7. Políticas públicas para la informalidad

7.1. Principios Rectores Universales en materia de Políticas Públicas contra la Informalidad

En la Sección 4 se analizaron una serie de factores que resultan determinantes al momento de calcular la probabilidad de que una persona trabajadora o una empresa opere en el sector informal. En este análisis, se concluyó que las principales fuentes de empleo informal provienen de las y los trabajadores por cuenta propia que se desempeñan en empresas formales y en menor medida de las y los asalariadas informales que se desempeñan en empresas formales. También, la caracterización efectuada en la Sección 5 utilizando los datos de la Encuesta Nacional de Empleo desde el trimestre móvil julio-septiembre de 2017 hasta el correspondiente a junio-agosto de 2022, dio cuenta que la tasa de informalidad es superior en mujeres que en hombres y que afecta principalmente a personas jóvenes entre 15 y 24 años y adultos de 65 y más años, lo cual es indicativo que estos segmentos son prioritarios en el diseño de políticas públicas para abordar adecuadamente el fenómeno de la informalidad.

En materia de recomendaciones de organismos internacionales, destaca en primera instancia el trabajo de Bustamante et al. (2022) para la OIT, que establece ciertos lineamientos para abordar este fenómeno para Chile, y en particular en el contexto de la recuperación económica y social post pandemia. El reporte establece que es necesario visibilizar que la informalidad es un fenómeno de carácter transversal, dado que se encuentra presente en diversas actividades económicas y afecta a distintas categorías de personas trabajadoras y formas de trabajo. Al mismo tiempo, la informalidad tiene un componente que es estructural, ya que, a pesar de haberse reducido durante la pandemia, ha tendido a recuperar los niveles previos a ésta. Por estas razones, los organismos internacionales plantean que las políticas que aborden la informalidad deben considerar los siguientes principios rectores:

1. Estrategia de crecimiento. Se plantea la necesidad de poner al empleo al centro de las políticas macroeconómicas y situarlas conjuntamente con las políticas de crecimiento económico, productividad y reducción de la pobreza.
2. Marco regulatorio. Se debe incorporar una gobernanza en el mercado del trabajo que permita una regulación laboral eficaz y adecuada.
3. Diálogo social, organización y representación. La transición hacia la formalidad debe darse en un entorno donde pueda prosperar el diálogo social. En este ámbito, los gobiernos deben jugar un rol clave, entre otras cosas, asegurando los derechos fundamentales de libertad sindical, asociación y negociación colectiva.
4. Promoción de la igualdad de los grupos rezagados. Los rezagos existentes en ciertos segmentos de la población tienden a aumentar las posibilidades de generar bolsones de informalidad en determinados grupos de la fuerza laboral. Por este motivo, abordar la informalidad laboral debe incluir el diseño de políticas que permitan incorporar a dichos segmentos al mercado laboral formal.
5. Apoyo al desarrollo de la iniciativa empresarial. El principal desafío en este ámbito consiste en generar políticas que suministren un adecuado equilibrio entre los incentivos para transitar hacia la formalidad y los desincentivos para permanecer en la informalidad. En esta dimensión se encuentra la implementación de registros simplificados; la creación de capacidad en las empresas para cumplir con las regulaciones y mejorar las condiciones de trabajo; incentivos fiscales; acceso a la formación profesional y financiamiento mediante microcréditos; servicios de asesorías técnicas; entre otros.
6. Ampliación de la protección social. La falta de acceso a la seguridad social es uno de los rasgos característicos de la informalidad. La reducción de esta carencia puede tener efectos significativos en la reducción de la pobreza y de la informalidad debido a sus numerosos efectos multiplicadores en la economía local.
7. Estrategias de desarrollo local-territorial. Esta dimensión implica articular políticas que logren trasladar las prioridades nacionales de apoyo a la transición hacia la formalidad al ámbito territorial, dado que es en éste donde resulta más fácil aplicar estrategias integradas para salir de la informalidad basadas en el diálogo social.

