Capítulo V: Identificación de vulnerabilidades relacionadas con el lavado de activos

Para el Sistema Nacional ALA/CFT, las vulnerabilidades son características propias o intrínsecas de un país que pueden permitir, facilitar o ser explotadas para el desarrollo de actividades de lavado de activos.

En este capítulo se identifican los factores de vulnerabilidad de Chile, mediante el análisis de la fisonomía y la estructura económica, social y legal del país. Las vulnerabilidades se asocian principalmente con:

1. Extensas fronteras.
2. Zonas de libre comercio.
3. Mercado financiero y comercio internacional en Chile.
4. Utilización de efectivo.
5. Deficiencias detectadas en el marco normativo nacional ALA/CFT.
6. Nuevos productos y servicios de pago.
7. Constitución de personas jurídicas.

1. VULNERABILIDAD: EXTENSAS FRONTERAS

FRONTERAS CHILENAS Y LAS VULNERABILIDADES ASOCIADAS

Chile se sitúa en la parte occidental y meridional de Sudamérica. Su extensión comprende hasta el continente Antártico y la Isla de Pascua en la Polinesia. En cuanto a sus fronteras terrestres, el país totaliza 6.339 kilómetros, de los cuales 171 km corresponden a frontera que comparte con Perú, 860 km de frontera con Bolivia, ambos al norte del país, mientras que, con Argentina se tienen
5.308 km de frontera en común.
 
El territorio nacional cuenta con dos triples fronteras ubicadas en el norte grande, también denominado macrozona norte, en las regiones de Arica y Parinacota, y de Antofagasta. En la primera, Chile coincide con Perú y Bolivia, mientras que, en la segunda converge con Bolivia y Argentina­].

En este contexto, Chile enfrenta fenómenos transnacionales que, en provecho de las características geográficas, intentan vulnerar los controles establecidos. Estos ilícitos han sido desarrollados en el análisis de las amenazas, tal como son el narcotráfico, trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, contrabando, entre otros.

Para efectos del control de las fronteras terrestres, Chile dispone de 34 pasos habilitados en complejos fronterizos (Unidad de Pasos Fronterizos, 2022). Sin embargo, se han identificado más de 290 pasos fronterizos ilegales o no habilitados a lo largo del territorio. Al respecto, cabe mencionar que las regiones de Antofagasta y del Maule poseen más de 30 pasos no habilitados cada una (Carabineros de Chile, 2022b, pág. 48).

De esta manera, las extensas fronteras constituyen vulnerabilidades naturales frente a organizaciones criminales que buscan explotar el espacio geográfico (OIM, 2021).

En este sentido, es posible identificar los siguientes fenómenos asociados con las extensas   fronteras   en   Chile:   Primero,   el contrabando de mercancías que afecta tanto al mercado nacional, como de los países vecinos. Segundo, las fronteras como rutas de flujo irregular de personas vinculadas con el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas. Y tercero, fronteras como espacios geográficos comunes con países productores de drogas.

En cuanto al contrabando de mercancías, este fenómeno ha sido identificado como uno de los ilícitos que afectan tanto a desarrollo del mercado nacional, como al de los países limítrofes. Así las cosas, Chile mantiene instancias de coordinación con los países vecinos con el propósito de abordar y enfrentar este ilícito (Minrel, 2017).

Por otro lado, las extensas fronteras han sido objeto de rutas de migración irregular. Entre los años 2014 y 2018, en Chile se evidenció un incremento de la población migrante (BCCh, 2020b). Posteriormente entre los años 2018 y 2020, las estimaciones de extranjeros en el país continuaron en ascenso (INE/DEM, 2021). En este contexto, el Ministerio Público ha advertido un incremento de los ilícitos de tráfico ilícito de migrantes y trata de personas, los cuales se han asociado con las vulnerabilidades que enfrentan los flujos de migrantes irregulares en las fronteras (Fiscalía Nacional, 2020b).

Por último, las extensas fronteras de Chile constituyen espacios comunes con estados productores de drogas (UNODC, 2021). Al respecto, el Observatorio del Narcotráfico ha advertido que la macrozona norte concentra los principales flujos de ingreso de drogas, al igual que la población penal extranjera a nivel nacional proviene de países limítrofes o cercanos a Chile. Así también, variados países vecinos y parte de la región han dado cuenta de incautaciones de drogas que tienen a Chile como destino (Fiscalía Nacional, 2021).

