4. Factores determinantes de la informalidad laboral

4.1. Obstáculos para la Formalización de las Empresas

Según la OIT (2019) existen factores directos e indirectos que inciden en la formalización de las empresas y el empleo. Mientras los directos están asociados a la relación costo-beneficio que las empresas evalúan para decidir si formalizarse o no, los indirectos están asociados a elementos contextuales y medioambientales que pueden influir de manera positiva o negativa en la formalización.

El grupo de los factores directos se compone por una parte de todos aquellos que mejoran la calidad del negocio o de vida de la persona emprendedora, ya sea facilitando el acceso al mercado, propiciando la inclusión económica, el acceso a servicios financieros en mejores condiciones, a un mejor posicionamiento y a mejores oportunidades de desarrollo, así como a la justicia y seguridad social. También existen otros factores directos que obstaculizan la formalización ya que afectan negativamente los resultados del negocio o la calidad de vida de la persona emprendedora y de su equipo de trabajo, los cuales estarían asociados al cumplimiento normativo (es decir, a las regulaciones tributarias, laborales, sanitarias, medioambientales u otras) y la exposición a multas o sanciones.

Respecto de los factores indirectos, OIT (2019) identifica una serie de elementos existentes en el país que influyen en la formalización y que forman parte del contexto o medioambiente nacional:

• La trazabilidad de las y los ciudadanos y contribuyentes a través de un identificador personal único.
• La inclusión financiera, las transacciones electrónicas (disponibilidad y uso de las tarjetas electrónicas) y el uso de efectivo en las transacciones.
• Las políticas de respuesta a recesiones económicas (adecuación, cobertura e inclusión).
• El rol del salario mínimo.
• El nivel de alfabetización digital y cobertura territorial de conectividad (internet)[24].
• El nivel y rigor de los controles aduaneros[25].
• La política migratoria.
• El nivel de permisividad del control social.
• Las políticas de respuesta a los desastres naturales.

Desde una perspectiva complementaria, (OCDE, 2007) se han identificado ciertas barreras a la formalización, especialmente desde el punto de vista del emprendimiento, las cuales se detallan a continuación:

• Barreras regulatorias, corresponden a requisitos normativos desproporcionados que se manifiestan en informes, inspecciones y otros procedimientos de cumplimiento y que tienen especial impacto en las empresas más pequeñas. El estudio indica que la carga regulatoria y administrativa tiene un efecto fuerte y acumulativo en el entorno empresarial y representa un obstáculo casi insuperable para las empresas que desean formalizarse, especialmente en los países en desarrollo.
• Barreras administrativas, tienen múltiples orígenes como regulaciones complejas, excesiva centralización de la autoridad, desconfianza en el sector privado, entre otras, y se derivan de la forma en que se aplica la normativa. Este tipo de barreras se expresa en la burocracia, ineficiencia y el retraso en las decisiones, la falta de acceso a los servicios y el abuso de autoridad.
• Tarifas y requisitos financieros, corresponden a tarifas regresivas que penalizan relativamente más a las empresas más pequeñas, regulaciones tributarias demasiado complejas y a una mala administración tributaria y aduanera. En algunos países las tarifas para registrar y patentar un negocio son demasiado altas. Además, las empresas informales evitarían adherir a los regímenes tributarios por otras razones, como son el nivel de impuestos, la falta de conocimiento para dar cumplimiento a los requerimientos tributarios, el temor ante el comportamiento del funcionariado de la institución a cargo del sistema tributario, o bien, porque no creen que recibirán servicios por los pagos que efectúen al sistema.  
• Falta de servicios comerciales clave, se argumenta que una mayor disponibilidad de servicios para las empresas formales atraería a las empresas informales al sector formal. No obstante, esta mayor disponibilidad de servicios también aumentaría la tolerancia al cumplimiento normativo. Esta hipótesis en la práctica es difícil de probar y escasa evidencia se ha documentado a su favor.
• Barreras socioculturales, la informalidad comprende una serie de vínculos de confianza e interdependencia que se originan en situaciones de exclusión social y que en algunos colectivos sociales constituye un fenómeno muy arraigado del cual es difícil desvincularse.
• Corrupción, constituye un factor disuasivo importante de la formalización ya que las empresas prefieren mantenerse fuera de los registros tributarios para minimizar el contacto con las y los funcionarios corruptos.
• Criminalidad, algunas personas son reacias a proporcionar información personal sobre su situación financiera al funcionariado público debido al temor de que pudiese ser compartida con organizaciones vinculadas a actividades delictuales.

