Planteamiento de una estrategia logística integrada

CAF propone la construcción de una estrategia integrada que permita orientar eficaz y eficientemente las políticas públicas en materias logísticas. A partir de los correspondientes diagnósticos de funcionamiento y vocaciones de los sistemas logísticos nacionales, esta estrategia define su alcance; objetivos y lineamientos; un sistema de indicadores logísticos; y finalmente una cartera prioritaria de proyectos y programas de desarrollo logístico.

Una vez terminada la fase de análisis y diagnóstico estratégico del sistema logístico chileno, en este apartado se presenta el trabajo de construcción y evaluación de una estrategia integrada para Chile con el apoyo de actores relevantes del territorio y ejecutivos de CAF.

En conjunto con los ministerios de Hacienda, Transportes y Telecomunicaciones y Obras Públicas, y con el apoyo de la institución educativa INACAP, con sedes en todo el país, se planificó la ejecución de cuatro talleres macrozonales cuyo objetivo fue validar los aspectos de caracterización y diagnóstico del funcionamiento logístico del país y sus territorios, además de validar las ambiciones, el cumplimiento de los lineamientos estratégicos por macrozonas y finalmente priorizar un conjunto de proyectos con incidencia en la competitividad.

Los lugares y días de cada uno de los talleres se resumen a continuación.

• Taller PERLOG Macrozona Norte: Iquique, 20 de marzo de 2024.
• Taller PERLOG Macrozona Centro: Santiago, 22 de marzo de 2024.
• Taller PERLOG Macrozona Sur: Concepción, 25 de marzo de 2024.
• Taller PERLOG Macrozona Austral: Punta Arenas, 27 de marzo de 2024.

En los talleres participaron 130 personas en total: representantes del sector público como autoridades marítimas, autoridades portuarias, aduana, SAG, SICEX, MTT, MOP; de sectores gremiales del transporte, la logística, las agencias de aduana, las comunidades logísticas e industriales regionales; del sector privado como agentes de aduana, operadores logísticos, terminales concesionados, depósito de contenedores, agenciamiento naviero; y del sector académico como centros de formación técnica y universidades. La siguiente tabla resume a los participantes por taller y/o macrozona.

La metodología de trabajo en cada localidad estructuró el evento en dos instancias de análisis. El taller plenario, con la participación de todos los asisten- tes, permitió analizar el diagnóstico estratégico de la macrozona, las vocaciones funcionales de los distintos ámbitos logísticos que la componen y una discusión general de los resultados obtenidos en los talleres grupales. En cambio, en los talleres grupales se analizó con detalle cada uno de los lineamientos estratégicos o políticas logísticas para cada macrozona, para valorizar de manera cualitativa (vía consenso grupal) el estado de cumplimiento de los lineamientos según el sistema de indicadores logísticos (INDILOG). Los participantes fueron seleccionados a partir de una lista preliminar de iniciativas presentadas como parte de proyectos de mediano y largo plazo contemplados para una serie de instrumentos de planificación de la institucionalidad nacional.

Tal como se presenta en la siguiente figura, esas actividades metodológicas permitirán en última instancia priorizar las iniciativas y construir una propuesta de Hoja de Ruta Logística.

Ambiciones estratégicas logísticas para Chile y sus macrozonas

CAF propone un marco de ambiciones estratégicas logísticas según el documento CAF-IDEAL 2013, el cual permite disponer de un marco común de análisis y referencias para la definición de las estrategias por país, enmarcadas en orientaciones de corto, mediano y largo plazo.

Considerando el diagnóstico estratégico presentado, que abordó los desafíos de funcionamiento del sistema logístico chileno, su evaluación de competitividad a nivel internacional y las orientaciones entregadas por el sector público y privado en una serie de entrevistas en profundidad, a continuación se exponen los resultados del planteamiento de ambiciones logísticas organizados por macrozona y sus principales ámbitos logísticos territoriales, para finalmente plantear la visión y ambición estratégica a nivel país.

Considerando el resumen de las ambiciones logísticas por ámbito logístico y las síntesis por macrozona, a continuación se propone la formulación de las ambiciones estratégicas para Chile para la actualidad y a corto, mediano y largo plazo, a partir del marco conceptual de CAF-IDEAL, que incluye una reflexión sobre los avances y oportunidades de Chile en los tres niveles de ambición.