2. VULNERABILIDAD: ZONAS DE LIBRE COMERCIO

ZONAS DE LIBRE COMERCIO DE CHILE Y LAS VULNERABILIDADES ASOCIADAS

Chile cuenta con dos zonas francas (ZF en adelante), también denominadas zonas económicas especiales (ZEE), que operan bajo condiciones particulares­( y están posicionadas en zonas extremas del país: al norte, en la comuna de Iquique, en la región de Tarapacá, y al sur, en la comuna de Punta Arenas, Región de Magallanes. Estas se establecieron con el propósito de mejorar el comercio exterior, incrementar el empleo en la zona, fomentar la inversión privada, extranjera y en infraestructura, estimular la transferencia tecnológica y competitividad de las actividades productivas (BCN, 2012).

Respecto de las condiciones especiales, fijadas con base en la norma que rige sobre las ZF en Chile, en estas zonas las mercancías están sujetas a la condición de extraterritorialidad aduanera, es decir, como si estuvieran en el extranjero. Por tanto, no están afectas al pago de derechos, impuestos, tasas y demás gravámenes que se perciben por intermedio de las aduanas. De esta forma, para las empresas instaladas en estas áreas, el principal beneficio tributario corresponde a la exención del impuesto a la renta de primera categoría, por rentas devengadas en ZF, y del impuesto al valor agregado (IVA) por las ventas y servicios realizados por los usuarios de zonas francas, UZF (BCN, 2012).

En el contexto de las vulnerabilidades de LA/FT asociadas con las ZF, el GAFI ha señalado que estas se han caracterizado por el uso de dinero en efectivo como medio de pago primario. En este sentido, indica que el efectivo presenta un riesgo para las ZF dadas sus cualidades de anonimato, la prescindencia de instituciones financieras en su uso, la falta de rastro de auditoría y su portabilidad. Asimismo, las características especiales de las ZF pueden perjudicar la habilidad de los bancos de manejar los riesgos asociados (GAFI, 2010, pág. 15).

Junto con lo anterior, el estudio Trade in counterfeit goods and free trade zones. Evidence from recent trends, elaborado por la OCDE y la Oficina de Propiedad Intelectual de la Unión Europea (EUIPO por su sigla en inglés), indica el uso indebido de las ZF para el comercio ilícito, señalando que las ZF en jurisdicciones con regulaciones laxas son atractivas para actividades ilegales como el comercio de productos falsificados y pirateados, o el contrabando y el lavado de dinero, ya que ofrecen un entorno seguro, dotado de infraestructura y escasa supervisión (OECD-EUIPO, 2018).

En Chile, el VIII Informe de Tipologías y Señales de Alertas de la UAF ha evidenciado casos de LA, con delito base de contrabando, en que se ha involucrado el mal uso de las ZF con fines de la actividad ilícita. Asimismo, a partir del análisis de los ROE y las DPTE es posible observar que las ZF en Chile se han caracterizado por el uso intensivo de efectivo.

En tanto, respecto del movimiento de dinero en efectivo transfronterizo por personas naturales (o instrumentos negociables al portador) en montos que excedan los USD10.000, se tiene que en el periodo 2017-2021 la zona norte (regiones de Arica y Parinacota y Tarapacá) concentraron sobre el 92% de las DPTE en los distintos años, siendo las avanzadas de Colchane, Aeropuerto Diego Aracena (Tarapacá), Chungará y Chacalluta (Arica y Parinacota) las que concentran la mayor proporción de estas declaraciones.

En este contexto, Chile, al contar con dos ZF con uso intensivo de efectivo, junto con las características intrínsecas de este medio de pago, hace que estas zonas geográficas constituyan una vulnerabilidad frente a criminales que intentan ocultar fondos provenientes de ilícitos.

3. VULNERABILIDAD: MERCADO FINANCIERO Y COMERCIO INTERNACIONAL EN CHILE

MERCADO FINANCIERO CHILENO Y COMERCIO INTERNACIONAL Y LAS VULNERABILIDADES ASOCIADAS

En el año 2020, el tamaño de la capitalización bursátil de la Bolsa de Comercio de Santiago ascendió a USD184.549 millones, cifra que representó un 73% del PIB, mientra que, la razón del crédito privado sobre el PIB llegó a 124,4%. El desempeño de Chile en estos indicadores se encuentra entre los más altos de Sudamérica (Banco Mundial, 2021).

Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), Chile y Brasil presentaron el mayor desarrollo del mercado financiero en 2020 respecto de sus pares en Sudamérica. En la medición respectiva, nuestro país ponderó 0,52 (sobre un máximo de 1) y Brasil 0,66 (International Monetary Fund, 2021).

El Banco Central sostiene que Chile cuenta con un sistema financiero profundo, el cual ha avanzado junto con un mayor acceso a servicios y productos financieros de deuda y seguros, aspectos que se encuentran en línea con el nivel de desarrollo del país (BCCh, 2019, pág. 11).

