2. Conceptualización de la Informalidad Laboral

La informalidad es un fenómeno complejo de precisar, debido a su carácter dinámico, que evoluciona en el tiempo y que debe ser analizado desde distintas áreas de la política pública, como es la tributaria, legislativa, social y política. Esta característica de la informalidad ha propiciado el surgimiento de definiciones múltiples en el tiempo, que muchas veces intentan hacer una simplificación del fenómeno, arriesgando el buen diseño de políticas públicas.

La Tabla 1 presenta el marco conceptual para definir el empleo informal que considera como unidad de análisis las relaciones laborales y las clasifica de acuerdo a dos dimensiones: el tipo de unidad de producción y el tipo de trabajo[2]. La primera, se define en términos de la organización legal y otras características de la empresa y, la segunda, en función de la situación de empleo (formal o informal) y otras características relacionadas con el trabajo.

En esta conceptualización, las unidades productivas se clasifican en tres grupos:

• Empresas del sector formal, compuesto por organismos internacionales, instituciones sin fines de lucro, sociedades y cuasi sociedades[3] y el Gobierno.
• Empresas del sector informal, en el caso de los empleadores y trabajadores por cuenta propia, este segmento está integrado por las unidades económicas que no están registradas en el Servicio de Impuestos Internos (SII) y que no son cuasi sociedades (es decir, de las cuales no existen registros que permitan la separación financiera de las actividades de producción y demás actividades de quienes tienen la propiedad de la sociedad). En el caso de las personas asalariadas, incluye a las empresas que no cuentan con oficinas contables o servicios de un contador o contadora. Este grupo excluye los hogares que contratan los servicios de personas trabajadoras del servicio doméstico (hogares como empleadores).
• Hogares, que agrupa a hogares que contratan personas trabajadoras para la producción de bienes o servicios para el consumo del propio hogar (por ejemplo, servicio doméstico, jardineros, vigilantes, choferes, entre otros).

Por su parte, los empleos se clasifican según su categoría ocupacional en: trabajadores por cuenta propia, empleadores, familiares no remunerados del hogar, asalariados y trabajadores del servicio doméstico.

El cruce entre el tipo de unidad productiva y la categoría ocupacional del empleo permite identificar las principales fuentes en las que se localiza el empleo informal, donde en un extremo se encuentra la empresa informal y en otro, las empresas formales. El marco conceptual recién mencionado permite identificar los diferentes tipos de empleos informales que pueden darse en una economía (Tabla 1):

A partir de esta clasificación de las ocupaciones informales, existen dos precisiones que resultan importantes para la interpretación de la Tabla 1:

• A: identifica a personas trabajadoras familiares no remunerados (del hogar) independiente de si trabajan en el sector formal o informal. De acuerdo con el consenso internacional se los clasifica como ocupaciones informales debido a que generalmente no poseen contratos de trabajo escritos y a que usualmente sus trabajos no están sujetos a la legislación laboral, de seguridad social, acuerdos colectivos, entre otros (INE, 2021).
• B: corresponde a personas trabajadoras por cuenta propia y empleadores que tienen sus propias empresas en el sector informal. En este caso, la naturaleza informal surge de las características propias de la empresa, por cuanto su situación laboral difícilmente puede desvincularse de la empresa de la cual poseen la propiedad (INE, 2021).
• C: agrupa a personas trabajadoras asalariadas que poseen empleos informales ya sea porque trabajan en empresas del sector formal, informal o en hogares. De acuerdo con el INE (2021), un trabajador asalariado tiene un empleo informal si no cuenta con cotizaciones de salud y previsión social por concepto de su vínculo laboral con el empleador.
• D: identifica a personas trabajadoras del servicio doméstico remunerado que tienen ocupaciones informales y que se desempeñan en el sector de hogares como empleadores.
• La celda E agrupa a las y los trabajadores dedicados a la producción propia de bienes exclusivamente para el consumo propio del hogar. Si bien en un principio estas ocupaciones integraban la categoría informal, con la evolución de los criterios para medir la informalidad y la redefinición más amplia del concepto de trabajo, estas actividades quedaron excluidas del ámbito de análisis no siendo capturadas en la Encuesta Nacional de Empleo (INE, 2021).
• La celda F hace referencia a personas trabajadoras asalariadas formales que se desempeñan en empresas del sector informal. Es decir, se incluyen en las estadísticas de ocupación en el sector informal, pero se excluyen de la ocupación informal al tratarse de personas trabajadoras que cuentan con cotizaciones previsionales. De acuerdo con lo señalado en el INE (2021), en general, éstas representan un número pequeño en la mayoría de los países, no obstante, cuando alcanzan una proporción significativa en el empleo total de una economía, se sugiere indagar las razones detrás de este fenómeno.