4.2. Factores que Explican la Salida de la Formalidad hacia la Informalidad

Los determinantes de la informalidad también pueden clasificarse en función de los riesgos que hacen más proclive la salida de las personas trabajadoras desde la formalidad a la informalidad y que la literatura agrupa en factores de salida y de exclusión del sector formal. Los primeros están asociados a una participación voluntaria en el empleo informal, donde las personas trabajadoras que se desplazan obtienen ingresos similares (o superiores) a los comparables en el sector formal y disfrutan de una mayor flexibilidad laboral; en tanto los segundos, se relacionan con una participación forzada en el sector informal que ocurre como resultado de la imposibilidad de encontrar trabajo en el sector formal (Kelmanson et al., 2019).

En esta categorización, las políticas públicas tienen un rol central en varios factores de salida y de exclusión del empleo formal, existiendo factores vinculados al marco de preferencias de las personas trabajadoras por ser independientes y disponer de mayor flexibilidad laboral en cuanto a escoger su jornada y días de trabajo.

Otro ejemplo son las exclusiones por falta de oportunidades en el sector formal. El mercado, por razones de eficiencia, ofrece mayoritariamente contratos de jornada completa con horarios fijos, en detrimento de las jornadas flexibles y parciales, las que en general están afectas a una menor remuneración por hora (Godin, 2014 para Estados Unidos[26]). El mercado informal, en cambio, ofrece mejor dicha flexibilidad, lo cual provee una alternativa para las mujeres debido a que en términos relativos tienen mayor participación en el empleo informal, argumentando razones de cuidado, ya sea de niños, niñas y adolescentes, personas adultas mayores y/o enfermas.

4.3. Evidencia para Chile de los Determinantes de Informalidad Laboral

Contreras, De Mello y Puentes (2008) analizan los determinantes de la informalidad para Chile y los clasifican de acuerdo con su influencia en el empleo informal y en la informalidad a nivel de empresas[27], los que están asociados principalmente al sistema tributario, a las regulaciones de mercado, a la formación educacional y al capital humano, a la regulación laboral, y al sistema de protección social, todos los cuales se describen a continuación:

1. Determinantes de la informalidad vinculados al sistema tributario:

• El crecimiento económico y la apertura comercial contribuyen a acotar el desarrollo del sector informal debido a que es más complejo evadir impuestos a la importación que al consumo local.
• Las tasas impositivas desalineadas con el nivel de Producto podrían incentivar al sector informal como consecuencia del balance que surge entre el beneficio de la evasión y el costo de cumplir la normativa tributaria.
• Los beneficios del crédito tributario asociado al IVA, en este caso los contribuyentes registrados poseen mayores incentivos a comprar productos intermedios e insumos de otro contribuyente formal para obtener el crédito tributario asociado a estas compras, el cual no es posible obtener cuando las compras se realizan a un contribuyente informal debido a que no es posible acreditar la adquisición de dichos bienes y servicios.
• Las complejidades en la declaración de impuestos y exenciones tributarias están asociadas a un aumento del sector informal debido que involucran un alto costo de cumplimiento normativo tanto para las personas como para las empresas, especialmente para las Pymes. Estos costos también incluyen el tiempo que implica el pago de impuestos y el costo administrativo que se deriva de la aplicación de la normativa tributaria.

2. Determinantes de la informalidad vinculados a las regulaciones de mercado:

• Los procedimientos para formalizar una empresa, la cantidad, el costo de los trámites y la falta de información sobre la normativa que deben cumplir las empresas, constituyen las principales barreras para la formalización, particularmente para la obtención de licencias municipales.
• La falta de conectividad y habilidades digitales continúa siendo un obstáculo relevante para avanzar en la formalización de las Pymes pese a los avances efectuados desde un punto de vista tributario para iniciar y cerrar un negocio de manera electrónica.

