Capítulo V: Identificación de Vulnerabilidades Relacionadas con el Financiamiento del Terrorismo

Si bien en Chile los Tribunales de Justicia no han dictado sentencias por FT, esto no implica que en el país no se puedan realizar actividades de FT. Más aún si se considera que las personas a cargo de los actos terroristas, en general, son distintas a las personas que ﬁnancian los mismos, y dada la naturaleza transfronteriza del FT.

Para el Sistema Nacional ALA/CFT, las vulnerabilidades son características propias o intrínsecas de un país que pueden permitir, facilitar o ser explotadas para el desarrollo de actividades de FT.

Un riesgo de terrorismo bajo implica que las personas/organizaciones terroristas no están usando fondos domésticos para ataques terroristas. Sin embargo, los actores igualmente podrían aprovechar las vulnerabilidades para recaudar o almacenar fondos/activos de manera doméstica, o mover los fondos a otras jurisdicciones.

En este apartado se identiﬁcan las principales vulnerabilidades del país con base en los resultados expuestos en el Informe de Evaluación Mutua (IEM) de Chile y aspectos propios de la nación. Las vulnerabilidades se asocian principalmente con:

Comprensión del riesgo de FT.
Marco legal del FT.
Organizaciones sin ﬁnes de lucro.
Nuevos productos y servicios de pago.
Fronteras y vulnerabilidades frente al FT.

1. VULNERABILIDADES ASOCIADAS A LA COMPRENSIÓN DEL RIESGO DE FT

De acuerdo con el IEM de Chile, el nivel de comprensión del riesgo de FT en el país, por parte de los sujetos obligados y autoridades e instituciones relacionadas con este fenómeno, es disímil. Según el documento, las autoridades que

integran el Sistema Nacional ALA/CFT, tanto públicas como privadas, deben contar con un mayor conocimiento en cuanto a las distintas modalidades que el FT puede presentar, más allá de las relacionadas con las listas de las RCSNU.

Las brechas en torno al conocimiento del riesgo de FT por parte de los integrantes del Sistema ALA/CFT, abren una vulnerabilidad para que posibles acciones de FT no sean prevenidas, detectadas e investigadas por el país.

2. VULNERABILIDADES ASOCIADAS AL MARCO LEGAL DEL FT

Chile presenta deﬁciencias técnicas respecto del marco legal del FT, según lo establecen los estándares internacionales. Las recomendaciones de cumplimiento técnico del GAFI relacionadas con el FT se encuentran parcialmente cumplidas por parte del país:

Recomendación 5 relativa a la tipiﬁcación penal del delito de ﬁnanciamiento del terrorismo: Parcialmente Cumplida.
Recomendación 6, sanciones ﬁnancieras dirigidas relacionadas con el terrorismo y el ﬁnanciamiento del terrorismo: Parcialmente Cumplida.

En este contexto, la legislación de Chile presenta las siguientes deﬁciencias con respecto a la tipiﬁcación de FT (Gaﬁlat, 2021, pág. 242):

El marco normativo nacional no contempla ciertos actos incluidos en los Convenios Internacionales CFT.
En la legislación chilena no se tipiﬁca de manera exclusiva el acto de ﬁnanciamiento de un terrorista individual.
La legislación no cubre el ﬁnanciamiento del viaje para ﬁnes de impartir o recibir entrenamiento terrorista.
La pena máxima de FT no cumple con la proporcionalidad y carácter disuasivo requeridos por este criterio.
La normativa no cubre totalmente el requisito de aplicación de responsabilidad penal de las personas jurídicas.

Respecto de la implementación de las SFD de FT, el IEM destacó la ausencia de normativa interna para cumplir con lo dispuesto en las RCSNU 1267 y sus sucesivas, así como también respecto de la RSCNU 1373, en lo relativo al congelamiento de fondos terroristas y su incautación, identiﬁcando las siguientes deﬁciencias:

Alcance de las SFD: La implementación de las medidas de congelamiento de activos de fondos terroristas en el país, es dispuesta solo respecto del sujeto obligado y no tiene un alcance general.
Implementación sin demora56 de las SFD: En este aspecto existen dudas con respecto a si el régimen o procedimiento en el país, permite la implementación “sin demora” de las SFD.
Medidas de congelamiento de fondos terroristas:
- La obligación de congelamiento no recae sobre todas las personas naturales y jurídicas del país.
- Quedan dudas acerca de si podría revocarse la medida de congelamiento en supuestos distintos a los casos de homonimia o remoción de la lista.
- No se advierten disposiciones que prevean que el congelamiento pueda aplicarse respecto de todos los fondos y activos requeridos por el estándar internacional.
- No se advierten disposiciones que prohíban, a todas las personas dentro del territorio nacional, el suministro de fondos u otros activos a personas o entidades designadas o para su beneﬁcio (Gaﬁlat, 2021, pág. 243).

