empresas para personas jurídicas según ventas, para el año tributario 2020 (correspondiente al año comercial 2019).
4. Información del RSH e información administrativa del MDSF, que incluye datos de educación, reconocimientos de Asignaciones Familiares al 31 de diciembre de 2020 y pagos por el IFE entre mayo de 2020 y junio de 2021.

La planilla de pagos contiene información administrativa proveniente de PREVIRED, la cual es complementada con datos del RIS y datos auto reportados de los postulantes. Debido a la disponibilidad de información al momento de la concesión del beneficio, se utiliza la renta de tres meses antes de la fecha de pago del mismo.

Por otra parte, el SC contiene la remuneración de los afiliados al seguro, y permite vincular el pago de éstas a sus empleadores para así observar las características de la relación laboral. Algunas de las limitaciones de esta información son: el no disponer de las horas trabajadas ni de las fechas de inicio o término de la relación laboral y el encontrarse acotada a los afiliados al SC[76].

La información de la planilla de pagos del IMG disponible para la elaboración del Informe corresponde únicamente a aquella asociada al pago del beneficio (es decir, la identificación de los beneficiarios y el monto del subsidio). Esta base de datos se unió con la información del SC utilizando el mes de devengo para ambas bases de datos y, posteriormente, esta información se unió con los datos del RSH y otras bases administrativas.

Tal como se observa en la Tabla 2, se logró caracterizar a alrededor de un 85% de los beneficiarios de la planilla de pagos del IMG con información del RSH y del SC. Los beneficiarios que no se pudieron encontrar en las bases del SC o RSH se encuentran en la categoría sin información de cada una de las tablas del Informe, junto con aquellos trabajadores que sí se pudieron encontrar, pero que no presentan información para una variable determinada. Para el caso particular de los trabajadores de casa particular, que se incorporan al SC en octubre de 2020, no existe información anterior a esta fecha en dicha base de datos, por lo que, de haber recibido el beneficio anterior a su fecha de incorporación, son catalogados sin información.

Para el caso de los subsidios, la información del IFE contiene el pago mensual del beneficio hasta junio de 2021 y el cruce de información se realizó de acuerdo a la fecha de pago de ambos subsidios. Para el caso de la AF, se utilizaron los reconocimientos efectuados al 31 de diciembre 2020. Es decir, esta información no se encuentra en una base mensual, por lo que se caracterizó a estos individuos de acuerdo a la situación vigente a diciembre de 2020, asumiendo que los trabajadores contenidos en dicha base se mantienen recibiendo el mismo beneficio (tanto en el tramo como en el monto).

En el caso de la LPE, se utilizó la información disponible en el SC para caracterizar si los beneficiaros del IMG estuvieron además suspendidos o con una reducción de jornada en virtud de dicha ley, en conjunto con verificar si accedieron a los beneficios que entrega la ley para recibir pagos asociados a sus Cuentas Individuales de Cesantía (CIC) o el Fondo de Cesantía Solidario (FCS).

Por su parte, para el caso de SII, la información corresponde a la nómina de personas jurídicas publicada en la página web de dicha institución, y contempla el listado de todos los contribuyentes personas jurídicas catalogados como empresas por el SII para el año tributario 2020 (es decir, el año comercial 2019), siendo ésta la última información disponible. Esta información presenta como limitante la ausencia de las empresas que son persona natural y de toda empresa que haya iniciado actividades con fecha posterior al año comercial 2019.

Si bien el beneficio se entrega al trabajador, es posible que una persona tenga más de una relación laboral. Pese a ser una situación poco frecuente, en dichos casos se utilizó la relación laboral principal, definida como aquella que presenta la remuneración más alta y, cuando esto no permite identificarla, aquella que posea un tipo de contrato indefinido.

Por último, es posible distinguir dos periodos para la entrega del IMG: (i) Uno previo a las modificaciones realizadas a este beneficio en virtud de la Ley N° 21.360, donde los montos se acumulaban hasta un umbral mínimo de $5.000 o por un máximo de tres meses para ser entregados al beneficiario. (ii) El segundo es posterior a esta modificación, que introdujo un monto mínimo de $5.000, eliminando la necesidad de acumular pagos para periodos posteriores. Dado que el Informe cubre los meses de mayo de 2020 a julio de 2021, las condiciones vigentes que regulan la entrega del IMG para gran parte del periodo analizado son aquellas previas a las modificaciones introducidas por la Ley N° 21.360 (es decir, hasta el pago de mayo 2021).