En síntesis, a partir del marco conceptual presentado en la Tabla 1 es posible categorizar el empleo total de una economía de acuerdo con su situación de formalidad (o informalidad) y cuantificar la magnitud del empleo informal como la suma de las celdas A, B, C y D. Las celdas E y F no se consideran informales, pero se han identificado como elementos referenciales en el análisis debido a la evolución que han tenido los criterios de informalidad a través del tiempo.

Utilizando este marco conceptual y los datos provenientes de la ENE para el trimestre móvil junio-agosto de 2022, la Tabla 2 muestra la composición del empleo de acuerdo con el grado de formalidad de la ocupación y la unidad económica. En dicho periodo la tasa de ocupación informal alcanzó un 26,7%, lo que indica que cerca de tres cuartos del empleo total era formal y un cuarto informal, lo que equivale a 6,4 millones y 2,3 millones de personas, respectivamente.

De la Tabla 2 también se desprende que casi la totalidad del empleo formal se concentró en empresas formales, en tanto que el empleo informal lo hizo en unidades informales.

Según categoría ocupacional, las principales fuentes de informalidad en el empleo provienen de las personas trabajadoras por cuenta propia que se desempeñan en empresas informales (1,2 millones de personas) y en menor medida en las personas asalariadas informales que trabajan en empresas formales (712 mil personas), donde estas categorías representan un 53% y 30% respectivamente, del total de personas ocupadas informales del periodo.

Estos resultados sugieren al menos dos conclusiones importantes. Primero, la informalidad puede expresarse en al menos dos dimensiones: a nivel de personas trabajadoras y de unidades económicas. En particular, se registra empleo informal para todos los tipos de unidades económicas (es decir, en empresas de los sectores formal e informal y los hogares) y, también se observa que, condicional a desempeñarse en una unidad informal, existe empleo formal e informal.

Segundo, la informalidad presenta distintos grados de resistencia, según la complejidad para transitar hacia la formalidad. Por ejemplo, las personas asalariadas formales que se desempeñan en empresas del sector informal (0,1% del empleo) originan su informalidad solo en un nivel, el de la unidad económica. En contraste, las personas ocupadas informales que trabajan en el sector informal (16,5% del empleo) presentan informalidad en dos dimensiones, en la unidad económica y en la categoría ocupacional. En esta perspectiva, la doble dimensión de la informalidad en el segundo grupo es sugerente de una mayor complejidad para avanzar hacia la formalización.

La informalidad abordada en este documento se da en un contexto de insuficiencia o inexistencia de acuerdos formales[4] y excluye actividades ilícitas. Es decir, no considera unidades económicas dedicadas a actividades ilegales que proveen bienes y servicios prohibidos por ley[5].

Con todo, esta conceptualización de la informalidad es útil para definir el problema de política pública relacionado con las actividades y unidades económicas informales, pero también da cuenta de la relevancia de diseñar iniciativas específicas para las diferentes dimensiones que ella tiene. El desafío reside, por lo tanto, en la comprensión integral de la informalidad, las diferenciaciones entre sector y empleo informales, y también en los conceptos de calidad de empleo y precariedad laboral, los cuales se discutirán más adelante en este capítulo.

Calidad del Empleo, Precariedad y Protección Laboral

La evolución de la informalidad en el mundo del trabajo tiene directa relación con los conceptos de calidad de empleo y precariedad laboral, en tanto las dinámicas asociadas a este fenómeno permiten el surgimiento y la consolidación de otras formas de empleo que pueden ser más o menos beneficiosas para la persona trabajadora.

