Hoja de ruta de Facilitación del Comercio para Chile

El presente capítulo desarrolla el marco de antecedentes del estado de situación del comercio exterior en Chile y los resultados de la aplicación piloto de la Herramienta de Facilitación del Comercio CAF (HFC-CAF), que identificó cuellos de botella, brechas con estándares internacionales de medidas de facilitación de comercio y una serie de prioridades que se recogen en una Hoja de Ruta indicativa para el gobierno de Chile, la cual contiene recomendaciones que podrían tener alcance nacional a partir del análisis operativo de dos nodos de comercio exterior objeto del trabajo de campo: Los Andes y Antofagasta.

La facilitación del comercio se relaciona con la simplificación y armonización de los procedimientos y flujos de información asociados con la importación y exportación de bienes. Su objetivo es reducir tiempos y costos para realizar transacciones comerciales, eliminando barreras en las fronteras. En general, busca crear un ambiente consistente, transparente y predecible para el comercio internacional, mediante la simplificación de formalidades, estandarización y mejoras en la infraestructura física, y la armonización de leyes y regulaciones basadas en normas internacionales.

En la primera parte se identifican los elementos que constituyen la actual institucionalidad para la facilitación del comercio en Chile y el resultado de la aplicación de mediciones internacionales en el país. Posteriormente se presentan indicaciones de instituciones públicas y privadas para avanzar en el fortalecimiento de estándares de facilitación de comercio, lo que permitirá orientar la hoja de ruta.

En la segunda parte del capítulo, con el subtítulo de “Aplicación de la Herramienta de Facilitación del Comercio en dos nodos de comercio exterior”, se detallarán los resultados de los pasos metodológicos de la aplicación piloto en Chile, los talleres realizados en dos nodos de comercio exterior de importancia nacional como Los Andes y Antofagasta, en un trabajo conjunto entre los equipos de CAF, el programa SICEX de Ministerio de Hacienda, el Programa de Desarrollo Logístico del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y el Servicio Nacional de Aduanas de Chile.

El capítulo se complementa con un anexo con la descripción detallada de las fichas técnicas de iniciativas priorizadas como parte de la Hoja de Ruta, con alcance tanto nacional como local.

Análisis del Sistema de Facilitación del Comercio en Chile

Institucionalidad para la Facilitación del Comercio en Chile

El Estado de Chile dispone de al menos tres actores ministeriales que coordinan acciones institucionales para fortalecer el sistema nacional de facilitación de comercio exterior. En primer lugar, el Ministerio de Hacienda dispone de dos instancias institucionales como el Servicio Nacional de Aduanas y del Programa SICEX, que administra la Ventanilla Única de Comercio Exterior y coordina interinstitucionalmente a organismos públicos participantes en la operativa del comercio exterior. Las políticas comerciales y de cumplimiento de los acuerdos internacionales están entre las atribuciones del Ministerio de Relaciones Exteriores y, en particular, la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales (SUBREI). Finalmente, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, a nivel central desde el Programa de Desarrollo Logístico y a nivel local desde las Empresas Portuarias, ejecuta acciones permanentes de coordinación interinstitucional de servicios públicos en los puertos estatales.

La siguiente tabla resume las principales características de gestión y alcances de las instancias institucionales de gestión de la facilitación del comercio en Chile.

Mediciones internacionales sobre desempeño de la Facilitación de Comercio en Chile

Comparar el proceso de Facilitación de Comercio en Chile con diagnósticos y estudios de organismos internacionales de cooperación técnica como la OCDE y Naciones Unidas brinda la oportunidad de evaluar el desempeño de Chile en relación con las mejores prácticas y estándares a nivel mundial.

Los Indicadores de Facilitación del Comercio (IFC) de la OCDE, que se pusieron en marcha en 2013 y se actualizan cada dos años, permiten a los países evaluar mejor los avances en su entorno de políticas de facilitación del comercio. Los IFC de la OCDE cubren todo el espectro de procedimientos fronterizos para más de 160 economías de distintos niveles de ingresos, regiones geográficas y niveles de desarrollo. Permiten a los gobiernos movilizar asistencia técnica y creación de capacidad de una manera más específica.

La OCDE mide el desempeño de los países en el ámbito de la facilitación de comercio sobre la base de 11 pilares, que permiten realizar comparaciones tanto con las mejores prácticas internacionales como con relación a otras economías de América Latina y el Caribe.

La siguiente gráfica compara los resultados obtenidos por Chile en la medición 2022 del IFC de la OCDE, comparando con los promedios obtenidos por las economías de América Latina y el Caribe.

Como se puede observar, el desempeño de Chile en facilitación de comercio supera el promedio regional de los países de América Latina, presentando brechas en los pilares de “Cooperación interna de agencias de control”, “Documentos” y “Procedimientos de apelación”, e importantes avances en “Gobernanza e imparcialidad”, “Disponibilidad de información” y “Cobros”.