Una vez planteadas las ambiciones estratégicas para logística tanto para las macrozonas como para todo el país, el paso siguiente es describir los objetivos en torno a los cuatro bloques temáticos aportados por CAF a la reflexión regional sobre competitividad logística, tal como se presenta en el siguiente resumen.

Líneas estratégicas para el desarrollo logístico de Chile

El siguiente paso en la formulación estratégica es la definición de lineamientos de políticas logísticas, articulados en dos niveles. Primero se establecen cuatro principales vectores con una orientación sistémica, no limitada a modos de transporte o aspectos parciales de la logística. Luego, estos lineamientos a su vez se subdividen en un total de 18 líneas estratégicas de actuación regional, como paso intermedio para la posterior definición de proyectos o programas concretos de actuación.

Este marco de definición de líneas estratégicas facilita la sistematización posterior y el establecimiento de las estrategias en cada país, así como su comparación y seguimiento, organizado del siguiente modo.

Medición de competitividad en el Sistema de indicadores logísticos (INDILOG)

Para la estructuración del sistema de indicadores logísticos (INDILOG) y la valoración cualitativa por parte de los actores públicos y privados relevantes de cada macrozona, se toma como marco las líneas estratégicas de actuación definidas en el informe del Perfil Logístico de América Latina. Los planteamientos de medición del sistema de indicadores propuestos en cada ámbito de actuación estratégica se basan, en general, en la valoración de variables como las siguientes.

• existencia de iniciativas públicas o privadas de actuación en el campo correspondiente.
• niveles y grados de formulación de planes de actuación en cada una de las áreas analizadas.
• grado de integralidad de los planes que afectan a cada una de las líneas estratégicas en un país, ámbito o corredor.
• nivel de formulación de proyectos concretos de actuación para el avance en la línea estratégica considerada, y grados de integralidad en su formulación.
• avances en la implementación de planes y proyectos estratégicos, e implicación de agentes públicos y privados en los mismos.
• niveles de articulación de estrategias integrales en cada línea estratégica, incluyendo la institucionalidad específica para su desarrollo.

Los niveles de posicionamiento o cumplimiento para cada indicador INDILOG se resume en la siguiente tabla.

Como parte de las actividades del taller grupal, los participantes consensuaron esta escala de desempeño o cumplimiento para cada uno de los 18 lineamientos estratégicos, arrojando resultados tanto a nivel de macrozona como del país.

Establecimiento de la Línea Base del INDILOG de Chile

Sobre la base del sistema de indicadores antes definido y de los criterios de valoración, se ha efectuado el establecimiento de la línea base del INDILOG de cumplimiento de lineamientos estratégicos, definido en el ámbito nacional y en cada uno de los indicadores parciales del sistema.

A continuación, se incluye la tabla de definición en Chile, en la que se incluye el establecimiento de la línea base de cada indicador por línea estratégica, con observaciones sintéticas sobre cada uno de ellos; y la integración de los indicadores en cuatro grupos de lineamientos: planificación e institucionalización logística, desarrollo del sistema logístico, desarrollo de logística básica y sostenible, y logística de comercio internacional. Finalmente, el Indicador de Cumplimiento de Lineamientos Estratégicos en Chile.

La información presentada forma parte de la sistematización de los resultados de los talleres grupales realizados en las cuatro macrozonas del país.

Análisis de los resultados de INDILOG Chile

A continuación, se incluye una breve comparativa de los valores de la línea base del sistema de indicadores del INDILOG para Chile en contraste con otros nueve países, tanto en cada uno de los bloques o grupos de lineamientos estratégicos como en el indicador síntesis-final.

Indicador de Planificación e Institucionalidad Logística

Chile presenta para este lineamiento una línea base de 2,58, que indica un nivel avanzado de iniciación y que está por sobre el promedio de la región, de 2,19.

El país se encuentra en plena consolidación y alineamiento de diversos instrumentos de planificación y gobernanzas con impacto en la competitividad logística de los territorios, pero tiene pendiente una mayor intersección con las estrategias de desarrollo regional que se derivan del proceso de descentralización política y de gestión iniciado en 2020.