Chile tiene una economía abierta y vinculada estrechamente con el comercio internacional. Según los datos registrados por el Banco Mundial, en el año 2020 el comercio internacional representó un 57,8% del PIB de Chile, desempeño que estuvo sobre el promedio de América Latina y el Caribe (46,6% del PIB) (Banco Mundial, 2021).

En línea con lo anterior, según datos publicados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Chile registra 33 acuerdos económicos comerciales vigentes con 65 economías, lo cual representa el 88% del PIB mundial, siendo el país que posee la red de acuerdos con mayor acceso al PIB mundial. Asimismo, el país forma parte de variadas organizaciones e c o n ó m i c a s internacionales, tales como el FMI, el Foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico (APEC), el Grupo de los 15 países en desarrollo (G-15), el Grupo de los 77 países en vías de desarrollo y subdesarrollados (G-77), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Mercado Común del Sur (Mercosur, como país asociado, entre otros (Minrel, 2023).

Desde el año 2019, el país ha experimentado una serie de fenómenos que han afectado, en general, la estabilidad del comercio y el mercado financiero. Con base en los análisis realizados por el Banco Central de Chile en sus Informes de Política Monetaria, entre 2019 y 2021 es posible observar que estos factores se asocian con la crisis social que desencadenó el proceso constituyente, la pandemia global por Covid-19 y, bajo este contexto, las reformas constitucionales para el retiro de ahorros previsionales.

Con relación a lo anterior, a partir del análisis de las sentencias condenatorias por LA en Chile, es posible advertir que los lavadores de activos han vulnerado instituciones y productos financieros en el marco de las operaciones. Asimismo, han realizado maniobras vinculadas con el comercio internacional para disimular activos de origen ilícito (UAF, 2022b).

Bajo este contexto, Chile al contar con una economía abierta al comercio mundial y un mercado financiero profundo, es un objetivo atractivo para criminales que intenten ocultar el origen ilegal de los activos obtenidos.

4. VULNERABILIDAD: UTILIZACIÓN DE EFECTIVO

EMPLEO DE EFECTIVO EN CHILE Y VULNERABILIDADES ASOCIADAS

En el contexto de la pandemia de Covid-19, el GAFI alertó respecto del ingreso de efectivo de origen ilícito al sistema financiero mundial. El cierre de fronteras y la disminución del tránsito de personas, generó que las organizaciones criminales no logren movilizar físicamente los fondos ilícitos entre países y, se estima que, realizaron acciones con el fin de ingresarlo al sistema financiero (GAFI, 2021).

Con relación a lo anterior, en el informe denominado “Covid-19 related Money Laundering and Terrorist Financing”, publicado
 
en 2020, el GAFI apuntó al contexto de inestabilidad económica global, a consecuencia de la pandemia, como un factor que generó vulnerabilidad frente al LA/FT, ya que criminales, en provecho de este escenario, podrían emplear el uso intensivo de efectivo y alta liquidez para abrir nuevas líneas de negocios ilícitos (GAFI, 2020, págs. 4-9).

En este sentido, el informe apuntó a criminales que buscaron introducir dinero en efectivo en empresas en estado de insolvencia, invertir en bienes raíces o en el comercio sin capacidad para generar efectivo, e ingresar ganancias ilícitas en el sistema financiero a través de la reestructuración de préstamos y líneas de créditos. (GAFI, 2020). Otros aspectos reportados fueron el aumento de las transacciones en efectivo debido a las fluctuaciones de los valores, y que las personas liquidaron parte de sus carteras y transfirieron electrónicamente sus fondos. Junto con esto, se informó un aumento generalizado en el retiro de billetes (GAFI, 2020, pág. 10).

En Chile, el Banco Central indicó que, desde la segunda mitad de 2019, la demanda por efectivo ha experimentado un crecimiento, fenómeno que se replica en Estados de todo el mundo, y que es comparable con niveles de la crisis subprime de 2007-2008. Junto con esto, se observó un incremento en la circulación de billetes (BCCh, 2020a).

En línea con lo anterior, el análisis de las sentencias condenatorias por LA en el país, en el año 2020 caracterizado por el desarrollo de la pandemia, evidenció que el efectivo fue empleado preferentemente en las maniobras para disimular el origen ilícito de los activos (UAF, 2021).

Estos factores permiten alertar que el uso de efectivo en Chile, potenciado bajo el contexto de inestabilidad económica, es una vulnerabilidad para el sistema frente a los criminales que intentan realizar LA.

