Capítulo II: Estándares Internacionales y Marco Normativo Nacional

En este capítulo, se expondrán los instrumentos internacionales en materia de FT y el marco normativo nacional.

ESTÁNDARES INTERNACIONALES RELATIVOS AL FT

GRUPO DE ACCIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL (GAFI)

El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI o FATF, por su sigla en inglés) es un organismo intergubernamental creado en París, Francia, en 1989, por el Grupo de los Siete, para establecer estándares y promover la aplicación efectiva de medidas legales, regulatorias y operativas para combatir el lavado de activos (LA), el financiamiento del terrorismo (FT) y otras amenazas relacionadas con la integridad del sistema financiero internacional como el financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva.

Para ello emite una serie de Recomendaciones, reconocidas como el estándar internacional de lucha contra el blanqueo de capitales, la financiación del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva (LA/FT/FP).

Las primeras 40 Recomendaciones datan de 1990, un año después de la creación del GAFI, para proporcionar un plan de acción global contra el lavado de dinero. Estas Recomendaciones fueron revisadas en 1996, en 2001 (tras el ataque a las Torres Gemelas de Estados Unidos se sumaron 8 Recomendaciones Especiales sobre financiamiento del terrorismo) y en 2003 (se agregó una Novena Recomendación Especial contra el FT).

Finalmente, en febrero de 2012, y tras dos años de revisión, el GAFI aprobó y publicó las 40 Recomendaciones para combatir el LA/FT, que reemplazaron las 40 Recomendaciones emitidas en 1990, y las 9 Recomendaciones Especiales contra el FT difundidas en 2001.

El GAFI juega un papel central al entregar apoyo a las jurisdicciones para la correcta y eficaz implementación de las disposiciones financieras de las Resoluciones del CSNU relativas a la prevención/represión del terrorismo y su financiamiento, y al evaluar la capacidad de los países para prevenir, detectar, investigar y perseguir el FT (GAFI, 2022).

En este contexto, los países deben cumplir con los estándares del GAFI, que consideran las siguientes temáticas:

1. Marco legal: Los países deben tipificar no solo el FT sino también el financiamiento de organizaciones e individuos vinculados; asegurar que tales ilícitos sean designados como delitos determinantes del LA; y revisar la idoneidad de las leyes y regulaciones relativas a las OSFL que el país ha identificado como vulnerables para su mal uso para el FT.
2. Sanciones ffinancieras dirigidas (SFD) y congelamiento de activos terroristas: Los países deben implementar regímenes de SFD para cumplir con las Resoluciones del CSNU relativas a la prevención y represión del terrorismo y el FT.
3. Medidas preventivas: Los países deben aplicar medidas preventivas para el sector financiero y otros sectores designados que podrían ser mal utilizados para el LA/FT, relacionadas con la debida diligencia del cliente y mantenimiento de registros, personas expuestas políticamente, reporte de operaciones sospechosas y actividades y profesiones no financieras designadas, entre otras.
4. Transporte ilícito de dinero por frontera: Los países deben contar con medidas para detectar y prevenir el transporte físico transfronterizo de moneda e instrumentos negociables al portador. Además, deben asegurar que sus autoridades competentes cuenten con la facultad legal para detener o restringir monedas, o instrumentos negociables al portador, sobre los que se sospecha una relación con el FT, delitos determinantes o son falsamente declarados o revelados.
5. Facultades legales: Los países deben equipar con todos los poderes y recursos necesarios para combatir el FT, a los organismo encargados de hacer cumplir la ley y las unidades de inteligencia financiera (UIF), junto con otras medidas institucionales (a modo de ejemplo, autoridades investigativas, de orden público y de supervisión).
6. Intercambio de información relacionado con el FT: Los países deben facilitar la cooperación internacional, garantizar una cooperación interna e internacional pronta y constructiva, a través de instrumentos internacionales, asistencia legal mutua, convenios de extradición y otras formas de cooperación internacional de LA/FT (GAFI, actualización a octubre 2021).

RESOLUCIONES DEL CSNU

El combate del FT se ha visto fortalecido con las Resoluciones del CSNU sobre la materia. En virtud del Capítulo VII (Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión) de la Carta de las Naciones Unidas², los Comités de Sanciones del Consejo de Seguridad pueden adoptar medidas coercitivas para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacional. Esas medidas van desde sanciones económicas o de otra índole, que no suponen el uso de la fuerza armada, hasta la intervención militar internacional.

El empleo de sanciones obligatorias tiene por objetivo ejercer presión sobre un Estado o entidad para que cumplan con los objetivos fijados por el Consejo de Seguridad, sin necesidad de recurrir al uso de la fuerza.
 
Con el fin de prevenir y reprimir el terrorismo y el FT, las Resoluciones del CSNU vinculantes para Chile en la materia son:

• Comité del Consejo de Seguridad en virtud de las resoluciones 1267 (1999), 1989 (2011) y 2253 (2015) relativas al EIIL (Daesh), Al-Qaida y las personas, grupos, empresas y entidades asociadas.