5. Principales resultados

5.1 Caracterización sociodemográfica de los beneficiarios

Los beneficiarios del IMG son principalmente mujeres, tienen en su mayoría entre 25 y 44 años, poseen educación media, pertenecen a hogares del 40% más vulnerable según el RSH y trabajan en los rubros de comercio, servicios administrativos, agricultura, construcción y otros servicios.

• Entre mayo de 2020 y julio de 2021, en el Informe se identificó a 798.292 personas que recibieron al menos un pago del IMG, de las cuales un 54% corresponde a mujeres y un 46% a hombres. Asimismo, e indistintamente para ambos géneros, un 55% de los beneficiarios tiene entre 25 y 44 años, y la gran mayoría de los receptores del beneficio no ha cursado estudios en una institución de educación superior (75%), siendo el grupo principal aquellos que terminaron la educación secundaria (42%) (Tabla 3).

• Un 60% de los beneficiarios del IMG pertenece al tramo inferior de la clasificación socioeconómica según el RSH (que corresponde al 40% más vulnerable), un 10% pertenece a un hogar del tramo 41% - 50% más vulnerable y un 18% a un hogar en el tramo 51% - 70%. Esto refleja cierta progresividad del subsidio, donde los principales beneficiarios corresponden al segmento más vulnerable de la población (Tabla 4).

• En cuanto a la composición del hogar, los beneficiarios hombres viven en hogares con un promedio de 2,8 integrantes, mientras que las mujeres que perciben el beneficio viven en hogares con un promedio de 3 integrantes (Tabla 5). Asimismo, un mayor porcentaje de beneficiarias mujeres que de hombres vive con menores de edad, lo cual se invierte para el caso de mayores de 60 años (donde un 19% de beneficiarios hombres vive en hogares compuestos por al menos un mayor de 60, porcentaje que alcanza 14% para las mujeres).

• Por último, respecto del rubro económico en el cual se desempeñan los beneficiarios del IMG, se observa que aproximadamente un 50% del total de beneficiarios trabaja en los rubros de comercio, servicios administrativos, agricultura, construcción y otros servicios (que individualmente agrupan un 15%, 14%, 11%, 10% y 8%, respectivamente). No obstante, existen diferencias por sexo: un 17% de las mujeres que reciben el subsidio trabaja en el sector comercio, un 16% en servicios, un 11% en actividades de los hogares como empleadores y un 18% en actividades de alojamiento o en otras actividades de servicios (cada una con un 9%). En el caso de los hombres, los sectores principales corresponden a construcción (19%), comercio (14%), agricultura (14%), servicios (13%) y transporte (10%) (Tabla 6).

En mayo de 2020, cuando comenzó a pagarse el IMG, existían cerca de 330 mil beneficiarios, cifra que ha ido variando hasta llegar a alrededor de 515 mil en julio de 2021. En promedio, entre mayo de 2020 y julio de 2021, los beneficiarios reciben $32.000 mensuales.

• Si bien se aprecia una fluctuación en el número mensual de beneficiarios del subsidio, esto podría deberse a factores como la entrada en vigencia de la propia Ley N° 21.218, sus modificaciones, los efectos en el cambio del ingreso mínimo, el ciclo económico o la pandemia del COVID-19.
• El Gráfico 2 presenta la cantidad de beneficiarios y el monto promedio recibido desde el mes en que el subsidio comenzó a pagarse hasta julio de 2021 (última fecha para la cual se dispone información). Se observa que los montos promedio percibidos por las mujeres son menores a aquellos recibidos por los hombres para prácticamente la totalidad del periodo analizado (en promedio $31 mil y $32 mil, respectivamente).

• Del gráfico anterior se observa que, cuando comenzó a pagarse el subsidio, existían aproximadamente 330 mil beneficiarios, cifra que ha ido variando hasta llegar a alrededor de 515 mil en julio de 2021. En este contexto, cabe preguntarse cuánto del aumento en la cantidad de personas que reciben el IMG se debe a la incorporación de nuevos beneficiarios, y cuánto a la permanencia de quienes se integraron al inicio a lo largo del tiempo. En otras palabras, esta pregunta apunta a analizar si las personas que se integraron al principio continuaron recibiendo el beneficio los meses posteriores. Según muestra la Tabla 7, un tercio de los beneficiarios del subsidio recibieron su primer pago en mayo de 2020 (equivalente a 261 mil personas) y, a lo largo de los doce meses siguientes, ingresaron entre 14 y 50 mil beneficiarios mensuales. Los meses en los que más personas se han integrado al IMG son mayo de 2020 y julio de 2021 (este último mes con 137 mil personas), mientras que noviembre y diciembre de 2020 son los meses en los que ingresó una menor cantidad de beneficiarios (cerca de 14 y 18 mil personas, respectivamente).