En este contexto, surge el concepto de trabajo decente acuñado por la OIT (2017), el cual busca expresar lo que debiera ser un buen trabajo o empleo digno, en un escenario globalizado[6]. Es decir, está asociado a una combinación de entornos institucionales, resultados laborales y características de los puestos de trabajo. Si bien la popularización de este concepto fue rápida, su definición plantea importantes dificultades relacionadas con la necesidad de contar con un marco teórico y una buena operacionalización, la cual incluye al menos cuatro dimensiones factibles de medir. Ellas son derechos del trabajo, oportunidades de empleo, protección y diálogo sociales, donde cada una cuenta con un conjunto de indicadores, desde el puesto de trabajo individual hasta el mercado laboral y marco institucional. No obstante, el concepto de trabajo decente allanó el camino para el surgimiento de una segunda alternativa planteada por la literatura, que es el de calidad del empleo.

A partir de este nuevo concepto de calidad de empleo, surge la inquietud respecto de los elementos que configurarían un buen o mal empleo. Así, desde una línea de investigación enfocada en las dimensiones del mercado laboral, se desprende que el acceso a un contrato formal es valioso, pero no es el único elemento relevante al cual una persona puede aspirar a obtener de un trabajo[7]. Empíricamente, la economía ha aportado una nueva perspectiva, al encontrar evidencia que confirma la existencia de buenos y malos empleos, donde los primeros se caracterizan por altos salarios y buenas condiciones laborales, y los segundos, por lo opuesto. Esta evidencia, contraria a la teoría de diferenciales compensatorios, propia de mercados laborales que operan en competencia perfecta, se ha atribuido a costos de búsqueda, salarios de eficiencia o a la presencia de oligopsonio en el mercado laboral (Sullivan y To, 2019, y referencias)[8].

Por otra parte, desde la literatura podría sostenerse que la falta de buenos empleos es atribuible a un crecimiento económico limitado. Así, la demanda laboral por parte de empresas formales sería insuficiente y las personas buscarían opciones creativas para sobrevivir, lo que generaría el sector informal y procesos migratorios. Sin embargo, incluso en el mundo desarrollado la globalización ha venido acompañada de precarización en el sector formal, con la aparición de contratos laborales de corto plazo, subcontratación y alta rotación en los puestos de trabajo, por ejemplo, con el surgimiento de contratos de cero horas[9]. Con esto, un vínculo laboral formal deja de garantizar un buen trabajo y son otros los factores que determinan la calidad del empleo. Ejemplo de estos factores son el entorno físico en el cual se desarrolla el trabajo, la intensidad y calidad del tiempo de trabajo, la estabilidad y seguridad del trabajo, la posibilidad de compatibilizar el trabajo con la vida familiar y personal, la obtención de una remuneración adecuada, la seguridad y el diálogo social, entre otros (Eurofound y OIT, 2019).

En vista de lo anterior, existe una estrecha relación entre los conceptos de calidad del empleo y precariedad laboral, en el entendido que este último no se acota solamente a las relaciones laborales formales. La precariedad laboral tiene un impacto directo en la calidad de vida de las personas trabajadoras y supone tres condicionantes específicas a nivel de empleo, a saber, la inseguridad, la inestabilidad y la insuficiencia de ingresos (Díaz y Gálvez, 2015), que se manifiestan de las siguientes formas (OIT, 2012):

• Es un medio a través del cual algunos empleadores trasladan los riesgos y responsabilidades a las personas trabajadoras.
• Ocurre tanto en la economía formal como informal y se caracteriza por la presencia de elementos objetivos y subjetivos de incertidumbre e inseguridad. Generalmente, la incertidumbre se manifiesta en la duración del empleo, la presencia de múltiples (y posibles) empleadores, la ambigüedad de la relación laboral (en ocasiones también encubierta), la dificultad para acceder a los sistemas de protección social y a la actividad sindical y negociación colectiva.
• Existe poca claridad sobre la identidad del empleador, en particular en el contexto de nuevas formas organizacionales tales como las empresas subcontratistas, franquicias y agencias. En estos casos podría configurarse una situación de precariedad laboral, en que la empresa usuaria y la subcontratada no tienen claridad de la responsabilidad que les corresponde sobre las personas trabajadoras y no existe (o es insuficiente) el marco normativo para resguardar los derechos laborales de éstas.
• Los derechos sindicales son débiles y, en algunos casos, inexistentes. Por ejemplo, algunos países cuentan con normativas que prohíben de forma explícita la afiliación sindical de las personas trabajadoras de empresas subcontratistas a los sindicatos de las empresas usuarias, situación que debilita su capacidad de negociación de mejores condiciones salariales o laborales.