3. Determinantes de la informalidad relacionados con la formación educacional y el capital humano:

• Un bajo nivel de capital humano (medido a través de la educación formal) disminuye la probabilidad de trabajar en el sector formal, de modo que las personas que pertenecen a los grupos más vulnerables de la población son más propensas a trabajar informalmente. La evidencia indica que la informalidad laboral en Chile se explicaría por la autoselección de los individuos más que por las rigideces en el mercado laboral, a partir de la cual las y los trabajadores de baja productividad o con un menor nivel educativo, preferirían los empleos informales por sobre aquellos formales.
• Las personas trabajadoras más educadas poseen una mayor probabilidad de postular y obtener un trabajo formal, lo cual sugiere que los empleadores utilizan los logros educacionales como una forma de medir indirectamente la productividad de las y los postulantes.
• La probabilidad de trabajar en el sector formal aumenta con la permanencia en el puesto de trabajo, la experiencia laboral y la presencia de personas mayores y trabajadores formales en el hogar. Los hombres poseen una menor probabilidad en relación con las mujeres de trabajar en el sector formal y las empresas más grandes son más propensas a contratar empleo formal. Por otra parte, la probabilidad de trabajar formalmente disminuye para quienes viven en la Región Metropolitana y en hogares compuestos por niños y niñas menores de tres años, y para trabajadores informales[28].
• Las y los trabajadores informales suelen concentrarse en grupos de bajos ingresos. Para todos los niveles educativos, las personas trabajadoras formales obtendrían remuneraciones más altas en comparación a las informales, las que se incrementarían con el nivel educacional, fomentando la concentración de las personas trabajadoras informales en ocupaciones de menores salarios.

4. Determinantes asociados a la legislación laboral y al sistema de protección social:

• La focalización deficiente en el acceso a programas de protección social y la incondicionalidad de estos al estado laboral de la persona trabajadora, disminuye los incentivos para trabajar formalmente ya que no permiten a las y los trabajadores formales diferenciarse de aquellos informales para acceder a los beneficios de los programas sociales.
• Las transferencias para la jubilación y cesantía relativas al ingreso mínimo afectan los incentivos a trabajar formalmente, ya que el atractivo de una mayor protección social debe evaluarse en relación con los costos adicionales que implican estos programas y que deben ser asumidos en su totalidad (o en parte) mediante contribuciones sociales por personas que en una situación alternativa preferirían trabajar de manera informal.

En síntesis, en Chile la formalización se ve afectada por factores de diversa naturaleza que incluyen elementos tributarios, regulatorios, comerciales, laborales, educacionales y del sistema de protección social, que pueden incidir en el riesgo de las empresas y de las y los trabajadores de transitar desde la formalidad a la informalidad y en los obstáculos que las personas y firmas enfrentan para formalizarse.
Tal como documenta la investigación, durante los últimos años se han implementado numerosas políticas para simplificar trámites, digitalizar operaciones y difundir información para facilitar el cumplimiento normativo y fomentar la participación en el sector formal de personas y empresas.

No obstante, existen áreas en las cuales todavía se requiere seguir avanzando, especialmente para incentivar la formalización y disminuir el riesgo de transitar a la informalidad para aquellas empresas y personas formales, las cuales serán analizadas en la Sección 7.

4.4. Evidencia para Chile de la Transición entre la Formalidad e Informalidad

En esta sección se presentan distintas estimaciones para las probabilidades de transitar desde y hacia la formalidad, informalidad, el desempleo y la inactividad realizadas por el Consorcio de Universidades Contra la Informalidad en 2021[29]. Estos resultados representan un novedoso y único análisis para Chile por cuanto permiten estudiar y cuantificar la probabilidad de permanecer en un estado inicial, o bien, de transitar hacia otro estado final, condicional a ciertas características sociodemográficas de las personas trabajadoras tales como su edad, género y nivel educacional.