Respecto a las recomendaciones emitidas por la OCDE para Chile, en cuanto a avanzar hacia el estado de arte de las mejores prácticas de dichas economías, se plantean las siguientes reformas y/o iniciativas de profundización:

• en el pilar de “disponibilidad de información”: ampliar la información relacionada con los procedimientos de apelación y las decisiones anticipadas, así como sobre todas las nuevas leyes y regulaciones, junto con sus modificaciones, antes de su entrada en vigor.
• en el pilar de “resoluciones anticipadas”: promover un uso más generalizado de capacidades de procesamiento de resoluciones anticipadas, evitando congestión en puntos de frontera.
• en el pilar de “formalidades documentales”: expandir aún más la aceptación de copias electrónicas de documentos.
• en el pilar de “automatización en las formalidades”: continuar mejorando la proporción de procedimientos que se procesan electrónicamente.
• en el pilar de “simplificación de procedimientos”: ampliar el uso del procesamiento automatizado previo a la llegada de mercancías, extender la cobertura del programa de Operadores Económicos Autorizados (OEA) y los beneficios que se les otorgan, y avanzar en el respaldo a los controles de otras agencias fronterizas mediante un sistema de gestión de riesgos.

La Encuesta Global de las Naciones Unidas sobre Facilitación del Comercio Digital y Sostenible es una iniciativa que abarca más de 160 economías en todo el mundo y evalúa 60 medidas de facilitación del comercio digital y sostenible. Estas medidas avanzadas comprenden tanto aquellas contenidas en el Acuerdo de Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC como las que surgen de iniciativas regionales y globales emergentes, como el Acuerdo Marco sobre Facilitación del Comercio sin Papeles en Asia y el Pacífico (CPTA). Además, se incluyen medidas destinadas a garantizar una mayor inclusión en el comercio. A partir de esta encuesta, se elaboran informes globales y regionales que proporcionan información para los encargados de formular políticas, contribuyendo así a utilizar el comercio como un medio fundamental para la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Desde 2015, esta encuesta se ha llevado a cabo en colaboración con un creciente número de socios globales y regionales cada dos años, produciendo los resultados para Chile que se ilustran en la siguiente gráfica.

En particular, Chile se posiciona como uno de los países líderes en América Latina en lo que respecta a mejoras significativas en el comercio agrícola y la implementación del comercio transfronterizo sin papel. Chile ha logrado notables avances en la facilitación del comercio agrícola como parte esencial de su economía. Estos avances reflejan el compromiso del país para agilizar los procedimientos relacionados con la exportación e importación de productos agrícolas, lo que ha impulsado la competitividad de su sector agrario en el mercado internacional.

Asimismo, el comercio transfronterizo sin papel ha experimentado un progreso significativo en Chile. La implementación de soluciones digitales y la reducción de la burocracia en las fronteras han contribuido a facilitar el flujo de mercancías, mejorando la eficiencia y reduciendo los tiempos de espera para los operadores comerciales.

Sin embargo, este panorama positivo coexiste con desafíos pendientes que merecen una atención más detenida. Aunque el país ha avanzado en la simplificación de procedimientos y trámites aduaneros, aún persisten obstáculos que dificultan el acceso de las PYME al comercio internacional. Abordar esta cuestión es crucial para garantizar una mayor inclusión y diversificación económica.

La cooperación entre agencias es también una materia pendiente para la institucionalidad chilena de facilitación de comercio.

Mediciones internas sobre desempeño de la Facilitación del Comercio en Chile

En esta sección se presenta un análisis de tres documentos de organismos tanto públicos como privados, que proponen directrices para mejorar las políticas y operaciones de facilitación del comercio en Chile, con el propósito de establecer un marco de referencia que oriente futuras acciones: la Agenda de Productividad del Gobierno, producto del trabajo liderado por Ministerio de Hacienda, Ministerio de Economía, Fomento y Turismo y el Ministerio del Trabajo y Previsión Social, lanzada en enero del año 2023; el Plan de Logística Colaborativa de noviembre de 2023 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones (MTT); y el Estudio de Comercio Exterior de la Cámara Nacional de Comercio.

Agenda de Productividad 2023

El gobierno de Chile encargó al Ministerio de Hacienda, en coordinación con otros ministerios, avanzar con una hoja de ruta denominada Agenda de Productividad 2023, que tiene como objetivo impulsar el crecimiento económico del país mediante mejoras en la eficiencia, productividad y competitividad. La agenda, lanzada en enero de 2023 se compone de nueve ejes de trabajo, dentro de los que destacan: Mejoras de procesos para inversiones, Facilitación del Comercio, Mercado de capitales, Informalidad laboral, Capacitación y reconversión laboral, Innovación y transformación productiva, Productividad en MIPYME, y Más competencia.