Es decir, el desafío en torno a la precariedad laboral requiere una respuesta integral que considere conjuntamente las características del trabajo, la distribución del ingreso, la existencia de marcos regulatorios que permitan erradicar sus causas, ofreciendo a las personas trabajadoras protección de sus derechos y beneficios y, el fortalecimiento de la negociación colectiva. Además, requiere tener en cuenta las condiciones particulares de los grupos más afectados por el empleo precario -entre quienes figuran las mujeres, los jóvenes y los migrantes-, y de formas para organizar y movilizar a las y los trabajadores, particularmente aquellos que se encuentran en el empleo informal y en condiciones precarias (OIT, 2012).

Protección Laboral: Rol del Estado, Flexibilidad y Desregulación

El empleo formal ha ido perdiendo su centralidad respecto al informal debido a las mayores dificultades de crear trabajos formales para la mayoría (o totalidad) de la población activa. Estas dificultades pueden asociarse a diversos factores: la disminución del empleo público y a su estatus de empleo de calidad, la precarización laboral derivada de una mayor desregulación laboral, la reestructuración productiva y el debilitamiento del actor sindical, los altos niveles de desempleo (especialmente en Latinoamérica) y, la persistencia del autoempleo de subsistencia (Pérez y Mora, 2004).

En este sentido, el mercado laboral formal estable, seguro y de calidad, hoy cuenta con niveles de precariedad aumentados que pueden tener un efecto de expulsión hacia el informal. Trabajos formales precarios generan un aumento de la asimetría en las relaciones laborales, incrementan la inseguridad, reducen los salarios y generan una alta percepción de vulnerabilidad, especialmente en algunos colectivos (Jiménez, 2012). Por su parte, el desempleo trae como consecuencia una erosión del capital social y las redes que permiten el acceso a nuevos trabajos, un deterioro de la identidad laboral que se manifiesta en la falta de reconocimiento por parte del mercado y una ruptura en la continuidad de la propia trayectoria laboral.

Adicionalmente, desde los años 80, se ha observado a nivel mundial una resignificación de las trayectorias alternativas al empleo estable, advirtiéndose que, en una búsqueda idealizada de autonomía en el emprendimiento y la microempresa, el empleo estable pierde valor y se incentiva la salida del mercado laboral formal; proceso que se intensifica ante situaciones de precarización o inseguridad en el trabajo.

Por otro lado, gran parte de la literatura especializada coincide en indicar que entre los mercados laborales informales y formales existe una alta permeabilidad. En efecto, la desregulación que ha precarizado los empleos, las altas barreras de entrada a la formalidad para pequeñas empresas y la laxitud de cumplimiento de muchas de estas normas por altos niveles de corrupción o intereses políticos, deriva en que exista una alta permeabilidad entre lo formal y lo informal (Perry et al., 2007; Sandoval, 2014). Se discute incluso la existencia de una dependencia mutua, en la cual el mercado laboral es finito, pero que requiere cada cierto tiempo expandirse, y entonces recurre a lo informal (Perry et al., 2007). También se plantea la existencia de un continuo asociado a la complementariedad entre formalidad e informalidad (Sandoval, 2014), derivada de la desregulación y las complejas decisiones de las personas para mantener una continuidad en sus trayectorias laborales y afrontar la inseguridad laboral (Jiménez, 2012).