El análisis se efectúa utilizando un panel balanceado que se construye a partir de la Encuesta de Protección Social (EPS)[30] para el periodo 2002-2020 y los factores de expansión de la encuesta de 2020[31].

En este caso, la definición de informalidad utilizada considera como trabajadores informales a:

• Las personas trabajadoras dependientes que no cuentan con un contrato de trabajo escrito y no cotizan en el sistema previsional y,
• Las personas trabajadoras independientes que no entregan boletas de honorarios por sus servicios y no cuentan con un contrato de trabajo escrito.

4.4.1. Análisis de Resultados

Los resultados de la Tabla 5 analizan mediante una matriz de transición las distintas probabilidades que posee una persona trabajadora de transitar desde una situación inicial caracterizada por un empleo formal, la informalidad, el desempleo y la inactividad hacia una caracterizada por la formalidad, informalidad, el desempleo y la inactividad. Así, una persona que inicialmente se observa en una ocupación formal presenta una altísima probabilidad de mantenerse en la formalidad (superior al 80%), una baja probabilidad (inferior al 10%) de transitar al desempleo y una probabilidad incluso menor (menor al 3%) de ir hacia la informalidad. Por su parte, una persona que se encuentra en un estado inicial de informalidad presenta una probabilidad menor al 30% de permanecer en ese estado y menor al 50% de formalizarse.

La Tabla 6 presenta las distintas probabilidades que posee una persona trabajadora de transitar desde y hacia la formalidad, inactividad y el desempleo según sexo. De acuerdo con esta si parte de una situación inicial caracterizada por una ocupación formal, los hombres presentan una probabilidad más alta de permanecer en la formalidad que las mujeres (86% vs 80%), en tanto para estas la probabilidad de pasar desde la formalidad al desempleo e informalidad es levemente superior (8,3% vs 8% y 3,4% y 2,2%, respectivamente).

Por otra parte, los hombres presentan una probabilidad más alta de transitar desde un empleo informal a uno formal en comparación a las mujeres, lo cual alcanza una brecha de aproximadamente 27 puntos porcentuales (pp.). En contraste, las mujeres son más propensas a permanecer en la informalidad una vez que se inician en una ocupación de este tipo en relación con los hombres (29% vs 19%, respectivamente)[32].

La Transición desde la Formalidad a la Informalidad

A continuación, se analiza a través de una matriz de transición lo que ocurre cuando una persona trabajadora transita desde un empleo formal hacia otro estado como la formalidad, el desempleo o la inactividad, según edad y nivel educacional. Los resultados muestran que, cuando se compara el estado inicial con el estado final, las y los trabajadores más jóvenes muestran una alta probabilidad de permanecer en un empleo formal y una baja probabilidad de ir hacia el desempleo, la inactividad o la informalidad. En la Tabla 7 se observa que para el tramo de edad que está entre 20 y 54 años, la probabilidad de transitar a un empleo formal oscila en torno al 85% y desde los 60 años en adelante ésta desciende a aproximadamente 53% en el caso más extremo.

Por lo tanto, cuando el estado inicial es formal, la probabilidad de mantenerse en la formalidad disminuye a medida que aumenta la edad. La probabilidad de permanecer en un empleo formal se mantiene estable y alta desde los 25 y hasta los 54 años, y luego comienza a disminuir alcanzando un mínimo para personas de 70 y más años, ya que comienza a aumentar la probabilidad de pasar a la inactividad.
Un análisis similar referido al nivel educacional muestra una relación positiva entre el nivel educacional y la probabilidad de permanecer en la formalidad. Pasar de tener educación básica a educación superior aumenta la probabilidad de permanecer en la formalidad casi en 15 pp. Adicionalmente, disminuye la probabilidad de transitar al empleo informal en aproximadamente 4 pp. y al desempleo e inactividad entre 5 y 6 pp., respectivamente (Tabla 7).