El eje de Facilitación del Comercio de la Agenda de Productividad busca eliminar barreras, así como simplificar y modernizar los procesos de comercio exterior para promover la competitividad en las empresas. Incluye siete medidas de productividad, cuyo objetivo es facilitar el comercio por medio de la simplificación y digitalización de procesos, con la consecuente reducción de costos y tiempos en las operaciones de comercio exterior. Estas medidas son:

• mayor competencia en el cabotaje marítimo.
• devolución anticipada del IVA Exportador a través de la legalización anticipada de la declaración aduanera (DUS Embarcada).
• incorporación de todas las operaciones de importaciones en SICEX.
• integración de SICEX con ventanillas de comercio exterior internacionales.
• integración de SICEX con otras ventanillas nacionales como VUMAR.
• modernización del proceso documental y de carga del Aeropuerto de Santiago en SICEX.
• automatización de las modificaciones a los documentos aduaneros, en especial las que producen devoluciones de derechos a las importaciones tramitadas por los Operadores Económicos Autorizados (OEA).

Plan de Logística Colaborativa (PLC 2022-2023)

El Plan de Logística Colaborativa (PLC) presentado por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones en conjunto con el Ministerio de Economía, tiene como objetivo mitigar posibles ineficiencias en el transporte de mercancías durante la temporada alta, impactando a los sistemas logísticos asociados a los modos de transporte marítimo, terrestre y aéreo. Este plan busca minimizar las restricciones operacionales en los puertos, maximizar la productividad de los terminales portuarios y asegurar una operación naviera coordinada. El PLC tiene un especial interés de trabajar coordinadamente con las empresas portuarias públicas y las comunidades portuarias que representan amplios sectores privados, como los depósitos de contenedores vacíos y almacenes extraportuarios.

Estudio de Situación del Comercio Exterior de la Cámara Nacional de Comercio (2023)

El Estudio de Situación del Comercio Exterior realizado por la Cámara Nacional de Comercio (CNC) surge como una respuesta a los desafíos enfrentados por el sector durante la crisis sanitaria del COVID-19. Se abordan aspectos relacionados con el incremento de costos logísticos, la congestión, las demoras y la escasez de equipos. Además, se considera la situación geopolítica entre Ucrania y Rusia como un factor adicional que influyó en el contexto del análisis. Los cuatro ejes de trabajo propuestos por la Comisión de Logística, Puertos y Aduanas de la CNC fueron Costos, Tiempos, Seguridad y Automatización.

Si bien el documento muestra una fotografía de los hechos acontecidos durante la pandemia, es posible rescatar algunos elementos vinculados a la facilitación del comercio fuera de la coyuntura del COVID-19 que presentan brechas de funcionamiento.

• “Transparencia y previsibilidad”: se relaciona con la necesidad de que los procedimientos y regulaciones aduaneras sean claros y predecibles para los operadores de comercio. Esto puede ser relevante para abordar los problemas con cambios en las regulaciones y restricciones sanitarias que afectaron la cadena logística del comercio exterior durante la pandemia y que indujeron la aprobación de la Resolución Exenta N° 1.313, del 26 de marzo de 2020, del Director Nacional de Aduanas, con instrucciones para el ingreso simplificado de aquellas mercancías que sean declaradas por la autoridad sanitaria como insumos críticos para afrontar la emergencia provocada por la enfermedad COVID-19.
• “Coordinación y cooperación”: puede ser relevante para abordar los obstáculos relacionados con la falta de sincronización operativa entre las autoridades aduaneras y otros organismos gubernamentales. La cooperación entre estas entidades puede ayudar a mejorar la eficiencia y agilidad de la cadena logística en el comercio exterior.

Por su parte, la ONU ha destacado que la facilitación del comercio puede contribuir a la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), ya que puede fomentar el crecimiento económico, el empleo y el acceso a los mercados para los países en desarrollo. Esto puede ser útil para abordar los problemas relacionados con los costos y la accesibilidad de los servicios de transporte internacional, que han afectado especialmente a las pequeñas y medianas empresas durante la época de crisis sanitaria.

Síntesis de los desafíos y oportunidades de mejoramiento de facilitación de comercio

A continuación se presentan los principales desafíos para la facilitación del comercio en Chile descritos en los documentos y acciones de coordinación público-privada más relevantes, enmarcados en el esquema de estándares que promueve la Hoja de Ruta de CAF en estas materias.

Qué es la HFC-CAF

La herramienta HFC intenta cerrar brechas de facilitación del comercio, tomando como referencia estándares de medidas reconocidas internacionalmente. Estos estándares toman como base obligaciones internacionales asumidas por los países en el marco del Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC, la Alianza del Pacífico y otros acuerdos preferenciales regionales, así como buenas prácticas internacionales.