5. VULNERABILIDAD: DEFICIENCIAS DETECTADAS EN EL MARCO NORMATIVO NACIONAL ALA/CFT

DEFICIENCIAS EN EL MARCO NORMATIVO NACIONAL (EM DE CHILE Y ACTUALIZACIÓN NORMATIVA)

Para efectos de la presente ENR, los hallazgos sobre el marco legal incluidos en el Informe de Evaluación Mutua de Chile por parte del Gafilat, si bien corresponden a deficiencias en el marco normativo nacional, dada su relativa permanencia en el tiempo, han sido considerados como parte de las vulnerabilidades estructurales que tiene el país en esta materia.

Al respecto, estas vulnerabilidades tienen relación con modificaciones al tipo penal del lavado de activos y del financiamiento del terrorismo vinculada con las sanciones financieras dirigidas y otras de índole trasversal.

Por otro lado, en el periodo 2016-2020 se han realizado modificaciones legales a la Ley N°19.913, que creó la UAF, y que incluyeron nuevos delitos bases y/o nuevos sujetos obligados a informar sobre operaciones sospechosas que adviertan en el ejercicio de sus actividades/funciones. Adicionalmente, se incluyeron dentro de la legislación ALA/CFT las Resoluciones del CSNU referentes al FT y FP.

No obstante, aún quedan pendientes otras actualizaciones que c o n t e m p l a n , principalmente, la inclusión de nuevos sujetos obligados en la Ley N°19.913 (por ejemplo, abogados, contadores y proveedores de servicios societarios) y otros delitos base de LA (el tráfico ilícito de mercancías robadas y otros bienes, el homicidio y las lesiones corporales graves, el robo o hurto y la extorsión).

6. VULNERABILIDAD: NUEVOS PRODUCTOS Y SERVICIOS DE PAGO

La disponibilidad de una variedad de productos y servicios de pago que han surgido a nivel global, se ha establecido como una vulnerabilidad dada sus tipos y atributos. Esto ha tomado relevancia, sobre todo a partir de la segunda mitad de la década pasada, en parte, gracias a las nuevas tecnologías cuyas características los hacen atractivos para el LA/FT.

Al respecto, la Evaluación Mutua de Chile (Cuarta Ronda) por parte del Gafilat, finalizada en 2021, dentro de las deficiencias detectadas indicó que no se advierte la identificación y evaluación de riesgos relacionados con el desarrollo de “nuevos producĒos y prácĒicas comerciales, y al uso de nuevas Ēecnologías o Ēecnologías en desarrollo para producĒos nuevos o producĒos exisĒenĒes” (Gafilat, 2021).

Además, señaló que, si bien se identificaron disposiciones para algunas actividades financieras, no se cuenta con un marco jurídico aplicable al sector financiero en su totalidad, con el objetivo de que realicen evaluaciones de riesgos de forma previa al lanzamiento o uso de tales productos, prácticas y tecnologías (Gafilat, 2021)­).

En este sentido, el reporte del GAFI denominado “Emerging Terrorist Financing Risk” publicado en octubre de 2015, abordó los fenómenos emergentes que se habían identificado a esa fecha en casos de FT, los cuales, en parte son extrapolables a operaciones de LA. Al respecto, este informe indicó que los nuevos métodos de pago, electrónicos y en línea, presentan una vulnerabilidad, la cual podría incrementarse en la medida que aumente o se masifique su uso (GAFI, 2015).

Algunas de las características que comparten estos productos y servicios consisten en:

• Poseen un acceso y alcance global sin límites geográficos y/o fronterizos, lo que trae como consecuencia mayor rapidez en la transferencia de fondos independientemente del lugar de origen y destino.
• Se tienen dificultades en la identificación del beneficiario final de estas transacciones, esto sin importar de que puedan ser rastreadas.
• Al respecto, entre los productos y servicios que fueron objeto de análisis en el reporte, destacaron:
• Activos virtuales: Diseñados para transmitir valor en línea. Sus principales características radican en que ofrecen anonimato para transferir fondos internacionalmente (tanto a nivel de usuarios como de transacciones), y permiten mover fondos rápidamente de un país a otro, por lo que los productos y servicios de pago a través de activos virtuales poseen un uso potencial por parte de grupos criminales, y presentan riesgos de LA/FT.
• Tarjetas de prepago: Corresponden a tarjetas que son precargadas con un monto fijo de dinero o valor electrónico. Según indicó este informe, las tarjetas de prepago de mayor preocupación corresponden a las tarjetas de ciclo abierto, que permiten girar dinero de cajeros automáticos. En el marco de operaciones de LA, estas tarjetas se podrían cargar con dinero en una jurisdicción para luego transportarlas a otra sin declarar los montos. Una vez en el destino, los fondos pueden ser convertidos nuevamente en efectivo.
• Servicios de pago a través de internet: Proveen al cliente con mecanismos online para acceder a cuentas prefinanciadas, las cuales pueden ser usadas para transferir fondos a otras cuentas del mismo proveedor. Los destinatarios de los fondos podrían no tener una obligación de registrarse con el proveedor para recibir los fondos.