7.2. Revisión Bibliográfica de Políticas Públicas Recomendadas contra la Informalidad

Abramo (2021) recopila una serie de recomendaciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) para enfrentar la informalidad en América Latina, las que son coherentes con los principios rectores previamente señalados por la OIT y que se describen a continuación:

• Medidas para simplificar las regulaciones y procedimientos que facilitan el pago de impuestos, rendición de cuentas, afiliación a la seguridad social y creación de empresas:
• Países como Brasil, Argentina, Uruguay y Colombia han utilizado regímenes de impuesto único o monotributos, asociando la reducción de obligaciones tributarias y el acceso especial a la seguridad social en un único pago. En este ámbito, la simplificación de impuestos debiese fomentar la formalidad de las microempresas, no solo por la menor carga administrativa sino también por la menor tasa impositiva que este tipo de impuestos significa (Cetrangolo et al., 2014).
• Por su parte, la evidencia muestra que los monotributos no disminuyen la recaudación fiscal y sí mejoran la base de contribuyentes (mayor formalidad), esto último debido a la menor carga impositiva que representan (Bustamante-Izquierdo, 2013).
• También destacan las iniciativas destinadas a simplificar el registro de empresas mediante la creación de una ventanilla única de atención. En Chile el portal de web “Tu empresa en un día” ha significado un avance importante para reducir los tiempos de iniciación de actividades, sin embargo, este no reúne otros trámites que permitirían profundizar los impactos en formalidad (Livert, Miranda y Espejo, 2022.
• Aumentar la educación y difusión de los beneficios de la formalidad:
• Se debe aumentar y mejorar la difusión de información relacionada con los derechos y obligaciones de los empleadores, personas trabajadoras y el público en general, con el objetivo de reducir la incidencia de la informalidad asociada al desconocimiento de la normativa y de los procedimientos de formalización de las unidades productivas o de registro de personas trabajadoras en la seguridad social.
• Extender el acceso de la seguridad social:
• Abramo (2021) recomienda avanzar en medidas que amplíen la inclusión de los distintos segmentos del mercado laboral en la seguridad social especialmente en aquellos donde la informalidad posee una mayor incidencia tales como jóvenes, mujeres, personas con bajo nivel educacional, trabajadores por cuenta propia y de casa particular, entre otros.
• Aumentar la fiscalización:
• Abramo (2021) indica que es fundamental avanzar en el fortalecimiento de las instituciones de fiscalización laboral, tributaria y de seguridad social, así como en la mejora continua de sus servicios. Lo anterior, incluye tanto el aumento del número de personas fiscalizadoras como la modernización de la información administrativa utilizada para llevar a cabo dicha tarea.
• En este ámbito existe evidencia internacional en torno a la efectividad de este tipo de medidas. Salazar y Chacaltana (2018) recopilan evidencia para América Latina sobre los efectos positivos de las acciones de fiscalización en la formalización de las empresas y de las personas trabajadoras. Dentro de estas acciones se encuentra el uso de acuerdos de formalización con unidades productivas informales, la sustitución de multas e inclusive el fortalecimiento institucional mediante la entrega de mayores recursos para la fiscalización. Ronconi (2010) estima para Argentina el efecto de una variación del grado de fiscalización en el cumplimiento de las regulaciones laborales, encontrando que una o un inspector adicional por cada 100 mil habitantes elevaría la proporción de trabajadores formales en 1,4 pp. Otros estudios para América Latina muestran resultados similares, en el sentido de que una mayor fiscalización impacta positivamente en la formalidad[45].
• Mejorar la focalización de las políticas para incentivar la formalidad:
• Abramo (2021) también destaca la necesidad de contar con medidas que apunten a grupos específicos de la población en los cuales se observan las mayores tasas de informalidad, como es el caso de las mujeres, los jóvenes, las personas adultas de 65 y más años y algunos sectores productivos como la agricultura, entregándoles no sólo oportunidades para incrementar su capital humano sino también apoyo para su efectiva inserción en el mercado laboral formal. En el caso específico de las mujeres, Abramo (2021) destaca que es primordial hacerse cargo de los fenómenos que reproducen los sesgos de género en la educación y en las oportunidades para participar en el mercado laboral formal, por ejemplo, mediante el desarrollo de sistemas de cuidado que contribuyan a reducir la carga de trabajo doméstico no remunerado, que continúa siendo asumido en gran medida por las mujeres y que dificulta su participación en el mercado laboral.
• Capacitaciones y formación de capital humano:
• Se recomienda abordar una correcta focalización de los recursos, especialmente en personas trabajadoras con baja empleabilidad y productividad, asegurando una duración de los programas suficientemente prolongada, promoviendo el aprendizaje efectivo y la inserción laboral formal. Abramo (2021) señala la conveniencia de continuar con el reforzamiento de las políticas de educación y de la formación técnico-profesional, asegurando que la formalización y capacitación se conecte con las demandas de los sectores productivos.