Entre otros insumos, la herramienta toma como fuente de información el colectivo de personas e instituciones pertinentes que desempeñan un rol en la cadena de suministro internacional en un ámbito territorial específico; y por tanto sus resultados no son necesariamente extrapolables sino al ámbito elegido. El análisis colectivo intenta hallar hechos o problemas de la manera más consensuada posible y afrontando aquellas medidas más fundamentales y que puedan impactar de manera sustancial a la mejora de la facilitación del comercio. Dada la naturaleza evolutiva de las medidas de facilitación del comercio, la herramienta es un instrumento dinámico y por tanto sus resultados y soluciones se deben adaptar a estos cambios.

Aplicación de la Hoja de Facilitación del Comercio en dos nodos de comercio exterior

CAF dispone de la herramienta denominada Hoja de Facilitación de Comercio (HFC-CAF), la cual permite identificar, junto a los actores públicos y privados de comercio exterior, los obstáculos que enfrentan como cuellos de botella, las brechas respecto a los estándares internacionales de medidas de facilitación, y las soluciones para optimizar los procesos en los puntos críticos.

Revisar los cuellos de botella que los actores identifican en los territorios a la luz de los estándares de acuerdos internacionales permite al país construir una visión de largo plazo para mejorar su competitividad, incorporando buenas prácticas que a menudo no son visibilizadas en las coyunturas del comercio en el corto plazo. De esta manera, la herramienta permite sugerir mejoras graduales, incluso en temas que son incipientes en la agenda de facilitación del comercio del país, para ir robusteciendo su competitividad comercial en función de su propio estado de evolución actual.

Este capítulo presenta los resultados de la aplicación piloto de la HFC-CAF, en el marco de trabajo de PERLOG Chile, en dos nodos de comercio exterior:

• el nodo de comercio exterior marítimo de la región de Antofagasta, representado por las bahías de Antofagasta y Mejillones
• y el nodo de comercio exterior terrestre representado por las actividades concentradas en la infraestructura Puerto Terrestre de la localidad de Los Andes, en la región de Valparaíso.

La iniciativa en terreno tuvo la colaboración y participación de funcionarios de CAF junto al Ministerio de Hacienda, el Servicio Nacional de Aduanas y el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, y se desarrolló en las ciudades de Los Andes y Antofagasta los días 14, 15, 18 y 19 de diciembre de 2023.

La siguiente figura esquematiza la metodología de trabajo de la HFC-CAF, cuyas primeras cuatro actividades requieren de la colaboración de los diferentes actores públicos y privados de comercio, comenzando con la definición de los territorios de aplicación (actividad de taller realizada por CAF junto a funcionarios de los agencias públicas de apoyo a esta iniciativa), para luego junto a los actores locales de Los Andes y Antofagasta/Mejillones en talleres de diálogo, e identificar y ponderar los cuellos de botella para posteriormente contrastar su situación respecto a los estándares internacionales de facilitación del comercio.

La herramienta posteriormente permite identificar un set de soluciones que una vez ponderadas y validadas sirven para estructurar fichas técnicas de iniciativas. Finalmente, la organización de las soluciones permitirá plantear la Hoja de Ruta a proponer, tanto a los nodos de comercio exterior como a nivel nacional, con miras a fortalecer el actual sistema institucional de facilitación del comercio del país.

Con respecto al ámbito temático, el alcance y el marco de referencia del proyecto serán los estándares de Facilitación del Comercio definidos como parte del Proyecto CAF “Diseño y Estructuración de un Prototipo de Herramienta para la Facilitación del Comercio en América Latina y el Desarrollo de Iniciativas Piloto”, que fueron aplicados a nivel subnacional en Colombia y México, y a nivel nacional en Bolivia y los cuatro países de la Alianza del Pacífico, que incluye a Chile.

Una vez realizado el taller interno de priorización de los nodos de comercio exterior donde se aplicaría esta iniciativa, se procedió a la planificación de las actividades de campo (talleres con el sector público y el privado en cada nodo) con la colaboración logística del Programa SICEX y el apoyo para la convocatoria de la Subdirección Técnica del Servicio Nacional de Aduanas, el Programa de Desarrollo Logístico del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, la Administración Aduanera de Antofagasta y Los Andes, el Puerto Terrestre Los Andes, la Empresa Portuaria de Antofagasta y Complejo Portuario Mejillones.

Durante la actividad de campo llevada a cabo desde el 14 al 19 de diciembre de 2023, los consultores se trasladaron a las instalaciones de la Cámara Chilena de Construcción de Antofagasta y al Puerto Terrestre de Los Andes.

Un aspecto importante de la aplicación de la metodología HFC-CAF fue el tratamiento en talleres diferenciados tanto con el sector privado (en la primera ronda) como con el sector público (en la segunda ronda), lo que permitió en primera instancia identificar todos los elementos que los usuarios perciben como problemáticas a la facilitación del comercio en términos de operaciones físicas y administrativas en cada nodo, para luego hacer un contraste con el estado de situación de la provisión de los servicios públicos. En total se realizaron cuatro talleres, dos en cada nodo de comercio exterior.