• Independiente de la fecha de ingreso al subsidio, la cantidad de cotizaciones en el SC es mayor a la cantidad de pagos recibidos. Aquellos que ingresaron al subsidio en mayo de 2020 recibieron en promedio 6,6 pagos hasta junio de 2021 y registran 11,9 cotizaciones en el SC para el mismo periodo. Esta brecha se ha ido acortando a medida que se acerca al final del periodo. Para el año 2021, la diferencia entre la cantidad de cotizaciones y cantidad de pagos es notoriamente menor que para el año 2020, pasando de una diferencia de un mes en enero de 2021 a una de cero meses en junio de ese mismo año.
• En síntesis, parte de que quienes comenzaron a recibir el IMG el año 2020 no se han mantenido de manera continua en el beneficio. Los últimos seis meses se observa una mayor permanencia en el IMG, dado que la cantidad de pagos recibidos se acerca a la cantidad de cotizaciones registradas en el SC por parte de los beneficiarios. Los meses en los que más personas se han integrado al beneficio son mayo de 2020, con 260 mil beneficiarios nuevos, y julio de 2021, con 137 mil personas[78]. Noviembre y diciembre de 2020 son los meses en los que se agrega una menor cantidad de beneficiarios al IMG, con cerca de 14 y 18 mil personas, respectivamente.

5.2 Caracterización de las empresas donde trabajan los beneficiarios

Un tercio de los trabajadores que reciben el IMG trabajan en microempresas, recibiendo en promedio $37.000 mensuales. Además, ajustando por la cantidad de trabajadores que emplean, las empresas más pequeñas concentran una mayor proporción de trabajadores que reciben el subsidio en comparación con empresas más grandes (incluso cuando se utilizan medidas alternativas para clasificar a las empresas por su tamaño).

• El Gráfico 3 muestra que, mensualmente, alrededor de un tercio de los beneficiarios trabaja en microempresas[79] (equivalentes a más de 75 mil personas en promedio para el año 2020 y alrededor de 95 mil para el 2021), y que alrededor de un 15% trabaja en empresas pequeñas (equivalentes a alrededor de 40 mil personas en promedio para el año 2020 y 50 mil para el 2021).
• Por otra parte, del mismo gráfico se observa que el monto promedio recibido por trabajador es mayor para quienes trabajan en microempresas (o que son trabajadores de casa particular), oscilando en torno a los $37.000 mensuales. Los trabajadores que reciben montos promedio menores son aquellos que trabajan en empresas medianas, equivalentes a alrededor de $30.000 mensuales.

• Si bien se observa que el número absoluto de trabajadores que reciben IMG es similar para micro y grandes empresas, este no considera la cantidad de empleo que generan las empresas de acuerdo a su tamaño. Por lo tanto, al ajustar por el nivel de empleo generado, se aprecia que proporcionalmente son las empresas más pequeñas las que concentran más beneficiarios del IMG, y no las empresas de mayor tamaño (entre mayo de 2020 y julio de 2021, en promedio alrededor de un 10% de los trabajadores de microempresas eran beneficiarios, en relación a cerca de un 3% en promedio dentro de las grandes y medianas empresas). Una conclusión similar se obtiene cuando se realiza el mismo ejercicio utilizando la clasificación de tamaño de empresas según ventas anuales empleada por el SII considerando información para empresas que son personas jurídicas para el año tributario 2020 (año comercial 2019): en promedio, un 10,1% de los trabajadores de microempresas recibe mensualmente el beneficio, mientras que un 1,2% de los trabajadores de grandes empresas son beneficiarios.

• Entre 2020 y 2021 ha aumentado la proporción de beneficiarios de manera transversal a todos los tamaños de las empresas, manteniéndose el hecho de que, a mayor tamaño de la empresa, menor es la proporción de sus trabajadores que recibe IMG.