El Comité de Sanciones contra Al-Qaida fue establecido el 15 de octubre de 1999 en virtud de la resolución 1267. El Comité ha sido modificado y fortalecido por diversas resoluciones posteriores, de modo que las sanciones abarcan a las personas y entidades asociadas con Al-Qaida dondequiera que se encuentren.

Sin embargo, el 17 de junio de 2011, el Consejo de Seguridad aprobó por unanimidad las resoluciones 1988 (2011) y 1989 (2011), con lo cual se separaron las medidas contra las personas y entidades asociadas con Al-Qaida, de las acciones contra las personas y entidades vinculadas con los talibanes.

El 17 de diciembre de 2015, el Consejo de Seguridad aprobó la resolución 2253 (2015) para ampliar los criterios de inclusión en la lista de sanciones a las personas y entidades que apoyan al Estado Islámico en Irak y el Levante (EIIL, también conocido como Daesh). Por tal motivo, el Comité de Sanciones contra Al-Qaida 1267/1989 pasó a llamarse “Comité de Sanciones contra EIIL (Daesh) y Al Qaida 1267/1989/2253”, y la Lista de Sanciones contra Al-Qaida ahora se conoce como la “Lista de Sanciones contra el EIIL (Daesh) y Al-Qaida”.

Este Comité establece la “Lista de Sanciones contra EIIL (Daesh) y Al-Qaida” así como los criterios de inclusión o exclusión de la misma. Los países deben congelar, sin demora, los fondos u otros activos de las personas que se encuentren en la lista, y asegurarse que no se coloquen esos fondos y demás activos, directa o indirectamente, a disposición o beneficio de cualquier persona o entidad.

En tanto, el 20 de julio de 2017, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 2368 (2017) que reafirma la congelación de activos, la prohibición de viajar y el embargo de armas que afecta a todas las personas y entidades de la Lista de Sanciones de EIIL (Daesh) y Al-Qaida⁵.

• Comité contra el Terrorismo en virtud de las resoluciones 1373 (2001) y 1624 (2005).

El Comité contra el Terrorismo, basándose en lo dispuesto en las resoluciones 1373 (2001) y 1624 (2005) del Consejo de Seguridad, trabaja para fortalecer las capacidades de los Estados Miembros de las Naciones Unidas para prevenir actos terroristas dentro de sus fronteras y en todas las regiones. Este Comité se creó tras los ataques terroristas perpetrados el 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos. Con este fin la Resolución establece que los países deben:

• Tipificar como delito la financiación del terrorismo.
• Congelar sin dilación los fondos de las personas que participen en la comisión de actos de terrorismo.
• Denegar cualquier tipo de apoyo financiero a grupos terroristas.
• Prohibir la provisión de refugio o de cualquier tipo de asistencia o apoyo a terroristas.
• Intercambiar información con otros gobiernos en relación con cualquier grupo que cometa o se proponga cometer actos de terrorismo.
• Cooperar con otros gobiernos a fin de investigar, detectar, arrestar, extraditar y enjuiciar a personas que participen en la comisión de dichos actos.

Tipificar como delito en la legislación nacional el suministro de apoyo activo o pasivo a quienes cometan actos de terrorismo, y enjuiciar a las personas culpables de ese delito.

ONU, OEA Y APEC

Adicionalmente, es importante mencionar el Convenio Internacional de Naciones Unidas para la Represión de la Financiación del Terrorismo (de 1999) y la Convención Interamericana de la Organización de Estados Americanos (OEA) contra el Terrorismo del (año 2002), que instan a los Estados partes a adoptar medidas para prevenir y contrarrestar el financiamiento de terroristas, ya sea directa o indirectamente, por medio de grupos que proclamen intenciones caritativas, sociales o culturales, o que se dediquen también a actividades ilícitas como el tráfico de drogas o el contrabando de armas. Ambas Convenciones fueron ratificadas por Chile en los años 2002 y 2004, respectivamente.

Asimismo, el país (a través de diversas entidades, entre ellas la UAF) participó en el Grupo de Trabajo contra el Terrorismo del Foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico (APEC, por su sigla en inglés), cuyo mandado finalizó en 2021, y que tuvo por objetivo promover la seguridad en asuntos relacionados con el comercio, seguridad humana, proliferación de armas de destrucción masiva, fortalecimiento de la relación público-privada en la lucha contra el terrorismo y comercio seguro.

MARCO REGULATORIO NACIONAL

LEY N°18.314, QUE DETERMINA CONDUCTAS TERRORISTAS Y FIJA SU PENALIDAD

En Chile, las conductas terroristas y el financiamiento del terrorismo están tipificados en la Ley N°18.314, promulgada en mayo de 1984.
En su artículo 8º, la Ley establece que “El que por cualquier medio, directa o indirectamente, solicite, recaude o provea fondos con la finalidad de que se utilicen en la comisión de cualquiera de los delitos terroristas señalados en el artículo 2º, será castigado con la pena de presidio menor en su grado medio a presidio mayor en su grado mínimo, a menos que en virtud de la provisión de fondos le quepa responsabilidad en un delito determinado, caso en el cual se le sancionará por este último título, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 294º bis del Código Penal”.