Medidas tales como una mejor articulación con las macrozonas desde el CONALOG, y la implementación de planes estratégicos nacionales de logística y comercio exterior como existen en otros países, permitirían avanzar hacia la etapa de maduración, fortaleciendo el seguimiento de proyectos e indicadores de gestión.

Indicador de Desarrollo del Sistema Logístico

Chile presenta para este lineamiento una línea base de 2,50, que indica un nivel avanzado de iniciación y que está sobre la media regional de 2,30.

La vocación marítima de Chile se ve reflejada en el nivel de desarrollo de maduración que caracteriza a sus sistemas portuarios, aunque es necesaria la modernización en servicios de infraestructura logística en las zonas logísticas portuarias, nuevos estándares para las vías férreas y fortalecimiento de la red de carga aérea.

Indicador de Desarrollo de Logística Básica y Sostenible

Chile presenta para esta línea estratégica su menor valor como línea base (2,25), aún sobre la media regional (1,70), que también es el menor valor respecto a los demás indicadores.

Si bien la logística al servicio de las cargas agroalimentarias le permite a Chile competir en los exigentes mercados internacionales, sobre todo sus principales clústeres exportadores como los de minería, los forestales y los de salmonicultura, se evidencian limitaciones importantes en los servicios de transporte por carreta y estándares de logística urbana en las principales ciudades del país.

Indicador de Logística de Comercio Internacional

Chile presenta en esta línea estratégica su segunda mejor nota, de 2,58, muy por encima de la media regional de 1,89.

Por décadas el país ha tenido una vocación de servicios de transporte al tránsito de cargas desde países vecinos como Perú, Bolivia y Argentina, incluyendo acuerdos de libre comercio y coordinación aduanera conjunta. La dinámica actual y futura del comercio transfronterizo e interregional debe impulsar mejoras en las infraestructuras tecnológicas y servicios que permitan una etapa de maduración y transformación hacia una plataforma logística internacional. Impulsar el corredor bioceánico y fomentar mayores servicios al triángulo del litio, además de a cargas brasileñas y paraguayas, serán materias para seguir consolidando.

Indicador de Cumplimiento de Lineamientos Estratégicos de Chile

Por último, los valores de la línea base del Indicador-síntesis por país, el Indicador de Cumplimiento de Lineamientos Estratégicos, se representan en el gráfico siguiente.

El valor medio de línea base de este indicador-síntesis, correspondiente a los 10 países de la fase 1 del PERLOG, es de 2,02, es decir, un valor medio ligeramente superior al nivel de “iniciación” que, en términos generales, representa un nivel con actuaciones o planes iniciales, pero no consolidados ni articulados. En este conjunto, Chile, con 2,48, presenta un nivel de la línea superior a la media de la región, que refleja la existencia de planes integrales ya formulados y con apoyos públicos y/o privados en proceso de consolidación, con actuaciones relevantes del sector ya decidida o en implementación.

Con respecto a la valoración asignada a cada uno de los lineamientos estratégicos, se puede constatar aquellos que se encuentran en un estado avanzado, de iniciación y básicos, tal como se presenta en la siguiente tabla.

• En niveles de maduración destacan las infraestructuras portuarias y marítimas para el comercio exterior y las relaciones internacionales.
• En niveles de iniciación superior destacan los avances de gobernanza logística, formación, corredores y logística agroalimentaria.
• En niveles de iniciación inferior se concentra el mayor número de lineamientos estratégicos del país.
• Con menores niveles de desarrollo o con diversos problemas de modernización se encuentran la logística urbana y los servicios del transporte carretero.

Resultados de INDILOG por macrozonas

El principal desafío del país es descentralizar hacia las macrozonas una serie de aspectos estratégicos en funcionamiento a nivel nacional o central. Las macrozonas presentan un importante potencial dado que se ubican en ellas los principales clústeres exportadores de Chile, y son críticas para lograr los niveles de integración regional sudamericana.

En la siguiente tabla se presentan los resultados de valoración del INDILOG Chile según la macrozona, identificando por colores el estado de valoración en las distintas perspectivas de líneas estratégicas.