5.3 Cobertura potencial y efectiva alcanzada

Desde que comenzó a pagarse el IMG (esto es, en mayo de 2020), el subsidio ha alcanzado una cobertura promedio del 66%, equivalente a 290 mil beneficiarios mensuales.

• Desde que comenzó a pagarse el subsidio, esto es en mayo de 2020, la cobertura alcanzada corresponde a 66% en promedio (es decir, el ratio entre la cantidad de beneficiarios efectivos y la cantidad de beneficiarios potenciales)[80], lo que equivale a cerca de 290 mil beneficiarios mensuales, siendo más alta entre las mujeres.
• Según se observa en la Tabla 8, la cobertura exhibe un aumento progresivo a lo largo del año 2020, hasta alcanzar un 70% en diciembre de ese año. Sin embargo, para los meses de enero a abril de 2021 esta disminuyó ubicándose en torno al 60%, lo cual puede explicarse por la incorporación de trabajadores de casa particular al Seguro de Cesantía en octubre de 2020, lo cual afecta a los pagos de enero de 2021.
• Por su parte, la cobertura promedio alcanzada durante 2021 es mayor que del año 2020, tanto para hombres como mujeres, lo que está influido por el pago de julio de 2021, mes en que se alcanzó una cobertura de 79%. Este valor puede explicarse por dos factores: (i) la temporalidad con que empieza a regir el nuevo valor del ingreso mínimo mensual establecido en la Ley N° 21.360 y (ii) por las modificaciones que esta ley efectuó al IMG, a partir de las cuales aumentó la remuneración máxima para recibir el subsidio a $421.250 desde julio de 2021. Respecto del primero, debido al desfase entre el mes de pago del subsidio y el mes con que se verifican las remuneraciones (mes de devengo), para el pago del subsidio correspondiente al mes de julio de 2021 se consideran las remuneraciones del mes de abril de ese año. Dado que en ese mes regía un ingreso mínimo más bajo, el número de beneficiarios que potencialmente podían recibir el subsidio en julio es mayor. Respecto del segundo factor, con efecto inmediato a contar desde julio, al aumentar el tope superior de remuneraciones susceptibles al beneficio, aumenta el número de trabajadores que pueden recibirlo. Combinados, ambos factores contribuyen a explicar parte del aumento en la cantidad de beneficiarios efectivos y potenciales del IMG y, por tanto, en la cobertura alcanzada para julio de 2021 respecto de la observada en los meses anteriores.

5.4 Impacto en el nivel de remuneraciones

Existe complementariedad del IMG con otros subsidios al ingreso tales como la AF, el IFE y la LPE. De ellos, el más significativo es el IFE en términos del monto recibido.

• Durante el periodo de análisis, un trabajador podía recibir ingresos complementarios provenientes, por ejemplo, de la LPE, el IFE y la AF, en la medida que sea elegible para recibirlos. De ellos, el más significativo en términos del monto recibido es el IFE, que además ha aumentado para los últimos tres meses analizados (abril, mayo y junio de 2021).
• Considerando los beneficiarios del IMG que se encuentran afiliados al SC, la Tabla 9 muestra el número de beneficiarios mensuales que reciben IMG e IFE durante 2020 y 2021 así como el monto del subsidio promedio recibido. Según ésta, el 2020 los hogares considerados recibían en promedio $40.429 por concepto de IFE, monto que asciende a $148.991 en promedio el 2021.
• Por otra parte, la proporción de beneficiarios del IMG que recibe el IFE ha variado considerablemente a lo largo del periodo analizado: en mayo de 2020 tan sólo un 5% de los beneficiarios de IMG recibía pagos de IFE (esto es, alrededor de 13.000 personas, de un total de 284 mil de beneficiarios IMG que se encuentran en la base del SC para ese mes), mientras que en junio de 2021 este porcentaje casi alcanza a un 90%. Esto se explica por las modificaciones que ha tenido el diseño de este subsidio desde su entrada en vigencia las cuales han aumentado sustancialmente su cobertura.
• En promedio, los beneficiarios de ambos subsidios (es decir, beneficiarios del IMG que se encuentran en la base de SC que además reciben IFE) recibían en promedio $341.206 por IFE para el periodo analizado. Si bien en un principio el monto promedio que percibían los hombres beneficiarios del IMG por IFE era mayor a aquel que recibían las mujeres, a partir de noviembre de 2020 esta relación se invierte.