Luego de realizar los talleres en ambas ciudades, que convocaron a un total de 72 participantes, se llevó adelante una encuesta digital que fue contestada por el 38 % de los asistentes, tal como se resume en la siguiente tabla.

Análisis de cuellos de botella en nodos de comercio exterior

La ponderación de los cuellos de botella se efectúa en tres pasos, los cuales incluyen la revisión de fuentes secundarias y la realización de talleres con actores privados y públicos relacionados con el comercio exterior.

Revisión de fuentes primarias y secundarias

La revisión de las fuentes secundarias y las entrevistas realizadas permitió identificar una lista preliminar de potenciales cuellos de botella en cinco ámbitos de aplicación. Transparencia y predictibilidad en la gestión logística

• falta de uniformidad en medidas de transparencia y medición de impacto en usuarios.
• ausencia de herramientas de predictibilidad en decisiones administrativas.
• dificultades para acceder a los registros públicos con los históricos de resoluciones anticipadas.
• dificultades para acceder a información sobre las Garantías Globales para Operadores Económicos Autorizados (OEA).

Seguridad y eficiencia en la cadena logística

• aumento de la inseguridad en la cadena logística nacional.
• dificultades para aplicar procedimientos de segunda prueba.
• falta de armonización de procedimientos aduaneros y heterogeneidad territorial.

Capacitación y conocimiento de costos y herramientas digitales

• desconocimiento de los costos logísticos de importación y exportación.
• desconocimiento de potencialidades del Sistema Integrado de Comercio Exterior (SICEX).
• ausencia de programas específicos para MIPYME.

Infraestructura y recursos humanos

• escasez de personal en el servicio público, especialmente en regiones más remotas.
• espacios físicos limitados para el control fitosanitario en regiones.
• dispersión en la operación de sistemas gubernamentales que impide una atención integral.

Digitalización y tecnología para la logística

• falta de una plataforma tecnológica en línea que integre información clave para negocios logísticos.
• necesidad de trámites más ágiles y homologados para mejorar la eficiencia operativa.

El comercio y la logística enfrentan desafíos relacionados con la falta de transparencia y predictibilidad en la gestión, con lo que la ausencia de herramientas y registros históricos afecta la toma de decisiones.A esto se suma un aumento en la inseguridad dentro de la cadena logística, dificultades en la aplicación de controles y falta de armonización entre procedimientos aduaneros. La capacitación sigue siendo un reto, con un bajo conocimiento de costos logísticos herramientas digitales como SICEX, especialmente entre MIPYME. En cuanto a infraestructura y recursos humanos, la escasez de personal en zonas remotas y la dispersión de sistemas gubernamentales limitan la eficiencia operativa. Finalmente, la digitalización es insuficiente, con una falta de plataformas tecnológicas integradas y trámites que aún requieren mejoras para optimizar el comercio y la logística nacional.

Aunque esta primera perspectiva abarca aspectos tanto del nivel nacional como específicos de los territorios definidos, incorpora elementos que inciden en la facilitación del comercio en todas las regiones de Chile. En las etapas siguientes, la identificación de obstáculos se adapta para cada uno de los territorios en los que se implementa la Herramienta de Facilitación de Comercio.

Identificación de cuellos de botella en el nodo de comercio exterior terrestre Los Andes

El taller con los actores privados se llevó a cabo el 14 de diciembre del 2023, y al día siguiente se replicó con actores públicos. Luego de consensuar los principales elementos de los estándares de facilitación de comercio, se pudo recoger una lista de oportunidades y dolencias respecto al funcionamiento logístico, administrativo y comercial del nodo de comercio exterior terrestre Los Andes. Los principales problemas detectados por los actores privados y públicos para este nodo se presentan en detalle en el Anexo 1.

En la tabla siguiente se puede ver una sistematización general de 21 cuellos de botella recurrentes en los testimonios del sector privado y el público, seguida por una priorización de los 10 principales. Posteriormente estos son agrupados en tres conceptos para una mejor comprensión de los ámbitos con mayores oportunidades de mejoramiento.

Los 10 principales cuellos de botella pueden ser agrupados en tres principales ámbitos de mejoramiento.

Falta de coordinación, comunicación interinstitucional y aplicación de normativas

• se percibe la carencia de una visión estratégica, compartida a nivel nacional, en materia de asuntos logísticos y de facilitación.
• los procesos estandarizados entre las aduanas de Argentina y Chile (Uspallata) aún son insuficientes.
• hay dificultades para acceder a información sobre tiempos de procesos de inspección física y/o documental que permitan estimar el tiempo de levante de una carga.
• falta uniformidad en la aplicación de criterios de inspección al interior de cada servicio público.