• La Macrozona Sur presenta el mejor resultado agregado de desempeño logístico según los parámetros de INDILOG (2,71), destacando en planificación e institucionalización logística y desarrollo de logística básica y sostenible.
• La Macrozona Norte presenta el peor desempeño logístico agregado, con déficit importantes respecto a planificación e institucionalización logística.
• La Macrozona Centro, que dispone de mucha atención y alto estándar de infraestructuras logísticas, presenta aún retrasos en el desarrollo de logística básica y sostenible. Destaca en desarrollo de sistema logístico sobre el resto de las macrozonas.
• La Macrozona Austral destaca a nivel nacional con un adecuado nivel de logística de comercio internacional, acompañado de planificación e institucionalización logística.

En las figuras siguientes se ofrece las comparativas de evaluación del estado de situación de cada uno de los 18 lineamientos estratégicos por macrozonas con el resultado nacional.

Reflexiones generales sobre el nivel de desarrollo logístico macrozonal y nacional

Reflexiones sobre lineamientos generales para la competitividad logística de macrozonas

Es evidente que las macrozonas presentan desafíos diferenciados por cuanto se enmarcan en ambicio- nes estratégicas y funcionamientos específicos a sus ámbitos logísticos, además de su nivel de cumplimiento en términos de lineamientos estratégicos como arroja el INDILOG. Es por ello que es importante considerar los resultados del trabajo de los talleres grupales, donde un quórum calificado de actores públicos y privados tuvo la oportunidad de evaluar y consensuar su estado de situación y preseleccionar proyectos que permitirían a mediano y largo plazo avanzar en competitividad logística.

Respecto al resultado obtenido por macrozona, existe una marcada tendencia de bajo cumplimiento en la Macrozona Norte respecto al resto del país, lo que se ve reflejado en que todas las líneas estratégicas de políticas logísticas son inferiores al promedio nacional. Esta es una llamada de alerta al Gobierno de Chile, toda vez que esta macrozona presenta una serie de atributos logísticos de importancia: es la que concentra el mayor número de ámbitos logísticos diferenciados del país (Arica, Iquique, Gran Antofagasta y la parte norte de Valles Transversales), la mayor cantidad de pasos fronterizos (ocho en total, hacia tres países), y cobija al sector económico más importante de Chile, que es la gran y mediana minería del cobre.

Los actuales déficits se acumulan en infraestructuras de conectividad vial y ferroviaria e inexistencia de conectividad para la movilidad eficiente entre los territorios con servicios ferroviarios de pasajeros. A nivel de servicios logísticos, hay falta de servicios extraportuarios, zonas de apoyo logístico y bajos estándares para desarrollar actividades de transporte carretera a nivel internacional. El diagnóstico y evaluación que provee el PERLOG se suma a los resultados obtenidos en la hoja de facilitación de comercio, que analizó los desafíos del nodo de comercio exterior Antofagasta-Mejillones, dejando en evidencia múltiples brechas respecto a estándares internacionales.

Los resultados de INDILOG para la Macrozona Centro son paradigmáticos toda vez que, aun cuando esta macrozona dispone de la mejor condición de infraestructuras viales y ferroviarias, puertos de mayor capacidad y servicios logísticos consolidados, presenta un bajo nivel de desempeño y productividad logística, lo que plantea otro tipo de desafíos sistémicos. El principal déficit está en la coordinación de actores del territorio, que impacta la armonización de sistemas informáticos, la facilitación de comercio, los protocolos operativos en las diversas plataformas logísticas y el desarrollo de servicios logísticos más eficientes, como el transporte de carga por ferrocarril.

Los resultados de la Macrozona Sur destacan el desafío de una mayor integración internacional con territorios del centro-sur argentino, que permitan desplegar una mayor cantidad de servicios de comercio exterior, transporte por carretera, ferroviario y portuario.

Finalmente, el INDILOG para la Macrozona Austral plantea la modernización de los diversos sistemas logísticos básicos que permitan una mayor integración del territorio mediante soluciones logísticas que estimulen mayor conectividad, centros productivos y calidad de vida de las ciudades.