• Por último, cuando se analizan las ayudas estatales de forma conjunta, se observa que alrededor de un tercio de los beneficiarios del IMG reciben montos por AF, y en torno a un 10% se ha acogido a LPE. Estos últimos han ido disminuyendo a lo largo del periodo de análisis, pasando de un 14% en mayo de 2020 a un 6% en junio de 2021 (Tabla 10).

Se observan mayores remuneraciones totales promedio para los beneficiarios del IMG posterior a la recepción del subsidio, diferencia que es más notoria para mujeres que para hombres. En cuanto a la caracterización socioeconómica de los beneficiarios, después de haber recibido el IMG hay más personas en los tramos más vulnerables, y menos en los tramos menos vulnerables, al mismo tiempo que se logra caracterizar a una mayor cantidad de personas, disminuyendo así la categoría sin información.

• Del total de afiliados al SC que es posible observar en la base antes y después del primer pago del IMG, la cantidad de beneficiarios pertenecientes a los tres tramos inferiores del RSH aumentan un 21%, mientras que aquellos pertenecientes a los dos tramos superiores del RSH disminuyen un 22%. Por otra parte, los afiliados perciben una remuneración total promedio mayor luego de recibir el IMG ($363.328 versus $366.765, respectivamente), lo que estaría explicado principalmente por la remuneración de las mujeres.
• En cuanto a los beneficiarios potenciales, definidos como aquellos afiliados al SC que cumplen con los requisitos para haber recibido el subsidio, en la Tabla 11 se observa que sus rentas promedio son superiores a las de los beneficiarios efectivos, tanto para hombres como mujeres y para todo el periodo en cuestión.
• Lo anterior podría deberse a que una persona que cumple con los requisitos para recibir el beneficio, pero cuyo beneficio correspondiente es bajo (dado que su remuneración es alta), puede decidir no postular. Adicionalmente, este resultado puede deberse a que la disponibilidad de información no permite verificar el requisito de jornada, dejando fuera de los beneficiarios potenciales a trabajadores que perciben rentas menores al ingreso mínimo por no trabajar bajo jornada completa.
• Asimismo, mientras que la renta total promedio de los beneficiarios potenciales es menor en el año 2021 que en 2020 (equivalentes a $378.692 y $386.493 para los años 2021 y 2020, respectivamente), lo contrario ocurre para los beneficiarios efectivos (quienes perciben rentas promedio de $333.988 el año 2020 y de $334.890 el 2021).

Las remuneraciones de las empresas con trabajadores que reciben el IMG no difieren de manera significativa de las remuneraciones pagadas por empresas que no poseen trabajadores que reciben el subsidio. Esto indica que la información disponible no avala la hipótesis de que las empresas se hayan comportado estratégicamente, disminuyendo las remuneraciones pagadas a sus trabajadores en presencia del IMG.

• La información analizada no constituye evidencia en favor de la hipótesis que las empresas con trabajadores beneficiarios de IMG pueden haber reaccionado estratégicamente, disminuyendo las remuneraciones pagadas a sus empleados (confiando en que dicha disminución se compensaría con la recepción del subsidio). Específicamente, a partir de un ejercicio realizado en el cual se comparan las remuneraciones promedio pagadas por empresas IMG (definidas como aquellas que han empleado al menos a una persona beneficiaria del subsidio en algún momento desde su entrada en vigencia) con aquellas pagadas por empresas no IMG a trabajadores que reciben $421.250 o menos[81], se observa que ambos tipos de empresas se comportan de manera similar para todo el periodo analizado, en cuanto a que las remuneraciones que ellas pagan a sus trabajadores con ingresos de $421.250 o menos (Gráfico 5).
• Esta conclusión se mantiene si se analiza la remuneración pagada a los trabajadores que reciben sueldos de $384.363 o menos (umbral vigente antes de las modificaciones introducidas por la Ley N° 21.360).

5.5 Impacto en Productividad

A la fecha no es posible estimar el efecto del subsidio en la productividad. Entre las razones, se considera la falta de una definición única de productividad y de información apropiada, la corta duración del subsidio y el contexto económico, entre otros.