Transición desde la Informalidad a la Formalidad

El análisis también estudia lo que ocurre cuando una persona trabajadora transita desde la informalidad a la formalidad, el desempleo, inactividad o permanece en la informalidad. Los resultados de la Tabla 8 indican que las personas entre 20 y 29 años que estaban en una situación inicial de informalidad presentan la probabilidad más alta de formalización en relación con todos los otros grupos etarios, seguido de las personas adultas entre 30 y 44 años, quienes además poseen una probabilidad similar de transitar al desempleo y permanecer en el empleo informal. En tanto, las personas mayores son más probables de pasar a la inactividad o bien de permanecer en la informalidad.

También se observa que la probabilidad de permanecer en la informalidad disminuye en la medida que aumenta el nivel educacional y que la probabilidad de transitar desde la informalidad a un empleo formal se incrementa casi 26 pp. cuando las personas trabajadoras pasan de tener educación básica a superior (Tabla 8).

Los resultados anteriores permiten caracterizar las dinámicas entre la formalidad e informalidad, pudiendo concluirse que:

1. La probabilidad de permanecer en la formalidad supera el 80% para aquellas personas que estuvieron inicialmente en un empleo formal, mientras que para aquellas que se iniciaron en una situación de informalidad, la probabilidad de formalizarse no supera el 50% y la de mantenerse en la informalidad alcanza un 24%.
2. La probabilidad de transitar desde y hacia la formalidad e informalidad difiere según sexo. Los hombres presentan sobre un 86% de probabilidad de mantenerse en un empleo formal comparado con el 80% de probabilidad de las mujeres, en tanto para ellas la probabilidad de pasar desde la formalidad al desempleo e informalidad es levemente superior.
3. La probabilidad de permanecer en la formalidad es mayor para las personas trabajadoras más jóvenes de la población. En efecto, la probabilidad de permanecer en un empleo formal se mantiene en torno al 85% para las personas entre 25 y 54 años y disminuye a 77% para aquellas de 55 y más años, existiendo una bajísima probabilidad de transitar a la informalidad para ambos grupos etarios (que no supera el 3,5%). Si bien las personas de 25 y 54 años poseen una escasa probabilidad de transitar desde un empleo formal a la inactividad, el grupo sobre 55 años presenta una probabilidad de ir desde el empleo formal a la inactividad que se incrementa con la edad y que alcanza el 40% para aquellas personas de 65 y más años.
4. La probabilidad de mantenerse en un empleo informal se incrementa con la edad, alcanzando su mayor valor para aquellas personas entre 60 y 64 años (45%). Por otra parte, la probabilidad de transitar desde la informalidad a un empleo formal es más alta para las personas más jóvenes (alcanzando su máximo para el tramo entre los 25 y 29 años) y menor para los tramos etarios más altos.
5. El nivel educacional alcanzado incrementa la probabilidad de mantenerse en un empleo formal y disminuye el riesgo de caer en uno informal, el desempleo o la inactividad. También, incrementa la probabilidad de formalización y disminuye la de permanecer en un empleo informal.

Los resultados anteriores resaltan la importancia de promover relaciones laborales formales ya que las personas trabajadoras que inician vínculos de empleo formal tienen una elevada probabilidad de mantenerse en un entorno laboral formal, a diferencia de aquellas cuyo estado inicial se da en un contexto informal. Además, como se ha señalado en secciones anteriores, la formalidad conlleva enormes beneficios para las personas trabajadoras que se expresan en el acceso a seguridad laboral y social, la protección laboral, mayores oportunidades para desarrollarse profesionalmente y capacitarse en la empresa, la posibilidad de optar a beneficios sociales, trabajar en un entorno laboral más seguro, con mayores salarios, todo lo cual impacta positivamente en el bienestar y en la calidad de vida.

También estos resultados señalan que la permanencia en la formalidad y el tránsito a esta fase, estarían influenciadas por la edad y el nivel educacional de las y los trabajadores, de modo que las personas más jóvenes (hasta los 54 años) y con un mayor nivel educacional, poseen una mayor probabilidad de mantenerse en un empleo formal o bien de transitar desde la informalidad a la formalidad.