Reflexiones sobre aspectos transversales a considerar en una Hoja de Ruta Logística nacional

En términos generales y considerando el diagnóstico, las ambiciones y objetivos, y el resultado de la evaluación del estado de competitividad de los lineamientos estratégicos (INDILOG), la futura Hoja de Ruta Logística para Chile deberá considerar aspectos clave.

• Descentralización. Fomentar la descentralización del desarrollo económico, alejándolo de la concentración en la Región Metropolitana. Considerar las particularidades y necesidades de cada macrozona, enfocándose en su funcionalidad territorial y el impacto en las áreas de influencia.
• Infraestructura Verde. Invertir en proyectos de infraestructura verde y eficiencia energética, especialmente en macrozonas con baja puntuación en logística sostenible.
• Digitalización. Cerrar brechas digitales y mejorar la gestión logística mediante la digitalización de procesos.
• Gobernanza y Capacitación. Mejorar la gobernanza y la formación en conocimiento logístico para una gestión más efectiva de los recursos y el desarrollo territorial. Fortalecer capacidades regionales y la colaboración entre diferentes macrozonas.
• Desarrollo Logístico. Avanzar en la planificación e institucionalización logísticas, así como en el desarrollo de logística básica y sostenible, con especial énfasis en la de comercio internacional.

Para que Chile avance en una mayor maduración de planes y acciones en favor de su nivel de competitividad logística, deberá acelerar el fortalecimiento de sus planes maestros logísticos regionales, que guíen y acompañen el reforzamiento de las redes estratégicas de infraestructuras logísticas.

En el mediano plazo y con miras a un despliegue dentro de los próximos cinco años, se destacan las siguientes acciones estratégicas.

• implementar los planes maestros logísticos por macrozonas, incorporando aspectos tales como la articulación de redes de gobernanza macrozonal; un mejor entendimiento funcional de los nodos, ámbitos y corredores logísticos; y un mayor diálogo interinstitucional con MOP y gobiernos regionales con seguimiento nacional desde CONALOG.
• activar las capacidades portuarias y ferroviarias en puntos críticos del territorio para desarrollar nuevas infraestructuras y reforzar las existentes, incluyendo nuevos modelos de concesiones que faciliten la inversión privada.
• fortalecer la logística fronteriza en las macrozonas Norte y Sur con proyectos estratégicos como puertos terrestres e infraestructura ferroviaria de conexión.
• avanzar en la adopción de planes estratégicos de comercio exterior y logística que permitan dirigir las acciones, proyectos e indicadores de competitividad por macrozonas y agregados nacionales.
• adoptar a gran escala de un programa de digitalización en nodos de comercio exterior marítimos bajo un modelo APP que permita implementar Port Community Systems (PCS), mientras el estado articula de manera centralizada la plataforma nacional de comercio exterior y logística, armonizando en un solo sistema nacional las plataformas digitales SICEX, VUMAR y SITCOMERX.

En el largo plazo, con miras a un despliegue consolidado de aspectos a partir de 10 años desde el presente, se recomiendan las siguientes acciones estratégicas.

• preparar un plan integral de descarbonización en los servicios logísticos portuarios y por carretera, y fomentar las cadenas de valor verde con la participación de encadenamientos PYME, impulsando la electrificación de instalaciones, la electromovilidad y energías renovables.
• alinear el plan nacional de hidrógeno verde con los planes nacionales de logística y comercio Exterior.
• implementar la Red Estratégica de Infraestructuras Logísticas con vocación interoceánica en la Macrozona Norte, conectada con los tres países vecinos: Perú, Bolivia y Argentina, y la interoperabilidad aduanera y logística con Paraguay y Brasil.
• implementar la Red Estratégica de Infraestructuras Logísticas de alta conectividad marítima con eficiencia de servicios logísticos comodales para la Macrozona Austral, con el objetivo de impulsar el cabotaje de carga en el plan Chile-por-Chile, la producción y distribución de hidrógeno verde y la plataforma de servicios logísticos de apoyo a la Antártica.
• implementar la Red Estratégica de Infraestructuras Logísticas de gran escala multimodal en la Macrozona Central con eje en el puerto de San Antonio-RM y con redes de transporte eficientes en las regiones de Coquimbo, Valparaíso y O ́Higgins, y a nivel internacional con el Eje Chile-Mercosur.