Estas deﬁciencias de cumplimiento técnico resultan una vulnerabilidad para el Sistema Nacional ALA/CFT, ya que podrían presentarse actividades de FT que, debido al marco legal del país, no podrían detenerse ﬁnancieramente ni condenarse penalmente.

3. VULNERABILIDAD ASOCIADA A LAS OSFL

Según el GAFI, las OSFL pueden ser mal utilizadas de diversas maneras o incluso convertirse en vehículos directos para el aprovechamiento de su estructura jurídica y del bien social que promueven. Ambos factores les permiten ﬁnanciar actividades de índole terrorista o de proliferación de armas de destrucción masiva y/u ocultar el verdadero propósito de integrar bienes de origen ilícito.

De acuerdo al GAFI, las OSFL, al ser actores legítimos a nivel internacional, pueden gozar fácilmente de las ventajas operacionales que implica la globalización, las mismas a las que buscan acceder las organizaciones terroristas, entre las que se cuentan (GAFI, 2014):

Mayor movilidad.
Interconexión de redes.
Profundidad de su acceso en zonas de conﬂicto o de escasa gobernabilidad.
Redes logísticas y servicios ﬁnancieros diversiﬁcados.
Administración y comunicaciones descentralizadas.
Mayores capacidades para llegar al público.

Tal como indica el GAFI, un ejemplo de lo anterior es la resiliencia que ha mostrado la red de Al-Qaida gracias a su habilidad de descentralizar sus comunicaciones y su administración, además de diversiﬁcar sus redes de ﬁnanciamiento, reclutamiento y logística. También otros grupos terroristas administran sus redes logísticas a través de varias subsidiarias de OSFL e instituciones de caridad.

A nivel nacional, la UAF desarrolló, en el año 2019, un documento denominado “Análisis de Riesgo de los Principales AspecĒos de Vulnerabilidad” de las OSFL, a ﬁn de identiﬁcar aquellas más vulnerables para el uso indebido del FT. De la información analizada se apreció que existen los siguientes elementos de riesgo:

Velocidad en creación de las OSFL: El país presenta una tasa positiva de creación de nuevas OSFL (es decir, se incrementan año a
año), lo cual podría facilitar la integración de OSFL que sirvan como medios para la comisión de delitos relacionados con el LA/FT. Asimismo, incrementa el total de entidades de ser susceptibles al mal uso.
Diversidad de actividades: Las OSFL pueden usar giros económicos genéricos, situación que podría diﬁcultar el seguimiento y
ﬁscalización del objeto social por la cual fue creada alguna entidad. La diversidad de giros económicos puede ayudar a las entidades a incrementar sus ingresos, lo cual diﬁcultaría el seguimiento y trazabilidad de los mismos por parte de las instituciones ﬁscalizadoras.
Acceso a elevada proporción de fondos públicos: Las OSFL tienen la posibilidad de acceder a ﬁnanciamiento público, cumpliendo ciertos requisitos para ser consideradas de interés público. Por ello, las OSFL podrían ser constituidas con el objetivo de captar y mal utilizar fondos públicos para actividades de LA/FT.
Distribución elevada de OSFL en el país: Todas las comunas del país presentan al menos una OSFL registrada. Esta atomización, especialmente en algunas comunas de baja población, podría representar una oportunidad de aprovechamiento por parte de personas que podrían usar OSFL en zonas alejadas y/o con baja capacidad ﬁscalizadora por parte de las autoridades. Al respecto, hay algunas comunas ubicadas en regiones extremas (norte y sur) que presentan una cantidad relevante de OSFL en comparación al tamaño de su población, lo cual podría constituir una señal de alerta, respecto del tipo de servicios que entregan a la comunidad.
Elevada concentración de ingresos y ﬂujos en pocas entidades: El 7,5% de las OSFL (fundaciones y corporaciones) concentran, aproximadamente, el 81% de los ingresos y el 85% del personal remunerado57. Esto graﬁca la magnitud de concentración del sector, lo que podría generar efectos de contagio eventualmente de relevancia.

Los elementos de riesgo descritos serían factores atractivos para su mal uso como vehículos de recaudación de fondos, entidades de pantalla y/o captar fondos públicos con ﬁnes de la actividad ilícita.

En el IEM de Chile se indica, también, que los procesos de ﬁscalización no están enfocados para asuntos de prevención del FT, lo que impediría al país aplicar medidas efectivas, proporcionales y disuasivas a las OSFL vulnerables al uso indebido para el FT, conforme a un enfoque basado en riesgos.