A continuación, la Tabla 12 presenta un marco integrado de políticas orientadas a la promoción de la formalidad propuestas por la OIT y la CEPAL según su ámbito de acción

7.3. Políticas Desarrolladas en Chile contra la Informalidad

Chile ha realizado múltiples avances en las últimas décadas que se enmarcan en los principios propuestos por la OIT, los que le han permitido alcanzar niveles de informalidad menores a los observados en otros países de la región tales como Brasil, Colombia y Perú (OCDE, 2022). Estos avances abarcan una serie de dimensiones, que recogen la complejidad del fenómeno de la informalidad, entre los cuales es posible destacar:

Mejoría en el acceso a la protección social a personas trabajadoras a nivel nacional:

• La creación de Previred en 2001, ha facilitado el cumplimiento de la normativa laboral y de seguridad social a los empleadores (especialmente aquellos de menor tamaño y de casa particular) y de las personas trabajadoras independientes, al centralizar el pago de las cotizaciones de seguridad social en un portal único y gratuito de declaración y pago de las cotizaciones previsionales por internet, y donde los trámites efectuados cuentan con validez ante la Dirección del Trabajo.
• La Ley N° 20.123 de subcontratación (octubre de 2006), que amplía el conjunto de responsables del pago de cotizaciones previsionales de las y los trabajadores subcontratados, estableciendo que, en caso de deudas previsionales, la empresa principal asuma la obligación de pago de éstas.
• La Ley N° 21.133 (febrero de 2019), que incorpora a las personas trabajadoras independientes a los regímenes de protección social en las materias de salud y pensión, mediante la obligatoriedad de efectuar el pago de estas cotizaciones a través de la operación renta.
• La Ley N° 21.431 (marzo de 2022), que modifica el Código del Trabajo regulando el contrato de personas trabajadoras de empresas de plataformas digitales, dependientes e independientes y las empresas encargadas de esas plataformas. En ella se especifica que el contrato laboral debe contener el deber de protección del empleador, la jornada de trabajo, remuneración u honorarios y el respectivo acceso a la seguridad social, entre otros derechos.

Facilitación de la creación de empresas formales:

• El Portal “Tu Empresa en un día”, que permite la constitución de empresas en calidad de personas jurídicas en un plazo de 24 horas, mediante el uso de la firma electrónica avanzada y de forma gratuita.
• La Ley N° 21.122 (noviembre de 2018), que regula el contrato por trabajo por obra o faena.
• La Ley N° 21.237 (abril de 2021), que moderniza la Dirección del Trabajo y en la cual se destaca el aumento en el número de personas fiscalizadoras, además de equipos directivos, profesionales y otros equipos técnicos.
• La Ley Fintech (Boletín N° 14.570-05, 2022), que permitirá regular e incorporar a nuevos actores al mercado financiero, posibilitando un escenario más competitivo y una mayor inclusión financiera.

Incentivos para la formalización:

• En este ámbito destacan el Subsidio al Empleo Joven (SEJ) y el Bono al Trabajo de la Mujer (BTM), que entregan un beneficio monetario a las y los trabajadores entre 18 y 24 años y mujeres entre 25 y 59 años, en cada caso, que se encuentren trabajando de manera dependiente o independiente y que pertenezcan al 40% más vulnerable de la población de acuerdo con el Registro Social de Hogares (RSH). El SEJ, creado en abril de 2009 mediante la Ley N° 20.338, tiene como finalidad complementar la remuneración de las y los trabajadores e incentivar su contratación, en tanto el BTM creado en virtud de la Ley N° 20.595, de mayo de 2012, tiene como propósito mejorar las condiciones del empleo femenino, especialmente de los segmentos más vulnerables de la población, complementando sus ingresos e incentivando su contratación[46].
• Ley N° 20.348 (junio de 2009), que resguarda el derecho a la igualdad en remuneraciones entre hombres y mujeres que presten el mismo trabajo.