En el reporte del Banco Mundial sobre informalidad laboral en Latinoamérica, Perry et al. (2007) aluden a la presencia de dos mecanismos que llevan a las personas a transitar parcial o totalmente hacia la informalidad laboral. Los autores los llaman mecanismos de exclusión y escape, lo cual les permite reflejar la idea de un continuo entre voluntariedad e involuntariedad en la opción del trabajo informal, a saber:

• Mecanismos de exclusión, de naturaleza involuntaria, dicen relación con la imposibilidad de conseguir empleo, las barreras legales y financieras que dificultan a las pequeñas empresas el poder formalizarse y las altas cargas fiscales y regulatorias para pequeñas y medianas empresas que les impiden competir con empresas de mayor tamaño[10].
• Mecanismos de escape, de naturaleza voluntaria, están relacionados con un análisis costo-beneficio de formalizar la actividad laboral que se está desarrollando. En este sentido, la posibilidad de obtener un trabajo precario, el maltrato laboral y los riesgos de salud, o un menor ingreso, inclinarán la balanza hacia la informalidad (Peralta, 2011; Perry et al., 2007). Adicionalmente, la necesidad de tener una trayectoria positiva y continua por su impacto en el bienestar, la autoestima y el autoconcepto, refuerzan la potencial fluidez y complementariedad entre lo formal y lo informal.

Adicionalmente, existen ciertas condiciones culturales y sociales vinculadas al rol del Estado que propiciarían una mayor presencia de informalidad laboral. Como señalan Perry et al. (2007), le corresponde al Estado promover un pacto social que permita la integración, la cohesión social y un bienestar para toda la ciudadanía. De acuerdo con estos autores, cuando el ente público no cumple este rol de forma eficiente, se generan las condiciones para la instalación de un equilibro social sub-óptimo que lleva a ciertos colectivos a una situación de pobreza y desprotección.

Lo anterior deriva en la conformación de culturas de informalidad y de incumplimiento normativo (e incluso legal en algunos casos), en la medida que las personas y grupos perciban como improductivo aportar formalmente a un Estado que no los protege en la misma medida, o bien, en el que los beneficios que obtienen por sus ingresos formales no se traducen en un mayor bienestar.

Esto tendrá particularidades en función de las dimensiones culturales de cada país. De acuerdo a Hofstede (2001), Chile se caracteriza por ser una cultura con alta distancia de poder[11], con baja tolerancia a la incertidumbre[12] y alta orientación al corto plazo y normativa (Didier y Luna, 2017)[13]. Por esta razón, en una cultura laboral con estas características, la percepción de un Estado que utilice el poder de sus representantes en beneficio de una minoría y en que éstos que no adscriban a las mismas normativas que el resto de la población (lo que se conoce como un Estado capturado), podría favorecer a la informalidad laboral.

Adicionalmente, estas características contextuales se relacionan con la desigualdad que surge de la interacción entre la cultura nacional y laboral, según la cual, la desigualdad social se materializa en una desigualdad estructural de los mercados laborales. Países con un alto Índice de Gini presentan mercados laborales segmentados y excluyentes dado que se generan categorías sociales jerarquizadas según diferentes criterios[14] (Pérez y Mora, 2004). Estas categorías sociales jerarquizadas que van conformando categorías de clase, se van internalizando, tolerando e incluso legitimando, construyendo identidad en los distintos grupos[15].

En este contexto, la protección laboral implica resguardar a las personas de condiciones precarias de empleo que impliquen horarios de trabajo extensos e impredecibles, de los riesgos y accidentes ocasionados del propio ejercicio de sus actividades y de obtener bajos ingresos. También, permite reforzar la capacidad de las y los trabajadores y de su entorno cercano para alcanzar un bienestar material en condiciones dignas, con seguridad económica e igualdad de oportunidades (OIT, 2015).  

Todo esto ha planteado nuevos desafíos de política pública para la protección laboral, a saber:

• Incrementar la inclusividad de las medidas de protección, con especial énfasis en los grupos que tradicionalmente registran una menor participación laboral tales como los jóvenes, las mujeres, las personas migrantes, las minorías étnicas y los sectores donde los sindicatos tienen poca presencia.
• Reforzar y ampliar las actuales formas de protección de las personas trabajadoras mejorando su aplicación y cumplimiento.
• Desarrollar nuevas formas de protección que permitan incorporar a las y los trabajadores que se desempeñan en nuevas formas de empleo y asegurar la transición desde la informalidad a la formalidad, teniendo en cuenta las distintas etapas de la trayectoria de vida tanto de los individuos como de las empresas.