• De momento no es posible estimar el efecto que ha tenido el subsidio en este ámbito por varias razones. Entre ellas, a la falta de una definición única de productividad, la corta duración del subsidio a la fecha, la crisis sanitaria y su impacto tanto en el mercado laboral como en la productividad y a la escasez de información para elaborar indicadores a nivel de trabajadores y firmas y luego vincularlos con la recepción del subsidio, entre otras.
• Asimismo, es importante mencionar que el objetivo del subsidio es mejorar los ingresos de los trabajadores y no está enfocado en la productividad de los mismos, dado que existen otros instrumentos, como la capacitación laboral, destinados a este objetivo.

5.6 Implementación del subsidio IMG

En términos operacionales, el mayor desafío desde su implementación, ha sido la absorción de la demanda y la entrega de una respuesta oportuna. Desde mayo de 2020, se han recibido cerca de 71 mil solicitudes de apelación al IMG, de las cuales se han respondido 25 mil y se han rechazado 17 mil, siendo los motivos más frecuentes los asociados a la mayor remuneración de los postulantes, la falta de información del empleador y de la remuneración y el incumplimiento del requisito de la jornada.

• Desde la implementación del subsidio, el mayor desafío operacional consistió en absorber la demanda y dar respuesta a las solicitudes ciudadanas en el menor tiempo posible considerando el alto volumen de solicitudes recibidas. Sin embargo, una vez finalizado el proceso de instalación de los canales de atención (abril de 2020), se logró mejorar los tiempos de respuesta y estandarizar la calidad de la atención de las solicitudes.
• Durante el primer mes lo requerimientos estuvieron centrados en solicitudes de ayuda para postular al beneficio, sus requisitos y las fechas de publicación de los resultados. A partir del segundo mes en adelante, las consultas han estado relacionadas con problemas en la actualización del RSH, motivos de rechazo del IMG, el resultado de las apelaciones, estado de postulación, aportes pendientes, entre otras.
• Desde el inicio del pago del beneficio al 31 de julio de 2021, se han recibido 71.431 apelaciones. De ellas, se han respondido 25.859 entre los meses de mayo del 2020 y julio del 2021. De esas apelaciones, 8.199 han sido aceptadas y 17.660 han sido rechazadas. Los motivos de rechazo más frecuentes corresponden a que el postulante excede el límite de renta para optar al subsidio, no se identifica al empleador, no se dispone de información de la remuneración y no cumple con la jornada ordinaria.

6. RECLAMOS Y FISCALIZACIÓN

Tal como se mencionó al comienzo de este documento, la SUSESO es la entidad encargada de supervigilar y fiscalizar el correcto otorgamiento del subsidio. De acuerdo a lo informado por el Departamento Contencioso Administrativo de SUSESO, a la fecha no se han recibido reclamaciones respecto del IMG. En relación a las fiscalizaciones efectuadas durante los años 2020 y 2021, a continuación se presenta un breve resumen del resultado de dichos procesos:

1. Oficio N° 3.282, de fecha 20 de octubre de 2020, dirigido al MDSF
   • Se realizó una revisión extra-situ a los subsidios IMG concedidos a los trabajadores, detectando ciertas inconsistencias respecto a los montos pagados, a los datos personales de los beneficiarios del IMG y en el monto consignado en el Informe de Gasto Mensual de mayo de 2020. En este Oficio, se detectaron 17 casos donde no existe información sobre la remuneración del trabajador y donde MDSF informó a SUSESO que determinó un monto por concepto de subsidio.
2. Oficio N° 1.762, de fecha 11 de mayo de 2021, dirigido al MDSF
   • MDSF remitió una respuesta a SUSESO, mediante el Oficio Ord. N° 4.071, respecto de las observaciones del Oficio N° 3.282. El Oficio N° 1.762 efectuó un análisis de dicha respuesta, señalando que falta información para analizar y determinar la validez de las explicaciones entregadas por el MDSF, la cual le fue solicitada a la brevedad, junto con antecedentes respecto a la procedencia de los gastos de administración incurridos en el pago del IMG. Adicionalmente, se indica que MDSF no remitió una explicación respecto de los antecedentes que sirvieron de base para recalcular el monto de subsidio de 17 casos en donde no existe información de la remuneración. Otros antecedentes que faltaron en la respuesta de MDSF son: las cartolas bancarias solicitadas en Oficio N° 3.282, los registros del Libro Mayor de la(s) cuenta(s) contable(s) bancaria(s) y una copia del Oficio Ord. N° 3.545, citado en la respuesta.
   • El MDSF confirma que emitió respuesta a todos los puntos previamente mencionados, a través del Oficio Ord. N° 1.733 que fue enviado a SUSESO con fecha 11 de junio de 2021. Actualmente SUSESO se encuentra en un proceso de revisión de esta nueva información.
3. Oficio N° 3.443, de fecha 30 de octubre de 2020, al Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE)
   • Se realizó una revisión extra-situ a los subsidios IMG, cuya administración le corresponde a MDSF, información que fue relacionada con los subsidios otorgados a los trabajadores beneficiarios con el Subsidio al Empleo Joven (SEJ) y al Empleo de la Mujer (SEM), administrados por SENCE. En base a esta revisión se detectaron beneficiarios que estarían percibiendo tanto el subsidio de SENCE como el IMG, solicitando una explicación a SENCE al respecto.
4. Oficio Ord. N° 1.732, de fecha 20 de noviembre de 2020, del SENCE
   • SENCE dio respuesta al Oficio N° 3.433, señalando que los casos detectados en los que un trabajador se encontraría recibiendo el IMG junto con el SEJ o SEM, no tuvieron pago de ambos subsidios. Al respecto, SUSESO consideró atendibles las explicaciones entregadas.