Mejoras en la cobertura educación y en la formación continua:

• Avances respecto a la cobertura de la educación básica y media obligatoria. La evidencia confirma la relevancia de avanzar por esta vía, debido a que las personas con menores niveles de escolaridad poseen mayores tasas de informalidad y presentan una menor probabilidad transitar hacia la formalidad.
• Mejorías en el acceso educación terciaria y a la capacitación. Se han realizado avances significativos, principalmente a través de la gratuidad en la educación terciaria (institutos profesionales, centros de formación técnica y universidades). Al mismo tiempo, se ha fortalecido la oferta programática y formación continua a través del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (Sence). Por ejemplo, el programa “Formación en el Puesto de Trabajo” busca aumentar la inserción en el mercado laboral de las y los jóvenes entre 15 y 24 años y adultos de 60 o más años desocupadas, mediante la entrega de una bonificación al empleador, que varía en función de la edad de la persona contratada. Al mismo tiempo, el programa “Fórmate para el Trabajo” pone a disposición de la población económicamente activa que se encuentre dentro del 60% más vulnerable según el RSH, capacitaciones de larga duración, que incluyen formación en un oficio, prácticas laborales, herramientas para facilitar la inserción laboral y asistencia técnica para desarrollar un proyecto de emprendimiento. Lo anterior, se diferencia de otros programas de capacitación, ya que se alinea con lo que sugiere la evidencia internacional en esta materia.

Políticas de protección laboral durante la crisis COVID-19.

Con el propósito de mitigar los efectos de la pandemia sobre el mercado laboral, entre 2020 y 2021 se implementaron un conjunto de medidas para evitar la destrucción de empleos formales y promover la creación de ellos, y por esa vía, contener los efectos sobre el mercado informal, entre las cuales es posible mencionar:

• Ley N° 21.227 de Protección al Empleo y la política de subsidios al empleo. La primera, permitió mantener las relaciones laborales de los trabajadores mediante la suspensión de los contratos laborales y la reducción de sus jornadas. La segunda, consistió en un conjunto de instrumentos orientados a impulsar la recuperación del empleo que incluyó los Subsidios Regresa y Contrata (cuyas postulaciones finalizaron en diciembre de 2021) y los subsidios IFE Laboral y Protege Apoya cuyas postulaciones han sido extendidas hasta fines de 2022. Estos últimos están orientados a la creación de relaciones laborales formales de personas previamente cesantes y a la entrega de un aporte monetario a madres trabajadoras dependientes o independientes que tengan el cuidado de niños y niñas menores de hasta cinco años, respectivamente.
• La Ley N° 21.247 de Crianza Protegida, que estableció alternativas de cuidado infantil para madres y padres trabajadores en el contexto de la pandemia; creando una licencia médica preventiva para aquellos que se encontraban haciendo uso de un permiso postnatal parental cuyo término ocurriese durante el estado de excepción constitucional con motivo del brote de COVID-19. Además, para las y los trabajadores afiliados al Seguro de Cesantía con hijos o hijas nacidos hasta 2013, se les permitió suspender sus contratos por motivos de cuidado y acceder a las prestaciones del Seguro establecidos en la Ley de Protección al Empleo.

7.4. Recomendaciones de Política Pública para Chile

Las propuestas para abordar la informalidad presentadas en este documento buscan avanzar en aquellas dimensiones en que existen mayores espacios de mejora y se enmarcan en el eje de informalidad incorporado en la Agenda de Productividad convocada por los Ministerios de Hacienda y Economía, Fomento y Turismo y en la que participan la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (CNEP) y otros ministerios y organismos del Estado[47].

De esta manera, responden a una política de mediano y largo plazo que tiene como foco el aumento de la productividad, tanto en el sector público como en el privado. y que considera algunos de los principios rectores recomendados por los organismos internacionales, entre los cuales se encuentra la implementación de mejoras al marco regulatorio; el apoyo al desarrollo de la iniciativa empresarial; el aumento de la protección social y el diseño e implementación de estrategias de desarrollo con una perspectiva territorial.