Por lo anterior, las situaciones mencionadas constituyen potenciales vulnerabilidades que podrían ser aprovechadas por las amenazas identiﬁcadas para el FT.

4. VULNERABILIDADES ASOCIADAS A LOS NUEVOS PRODUCTOS Y SERVICIOS DE PAGO

Una de las vulnerabilidades emergentes tiene relación con los nuevos productos y servicios de pago que han surgido a nivel global. Estos han tomado relevancia, sobre todo a partir de la segunda mitad de la década pasada, en parte, gracias a las nuevas tecnologías cuyas características los hacen atractivos para el LA/FT.

El reporte del GAFI “Emerging Terrorist Financing Risk”, publicado en octubre de 2015, aborda los fenómenos emergentes identiﬁcado hasta esa fecha en casos de FT. Al respecto, indica que los nuevos métodos de pago, electrónicos y en línea, presentan una vulnerabilidad emergente respecto del FT, la cual podría incrementarse en el corto plazo en la medida que aumente o se masiﬁque su uso.

Algunas de las características que comparten estos productos y servicios consisten en:

Inexistencia de barreras fronterizas: Su acceso es posible a nivel global, sin mediar
barreras fronterizas, lo que trae como consecuencia mayor rapidez en la transferencia de fondos, sin importar el lugar de origen y destino.
Difficultad gn la idgntifficación dgl bgngfficiario ffinal: Dada la posibilidad de realizar una alta cantidad de transacciones en un corto periodo, la inexistencia, en la práctica, de barreras fronterizas, y la diversidad de productos que pueden ser utilizados (algunos de los cuales ofrecen anonimato dada su construcción), se diﬁculta la identiﬁcación del beneﬁciario ﬁnal, independiente de que puedan ser rastreadas.
Entre los productos y servicios analizados en el reporte destacan:
Activos virtuales: Diseñados para transmitir valor en línea. Sus principales características radican en que ofrecen anonimato para transferir fondos internacionalmente (tanto a nivel de usuarios como de transacciones) y permiten mover fondos rápidamente de un país a otro. Por tanto, los productos y servicios de pago a través de activos virtuales poseen un uso potencial por parte de grupos criminales, y presentan riesgos de LA/FT.
Tarjetas de prepago: Corresponden a tarjetas que son precargadas con un monto ﬁjo de dinero o valor electrónico. Según el informe, las tarjetas de prepago de mayor preocupación corresponden a las tarjetas de ciclo abierto, que permiten girar dinero de cajeros automáticos. En términos del FT, estas tarjetas se podrían cargar localmente y luego transportarlas fuera del país sin tener una obligación de declararlas. Una vez llegado al país de alto riesgo de FT, los fondos podrían ser convertidos nuevamente a dinero en efectivo.
Sgrvicios dg pabo a travás dg Intgrngt: Proveen al cliente con mecanismos online para acceder a cuentas preﬁnanciadas, las cuales pueden ser usadas para transferir fondos a otras cuentas del mismo proveedor. Los destinatarios de los fondos podrían no tener una obligación de registrarse con el proveedor para recibir los fondos.

Por tanto, personas/entidades con eventuales vínculos terroristas podrían realizar actividades de FT y utilizar estos productos y servicios, aprovechando sus características de anonimato para ocultar el origen/destino de los fondos y el beneﬁciario ﬁnal. La rapidez en el movimiento de fondos para complejizar la trazabilidad de los mismos, y la inexistencia de barreras fronterizas e intermediarios (en el caso de los activos virtuales) para mover los fondos por distintas jurisdicciones, también con el afán de diﬁcultar la trazabilidad de los mismos, diﬁcultaría el prevenir, detectar y/o detener este ﬂujo de activos ilícitos.

Con todo, los atributos de estos nuevos productos y servicios de pago, que involucran tanto a los activos virtuales como las tarjetas de prepago y los servicios de pago online, derivan en vulnerabilidades al Sistema Nacional ALA/CFT.

5. FRONTERAS Y VULNERABILIDADES FRENTE AL FT

El GAFI, por medio del documento “Terrorist Financing Risk Assessment Guidance”, publicado en 2019, junto con caracterizar el FT como un fenómeno transfronterizo, indicó la importancia de considerar el análisis de las vulnerabilidades de las fronteras como factor en la determinación de los riesgos de este tipo de actividades (GAFI, 2019, pág. 33).
En cuanto a sus fronteras terrestres, Chile totaliza
6.339 kilómetros, de los cuales 171 km corresponden a frontera común con Perú; 860 km, con Bolivia, y 5.308 km, con Argentina.