Según el artículo 1° de la Ley N°18.314 son delitos terroristas aquellos que tienen como finalidad “producir en la población o en una parte de ella el temor justificado de ser víctima de delitos de la misma especie, sea por la naturaleza y efectos de los medios empleados, sea por la evidencia de que obedece a un plan premeditado de atentar contra una categoría o grupo determinado de personas, sea porque se cometa para arrancar o inhibir resoluciones de la autoridad o imponerle exigencias”.

El mismo cuerpo legal, en el artículo 2°, considera como delitos terroristas los siguientes hechos:

LEY N°20.393, QUE ESTABLECE LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LAS PERSONAS JURÍDICAS EN LOS DELITOS QUE INDICA

A diferencia de la Ley N°18.314, cuyas disposiciones se aplican a aquellas personas naturales que participen en la financiación de delitos terroristas, la Ley N°20.393, de noviembre de 2009, regula la responsabilidad penal de las personas jurídicas respecto de una serie de delitos, entre ellos, el contenido en el artículo 8° de la Ley N°18.314. Las disposiciones de esta Ley se aplican a las personas jurídicas de derecho privado y a las empresas del Estado.

TABLA 1
Delitos terroristas

Fuente: Elaboración propia UAF.

Así, las personas jurídicas son responsables de los delitos señalados en el artículo 1° de la Ley N°20.393, entre ellos, el de financiamiento del terrorismo, “fueren cometidos directa e inmediatamente en su interés o para su provecho, por sus dueños, controladores, responsables, ejecutivos principales, representantes o quienes realicen actividades de administración y supervisión, siempre que la comisión del delito fuere consecuencia del incumplimiento, por parte de esta, de los deberes de dirección y supervisión” (Artículo 3°).

LEY N°19.913, QUE CREA LA UNIDAD DE ANÁLISIS FINANCIERO Y MODIFICA DIVERSAS DISPOSICIONES EN MATERIA DE LAVADO Y BLANQUEO DE ACTIVOS

La Ley N°19.913, de diciembre de 2003, sentó las bases para implementar en el país un sistema para prevenir y controlar el lavado de activos, con el objetivo de impedir la utilización del sistema financiero, y de otros sectores de la actividad económica, para legitimar ganancias ilícitas.

En febrero de 2015, las Ley N°20.818 introdujo importantes modificaciones a la Ley N°19.913, entre ellas, la obligación de las personas naturales y jurídicas señaladas en el artículo 3° de dicho cuerpo legal, de reportar a la UAF sobre las operaciones sospechosas de LA/FT, que adviertan en el ejercicio de sus actividades o funciones.

El inciso segundo del artículo 3° de Ley N°19.913 define como operación sospechosa “todo acto, operación o transacción que, de acuerdo con los usos y costumbres de la actividad de que se trate, resulte inusual o carente de justificación económica o jurídica aparente o pudiera constituir alguna de las conductas contempladas en el artículo 8º de la ley Nº18.314 (de conductas terroristas), o sea realizada por una persona natural o jurídica que figure en los listados de alguna resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, sea que se realice en forma aislada o reiterada”.
 
En diciembre de 2012, la UAF emitió la Circular N°49 que vino a regular, entre otros temas, el régimen de implementación de las SFD de las resoluciones del CSNU en materia de FT por parte de los sujetos obligados. Posteriormente, la UAF realizó varias modificaciones a esta normativa a través de las circulares N°54 (2015), N°55 (2016) y N°60 (2019), destacando la inclusión progresiva de resoluciones del CSNU que inicialmente no se contemplaban en la Circular N°49. Es así como, actualmente, se establece que todas las personas naturales y jurídicas señaladas en el artículo 3° de la Ley N°19.913, deben revisar permanentemente las Listas de Sanciones derivadas de los Comités del Consejo de Seguridad de la ONU relativos a los talibanes, al EIIL (Daesh), Al-Qaida y las personas, grupos, empresas y entidades asociadas.

En el evento de detectarse a alguna persona, empresa o entidad mencionada en cualquiera de los listados contra el financiamiento del terrorismo, los sujetos obligados deberán informarlo de inmediato a la UAF, a través del Reporte de Operaciones Sospechosas (ROS), a efectos de que esta Unidad pueda proceder a tomar la medida de congelamiento de activos, establecida en el artículo 38º de la Ley N°19.913.

En tanto, el 19 de julio de 2016, Ministerio de Hacienda publicó en el Diario Oficial el Decreto N°1.724 que crea la Comisión Asesora Intersectorial sobre Prevención y Combate al Lavado de Activos y al Financiamiento del Terrorismo, que institucionaliza el Sistema Nacional Antilavado de Activos y contra el Financiamiento del Terrorismo (ALA/CFT).

Ello, en línea con la designación de la UAF, en diciembre de 2009, como representante de Chile ante el Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (Gafilat) y, en ese rol, coordinador del Sistema Nacional ALA/CFT, cuyos pilares fundamentales son la prevención, detección, persecución y sanción de ambos delitos.