7. Rol de la dirección del trabajoOL DE LA DIRECCIÓN DEL TRABAJO

A la fecha, la Dirección del Trabajo no registra recepción de denuncias ni procedimientos de fiscalización relacionados con el subsidio IMG. Adicionalmente, en diciembre de 2021 dicho Servicio comenzará un Plan de Fiscalización sobre la Ley N° 21.218. Para cumplir con este propósito, actualmente la institución está trabajando en el diseño de una circular que coordinará la implementación del referido plan fiscalizador.

8. Recomendaciones

A partir del análisis de los datos del informe, los miembros del Consejo Superior Laboral indican que el IMG estaría cumpliendo con el objetivo para el cual fue diseñado, que corresponde a ser un complemento a los ingresos laborales de los trabajadores formales, de modo que ningún trabajador reciba un sueldo líquido inferior a $319.600 mensual.

Con todo, los consejeros de la Centra Unitaria de Trabajadores (CUT) señalan que todos los subsidios generados a partir de la crisis sanitaria por COVID-19, como el IMG y los subsidios a la contratación o el IFE Laboral, son subsidios temporales. Al respecto, los consejeros del Ejecutivo aclaran que, si bien dichos subsidios tienen un carácter temporal, el IMG no se trata de un beneficio para responder a la crisis sanitaria, sino que éste se estableció en el año 2019 y tiene duración hasta el año 2023.

La mayoría del Consejo considera que el IMG ha contribuido además a la formalidad laboral de los trabajadores, por lo que sostiene que subsidios de este tipo deberían ser la senda para continuar con el impulso de fomentar los empleos formales, que contribuyen al acceso de los trabajadores a la seguridad social.

Por otra parte, destacan el hecho de que el IMG no haya producido un comportamiento estratégico por parte de las empresas, respecto de disminuir las remuneraciones de trabajadores que reciben el subsidio. A su vez, consideran que el diseño del instrumento ha contribuido a que este comportamiento no se haya generado, toda vez que es un subsidio en el cual es el trabajador quien debe postular, sin intervención ni conocimiento de la percepción del beneficio por parte del empleador.

Respecto de la medición de productividad de los trabajadores, el Consejo hace presente que el objetivo del IMG es mejorar los ingresos de los trabajadores, y no está enfocado en mejoras en la productividad de los mismos, dado que existen otros instrumentos, como la capacitación laboral, destinados a este objetivo. Dado lo anterior, el informe no entrega indicadores del impacto en productividad de trabajadores afectos al IMG.
Adicionalmente, los consejeros representantes de la CUT manifiestan que, en la discusión de los ingresos laborales de los trabajadores, se debería avanzar en el diseño de un plan de reajuste salarial gradual, que permita alcanzar la Línea de la Pobreza para un hogar de cuatro personas en los próximos dos o tres años. En esta línea, señalan que este aumento de salarios no debe ser a través de instrumentos como el IMG.

Por último, como recomendación al IMG, el Consejo considera necesario mejorar su difusión, sobre todo hacia los trabajadores, a través también de los sindicatos, considerando que el trabajador es el encargado de la postulación y de la percepción del beneficio, sin intervención de la empresa y, por ende, del empleador.