Problemas en infraestructura logística y tecnológica

• la infraestructura portuaria es insuficiente ante los fuertes incrementos de la demanda, lo que ocasiona problemas de congestión y acciones de contingencia.
• faltan espacios suficientes para atender inspecciones de carga refrigerada.
• faltan tecnologías habilitantes como scanner para agilizar las inspecciones no intrusivas.
• las fallas en el sistema informático de Aduana están afectando recurrentemente la normalidad de las operaciones.

Inseguridad y vulnerabilidad en la cadena logística

• incremento de la inseguridad en zonas aledañas al puerto, con robos y afectación a la cadena de frío en algunos productos.
• existencia de incentivos al transporte que no corresponde a la agilidad del comercio, y que prolonga los tiempos de estadía de los camiones en el puerto (días libres).

Los participantes ordenan los cuellos de botella del más al menos relevante, entendiendo que el primero debiera ser abordado con más urgencia o prioridad, recogidos en la siguiente tabla.

Con esta información se procedió a dar puntajes y calcular los pesos de cada uno de los cuellos de botella. Los resultados se muestran a continuación.

Identificación de cuellos de botella en el nodo de comercio exterior marítimo Antofagasta-Mejillones

En Antofagasta-Mejillones el taller con los actores privados se llevó a cabo el 18 de diciembre del 2023 y se repitió al siguiente día con actores públicos. Luego de consensuar los principales elementos que componen los estándares de facilitación de comercio, se recogió una serie de oportunidades y dolencias sobre el funcionamiento logístico, administrativo y comercial que está afectando al nodo de comercio exterior marítimo Antofagasta-Mejillones. Los principales problemas detectados por los actores privados y públicos para este nodo se presentan en detalle en el Anexo 1.

En la tabla siguiente se puede ver una sistematización general de 25 cuellos de botella recurrentes en los testimonios de los actores públicos y privados, para luego señalar una priorización de los 10 principales y los tres principales conceptos para una mejor comprensión de los ámbitos con mayores oportunidades de mejoramiento.

Los 10 principales cuellos de botella pueden ser agrupados en tres principales ámbitos de mejoramiento.

Falta de coordinación, comunicación interinstitucional y aplicación de normativas

• a pesar de que existen foros para la discusión de temas de facilitación del comercio, la información no es de fácil acceso y algunos no se sienten representados.
• carencia de uniformidad en la aplicación de criterios de inspección al interior de cada servicio público.
• dificultades para interpretar normas y resoluciones de reciente publicación.
• baja adopción de la certificación OEA en empresas regionales importadoras y exportadoras de gran tamaño.

Problemas en infraestructura logística y tecnológica

• baja oferta de servicios de almacenamiento extraportuario, lo que se agrava con una baja dotación de personal de aduana para su eventual control.
• infraestructura inadecuada en puertos para la inspección de productos agropecuarios, tanto de importación como de tránsito internacional.
• insuficiencia de tecnología no invasiva para facilitar el comercio (rayos X, scanner, etc.).
• desconocimientodefuncionalidadesybeneficiosdeluso de la Ventanilla Única de Comercio Exterior (SICEX).

Falta de personal calificado y dotación insuficiente

• falta de dotación de personal de servicios públicos en puertos de la Bahía de Mejillones (PDI y SAG).
• falta de personal calificado para atender servicio público en la región (SAG).

Los participantes en los talleres ordenaron los cuellos de botella del más al menos relevante, entendiendo que el primero debe ser abordado con más urgencia o prioridad, de la manera siguiente.

Con esta información se procedió a dar los puntajes y calcular los pesos de cada uno de los cuellos de botella, según el método indicado. Los resultados se muestran a continuación.

Análisis de los estándares de facilitación de comercio y su grado de desarrollo en nodos

Ponderación y priorización de los estándares de facilitación de comercio por nodo de comercio exterior

Para cada uno de los cuellos de botella se identificó, con base en juicio experto, el nivel de relación que tienen con cada estándar, utilizando la Herramienta de Facilitación de Comercio y la siguiente leyenda.

Como resultado se obtiene el peso de cada estándar de facilitación de comercio, aplicando la siguiente fórmula.

Los resultados para cada nodo de comercio exterior se presentan en las tablas siguientes.

Como se aprecia, en ambos territorios se priorizaron los estándares “1: transparencia y predictibilidad” y “4: cooperación y acuerdos institucionales”. A su vez, el nodo Los Andes priorizó el estándar “3: formalidades” y el nodo Antofagasta-Mejillones priorizó el estándar “6: comercio sin papeles, B2G y G2G”. Sin embargo, esto no significa que las soluciones vayan a ser necesariamente las mismas, puesto que los siguientes pasos de la metodología permiten un análisis con más nivel de detalle.