Estas recomendaciones, que se describen a continuación, no pretenden ser exhaustivas en sus contenidos y sus ejes serán abordados tanto con las carteras ministeriales como con las instituciones públicas sectoriales con que se relacionan; además de agrupaciones gremiales y representantes de las personas trabajadoras.

• Evaluar el diseño de los subsidios para la formalidad. En la actualidad existe una política de subsidios que busca incentivar el empleo formal en la cual destacan el Ingreso Mínimo Garantizado (IMG), el Subsidio al Empleo Joven (SEJ), el Bono al Trabajo de la Mujer (BTM), y más recientemente el IFE Laboral. Sin embargo, el diseño de estos beneficios no ha sido actualizado en función de los avances del ingreso mínimo mensual, lo que significa que los montos subsidiados han quedado rezagados respecto de la trayectoria del salario mínimo, reduciendo su impacto esperado sobre formalidad.
• Para abordar la eficacia de estos subsidios en la formalidad se propone iniciar un proceso de revisión y evaluación que desde una perspectiva conjunta analice su nivel de interacción detectando complementariedades, traslapes y eventuales desactualizaciones con otras políticas (como por ejemplo, la de ingreso mínimo mensual), a fin de que los resultados de esta evaluación sean un insumo para el diseño de una oferta actualizada e integrada de subsidios al empleo que permitan incentivar la formalización[48]. Para ello se recomienda la participación colaborativa de los distintos organismos involucrados en su diseño e implementación y la mantención de los criterios de gradualidad en los beneficios a las personas trabajadoras formales, de manera que su retiro sea paulatino a medida que aumentan los ingresos de las y los trabajadores para no desincentivar el ingreso al mercado laboral formal.
• Caracterizar los vínculos entre el gobierno central y los actores locales. Para crear una agenda que fomente la difusión de experiencias positivas de las empresas que han transitado a la formalidad, se propone caracterizar los vínculos entre el gobierno central y los actores locales, tales como los centros de desarrollo de negocios[49], municipios, asociaciones de empresas de menor tamaño y sindicatos. Esta red de conexiones facilitaría el diagnóstico de las necesidades de asistencias técnicas y micro financiamiento para empresas de menor tamaño que ya se encuentren formalizadas, incorporando una perspectiva territorial[50].
• Evaluar la cobertura y alcance de los programas de Fosis y Sercotec dirigidos a las empresas. A la luz de las distintas evaluaciones de programas realizadas por la Dirección de Presupuestos, resulta necesario evaluar la oferta programática de estas instituciones, identificando y caracterizando a las respectivas personas beneficiarias, para determinar si efectivamente los recursos se dirigen a los grupos más rezagados del mercado laboral formal. También con el propósito de elevar el retorno social de los recursos públicos utilizados y buscar economías de ámbito entre ambas instituciones.
• Identificar las brechas en el alcance de la oferta programática de Sence para incentivar la formalidad[51] . Un bajo nivel de productividad, habilidades y capital humano está relacionado con mayores niveles de informalidad, lo que evidencia la necesidad de contar con programas de formación continua que permitan aumentar competencias y empleabilidad de las personas trabajadoras. Debido a los cambios que éstos han tenido (por ejemplo, las capacitaciones en oficio y el programa “Fórmate para el Trabajo”) y su posterior adaptación a la pandemia, resulta necesario realizar un diagnóstico integral para evaluar su perfeccionamiento y poder direccionarlos hacia beneficiarios con menor posibilidad de empleabilidad.
• Aumentar los mecanismos de fiscalización a las empresas informales. Considerando que ésta es una de las intervenciones con mayor impacto positivo en la formalidad laboral (Bustamante et al., 2021). En este ámbito cabe destacar la Ley N° 21.327 que moderniza la Dirección del Trabajo introduciendo nuevas tecnologías y fortaleciendo los equipos técnicos de fiscalización, entre otros aspectos[52] .

En síntesis, la Tabla 13 presenta un resumen de las medidas propuestas para abordar la informalidad clasificándolas de acuerdo con su ámbito de acción e instituciones partícipes.