El territorio nacional cuenta con dos triples fronteras ubicadas en el norte grande, también denominado macrozona norte, en las regiones de Arica y Parinacota y de Antofagasta. En la primera, Chile coincide con Perú y Bolivia, mientras que, en la segunda, converge con Bolivia y Argentina.
Para efectos del control de las fronteras terrestres, Chile dispone de 34 pasos habilitados en complejos fronterizos (Unidad de Pasos Fronterizos, 2022). Sin embargo, se han identiﬁcado más de 290 pasos fronterizos ilegales o no habilitados a lo largo del territorio. Al respecto, cabe mencionar que las regiones de Antofagasta y del Maule poseen más de 30 pasos no habilitados cada una (Carabineros de Chile, 2022, pág. 48).
En relación con esto, el GAFI ha indicado que las fronteras pueden ser vulnerables frente a distintas actividades del terrorismo y su ﬁnanciamiento. Estas pueden ser objetivo de: (a) transporte físico de dinero, de entrada o salida del Estado, con el propósito de apoyar actividades terroristas (a modo de contrabando);
(b) el ﬂujo de fondos o bienes, dentro o fuera de la jurisdicción, a través del sector ﬁnanciero o comercial; (c) uso de las fronteras para enviar apoyo material destinado a reclutar, entrenar o facilitar el terrorismo (GAFI, 2019, pág. 33).

Vinculado con lo anterior, entre otros fenómenos con presencia en las fronteras nacionales, se han identiﬁcado el contrabando y la migración irregular. En cuanto al contrabando de especies, ha sido indicado como uno de los ilícitos que afectan tanto a Chile, como los países limítrofes (Minrel, 2017). Respecto de la migración irregular, entre los años 2014 y 2020 se incrementaron las estimaciones de extranjeros en el país (INE/DEM, 2021).

De esta manera, en el ámbito de actividades terroristas o su ﬁnanciamiento en Chile, se establece como una vulnerabilidad la extensión de las fronteras nacionales, en especíﬁco de los pasos fronterizos no habilitados, debido a que individuos u organizaciones podrían utilizarlas para el tránsito de personas (miembros, adherentes y simpatizantes, entre otros), armas o sus componentes, dinero (ﬂujo en efectivo) o bienes para el FT.

ZONAS DE LIBRE COMERCIO Y ACTIVIDADES DE FT

En relación con las zonas de libre comercio (o zonas francas, ZF en adelante), distintos estudios han alertado de su eventual mal uso para el desarrollo de actividades ilícitas transfronterizas. Al respecto, análisis realizados por el GAFI, la OCDE-EUIPO y el Banco Mundial advierten la presencia de actividades ilegales en el marco del desarrollo del comercio vinculado con las operaciones de las ZF.
En el contexto de las vulnerabilidades de LA/FT asociadas con las ZF, el GAFI ha señalado que estas se han caracterizado por el uso de dinero en efectivo como medio de pago primario. En este sentido, señala que el efectivo presenta un riesgo para las ZF dadas sus cualidades de anonimato, la prescindencia de instituciones ﬁnancieras en su uso, la falta de rastro de auditoría y su portabilidad. Asimismo, las características especiales de las ZF pueden perjudicar la habilidad de los bancos para manejar los riesgos asociados (GAFI, 2010, pág. 15).

En relación con el uso de efectivo en áreas donde se han establecido ZF a nivel nacional, a partir del análisis del Reporte de Operaciones en Efectivo (ROE)58 bancario del periodo 2016-2021, se observa que las zonas geográﬁcas donde se establecieron las ZF (regiones de Tarapacá y de Magallanes y de la Antártica Chilena) promediaron el mayor número de ROE por cada cien mil habitantes. Destacar que, en el caso de la ZF de Iquique, las regiones de Arica y Parinacota y de Antofagasta, se encontraron entre las regiones que más registros de transacciones promediaron por cada cien mil habitantes.

En tanto, respecto del movimiento de dinero en efectivo transfronterizo por personas naturales (o instrumentos negociables al portador) en montos que excedan los USD 10.000, se tiene que, en el periodo 2017-2021, la zona norte (regiones de Arica y Parinacota y Tarapacá) concentraron sobre el 92% de las Declaraciones de Porte y Transporte de Efectivo (DPTE)59 en los distintos años, siendo las avanzadas de Colchane y Aeropuerto Diego Aracena, en la Región de Tarapacá, y Chungará y Chacalluta, en la Región de Arica y Parinacota, las que concentran la mayor proporción de estas declaraciones.

Es así como las regiones de la zona norte, principalmente las regiones de Tarapacá y de Arica y Parinacota, concentran dos de los indicadores de movimiento de efectivo (ROE y DPTE transfronterizo) más relevantes a nivel nacional, en parte inﬂuenciado por la ubicación de zona franca de Iquique.