Evaluación del grado de desarrollo de los estándares priorizados para los nodos de comercio exterior

El propósito de este paso es identificar el nivel de desarrollo o implementación en materia de facilitación de comercio que tienen los territorios del nodo terrestre Los Andes y el nodo marítimo Antofagasta-Mejillones. Esta evaluación solo se realiza para los tres estándares que han sido priorizados mediante la etapa anterior de la metodología en cada uno de los territorios.

Para llevar a cabo esta evaluación se utilizan las scorecards desarrolladas para cada estándar de facilitación de comercio. La scorecard muestra la definición del estándar y describe sus especificaciones y niveles de desarrollo, un conjunto de medidas, características y criterios que debe considerar al implementar las acciones de facilitación de comercio, tal como se muestra en el ejemplo siguiente

Este conjunto de medidas, características y criterios recoge el contenido del Acuerdo de Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio (OMC), más un conjunto de buenas prácticas de gestión que los países han ido incorporando en el esfuerzo de implementación de dicho acuerdo.

La evaluación consiste en identificar el score de cada estándar de facilitación de comercio priorizado que refleje su nivel de desarrollo en cada una de sus especificaciones, a partir de la comparación de los resultados obtenidos en el trabajo de campo y de la revisión de fuentes secundarias con lo establecido en los niveles de desarrollo de la scorecard.

Este trabajo de evaluación fue consensuado con el apoyo del equipo del Programa SICEX del Ministerio de Hacienda y la Subdirección Técnica del Servicio Nacional de Aduanas de Chile.

Las tablas que muestran el resultado de las scorecards evaluadas de los estándares para los nodos de Los Andes y Antofagasta-Mejillones se presentan en el Anexo 2.

Análisis e interpretación de soluciones propuestas

La herramienta HFC-CAF dispone de un conjunto de soluciones estandarizadas que permiten a gobiernos y nodos de comercio exterior avanzar en un análisis e interpretación conforme su situación contextual. Como resultado de este paso se tiene la lista de soluciones potenciales que permitirán resolver o reducir los cuellos de botella. Este paso se aplica a los tres estándares más importantes y que fueron evaluados en el paso anterior. Se sigue la siguiente secuencia de actividades.

Valorización de las brechas de facilitación de comercio

La brecha se define como la distancia entre el estado de arte y el nivel de desarrollo actual de las especificaciones de los estándares asignado en la scorecard. La herramienta efectúa el cálculo de manera automática a cada una de las especificaciones de los estándares priorizadas, aplicando la siguiente fórmula.

Valor de la brecha = 3 - SCORE (evaluación)

Ponderación de las brechas

Para una mejor cuantificación, las brechas se ponderan afectando sus valores por el peso del estándar de facilitación de comercio. Al igual que en el caso anterior, la herramienta efectúa automáticamente el cálculo aplicando la siguiente fórmula.

Peso de la brecha = valor de la brecha x peso del estándar

Identificación y ponderación de las potenciales soluciones

Para desarrollar este paso se cuenta con un portafolio de soluciones, que recoge la experiencia acumulada por los países en el esfuerzo de implementar el Acuerdo de Facilitación de Comercio, y en el que se han identificado componentes como gobernanza, procesos, infraestructura, legal, tecnología de la información y recursos humanos.

Validación de las potenciales soluciones

Se debe validar la lista de soluciones potenciales, descartando aquellas que no aplican al territorio en estudio.

Los resultados para cada nodo de comercio exterior se presentan en las siguientes tablas.

Según los resultados arrojados por la herramienta de HFC-CAF, se puede plantear una primera aproximación a los cambios y revisiones que permitirán comenzar a reducir una serie de cuellos de botella y sus correspondientes brechas respecto a estándares internacionales, y alcanzar una facilitación de comercio más competitiva al nivel de los nodos de comercio exterior tanto marítimos como terrestres en Chile.

Lo importante es interpretar adecuadamente las distintas soluciones pues el significado literal de estas no implica necesariamente que el nodo de comercio exterior y/o las autoridades competentes deban partir desde cero. Como se revisó en el capítulo sobre el contexto del país, Chile presenta un nivel de desarrollo aceptable en cuanto a facilitación de comercio, por lo que el conjunto de sugerencias debe tomarse como una lista de iniciativas para fortalecer o complementar los planes actualmente en desarrollo y direccionar mejores estándares que además consideren los cuellos de botella identificados en cada realidad abordada.

La siguiente tabla presenta las soluciones arrojadas por la herramienta HFC-CAF con su correspondiente peso específico y ordenadas en dos grupos.

• Grupo 1: soluciones coincidentes entre los nodos de comercio exterior.
• Grupo 2: soluciones específicas de un nodo de comercio exterior.

Se encontraron tres ámbitos de soluciones coincidentes que merecen una atención especial, pues es posible que respondan a problemas que se extrapolan al resto del país.

Por un lado, se necesita mayor coordinación entre las agencias de gobierno en cada nodo, puesto que aún persisten focos de aislamiento y de silos organizacionales. En este caso lo que es importante revisar con mayor nivel de profundidad es cómo las normas de revisión documental y física se están implementando en estos dos nodos. Muchos de los comentarios de los actores públicos y privados en los talleres se refirieron a la heterogeneidad que se percibía en la implementación de las normas, dependiendo de la agencia pública, el lugar o el funcionario de turno. Además, desde la mirada de facilitación del comercio, el aporte que se podría hacer para otros temas como la elevada percepción de inseguridad es agilizar los procesos para reducir los tiempos de espera y por lo tanto las colas de camiones que ponen en mayor vulnerabilidad a los transportistas.

A la vez, se ha verificado la importancia de medir y cuantificar la línea base de la eficiencia de las operaciones en los nodos, midiendo tiempos y costos asociados, lo que permitirá focalizar con mayor efectividad los esfuerzos sobre el resto de las soluciones.

Finalmente existe una necesidad de los sectores de importación y exportación por mejorar su acceso a la información sobre barreras no arancelarias, con especial énfasis a medianas y pequeñas empresas.

El nodo de comercio exterior terrestre Los Andes, dada su cercanía con la Región Metropolitana de Santiago y el Eje Chile-Mercosur, presenta importantes presiones operativas para agilizar trámites y operaciones que involucran un amplio espectro de mercancías de importación y exportación por vía terrestre, ya que es uno de los puertos con mayor número de operaciones diarias en el país. Además, enfrenta eventos climáticos durante todo el año, acentuados en invierno, lo que presiona aún más su fluidez y eficiencia. Tanto los cuellos de botella como las soluciones de este nodo apuntan principalmente a dotar a los actores públicos y privados de herramientas que impulsen un siguiente nivel de agilización, puesto que el puerto tiene avances significativos en infraestructuras y sistemas de información aduanero, mas es clave revisar ciertos procedimientos.

El nodo de comercio exterior marítimo Antofagasta-Mejillones presenta una baja diversificación de operaciones o mercancías de comercio exterior debido a su vocación esencialmente minera, pero también crecientes necesidades de sofisticación de esta industria (que se advierte en el incremento de bienes importados por proveedores mineros), además de mayor comercio de consumo a causa del crecimiento poblacional y una evolución positiva de tránsitos internacionales. Por ello es necesario mejorar las capacidades para el uso de herramientas de facilitación de comercio como la ventanilla única SICEX, crear portales de información que permitan una mayor transparencia sobre las tarifas por servicios de los operadores logísticos y desarrollar el programa OEA.

En las tablas siguientes se puede apreciar los resúmenes de las soluciones, mientras que en el Anexo 3 se muestran las fichas técnicas de cada una.

Como se indicó en la sección 3.2., las soluciones provienen de la priorización y ponderación de cuellos de botella en los temas más sustantivos de la facilitación del comercio según las fuentes consultadas. El análisis colectivo intenta hallar hechos o problemas de la manera más consensuada posible que puede diferir de la postura individual de algún actor. La herramienta es un instrumento dinámico y por tanto sus resultados y soluciones se deben adaptar a estos cambios.

Hoja de Ruta de Facilitación del Comercio Chile

Con la aplicación de la HFC-CAF se espera aportar resultados y propuestas a los esfuerzos e iniciativas del Gobierno de Chile, particularmente del Ministerio de Hacienda, dentro de la Agenda de Productividad 2023, para avanzar en el fortalecimiento de las políticas públicas asociadas al eje de facilitación de comercio. Especial importancia tiene la mirada de la HFC-CAF sobre los cuellos de botella y las brechas en los nodos de comercio exterior relevantes para el país.

Las mediciones internacionales indican que Chile debe seguir fortaleciendo su sistema de facilitación de comercio mejorando la cooperación entre las agencias de control fronterizo, avanzando en la implementación de servicios electrónicos a usuarios de comercio exterior y perfeccionando los procedimientos de apoyo a usuarios calificados de comercio exterior. Con la experiencia del levantamiento de cuellos de botella, diagnóstico y priorización de brechas a nivel local en los nodos marítimos y terrestres, se han podido detectar soluciones concretas para atender esas áreas de mejora.

Una visión conjunta de las potenciales soluciones de ambos territorios permite apreciar los proyectos de corto plazo (con temporalidad igual o menor a un año) y de mediano plazo (superior a un año), aspectos constituyentes de una hoja de ruta referencial para avanzar en mejores estándares de facilitación de comercio. La tabla siguiente muestra un ordenamiento de las iniciativas o soluciones presentadas en cada una de las fichas técnicas, y que permitirán organizar un eventual acompañamiento al gobierno de Chile y sus diversas instituciones.