En el marco de operaciones de LA, criminales pueden dar mal uso a los productos y servicios de pago en línea en provecho de la rapidez para movilizar fondos a nivel global y entre distintas jurisdicciones, su anonimato, inexistencia de intermediarios (en el caso de los activos virtuales). Esto con el propósito de dificultar la trazabilidad de los flujos involucrados.

Por tanto, los atributos de estos nuevos productos y servicios de pago, que involucran tanto a los activos virtuales como las tarjetas de prepago y los servicios de pago online, derivan en vulnerabilidades del Sistema Nacional ALA/CFT.

7. VULNERABILIDAD: ASOCIADA CON LA CONSTITUCIÓN DE PERSONAS JURÍDICAS

El procedimiento del régimen simplificado de constitución de personas jurídicas se establece como una vulnerabilidad frente al LA en Chile, dados los requisitos determinados para crear sociedades. Al respecto, las actividades económicas que realizan regularmente las personas jurídicas se han transformado en objetivo para criminales que intentan disimular activos de origen ilícito.

Así lo evidenció el VIII Informe de Tipologías y Señales de Alertas de la UAF, en el cual se determinó que la creación de personas y estructuras jurídicas es la segunda tipología más utilizada para el LA (el uso de testaferros se posicionó en primer lugar). Al desagregar esta categoría, se obtuvo que el tipo de sociedad más frecuente es la de pantalla, seguida por las de fachada y de papel (UAF, 2022b).

En esta línea, GAFI ha señalado que las personas jurídicas llevan a cabo una amplia gama de actividades comerciales y empresariales. Sin embargo, bajo ciertas condiciones han sido mal utilizadas para fines ilícitos asociados con el LA, soborno, corrupción, fraude fiscal, entre otras actividades ilegales (GAFI, 2014).

Según el estudio publicado por GAFI y el Grupo Egmont en el año 2018, denominado “Concealment of beneficial ownership”, criminales ven el mal uso de personas jurídicas como entes atractivos para las operaciones de LA, con el propósito de disfrazar o aparentar en el sistema financiero, los rendimientos obtenidos de la actividad ilícita (GAFI-Egmont Group, 2018).

Respecto de la creación de sociedades comerciales en Chile, estas se pueden constituir a través de dos regímenes: Primero, denominado régimen general con base en las leyes particulares que regulan a cada tipo de persona jurídica; y segundo, régimen simplificado bajo la Ley N°20.659 que, desde mayo del año 2013, ha implementado de forma gradual la constitución de sociedades a través de un sitio en línea. A continuación, se expone la constitución de personas jurídicas según el tipo de régimen:

GRÁFICO 6
Constitución de personas jurídicas según tipo de régimen 2013-2021

Fuente: Elaboración propia UAF a partir del informe mensual de constitución de empresas y sociedades del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo.

Nota: El régimen simplificado comenzó en el mes de mayo de 2013.

A partir de la Ley N°20.659 se creó el Registro de Empresas y Sociedades (RES) y según muestra el gráfico, desde el año 2014 se ha consolidado como el más utilizado para crear personas jurídicas. Este es un registro electrónico que dispone de un portal en internet­ al cual se pueden incorporarse las personas jurídicas que se acojan al régimen simplificado, para los efectos de ser constituidas o migradas­}, modificadas, transformadas, fusionadas, divididas, terminadas o disueltas (Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, 2022).

Es importante destacar que la información que consta en el RES da fe de autenticidad y cuenta con valor probatorio en contra quienes hayan suscrito los formularios incorporados. Asimismo, el RES constituye un registro único para todo el país, es esencialmente público, sin costo y está permanentemente actualizado (Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, 2022).

Con el propósito de sintetizar los principales requisitos de constitución bajo el régimen simplificado, se expone la siguiente tabla:

TABLA 7
Síntesis de los requisitos para la creación de sociedades bajo régimen simplificado

Fuente: Elaboración propia UAF a partir de información disponible en el sitio web oficial del Registro de Empresas y Sociedades.

Respecto a lo anterior, si bien el RES tiene como objetivo simplificar la creación de sociedades en Chile, desde la perspectiva del LA es posible observar eventuales deficiencias en el procedimiento de constitución de las personas jurídicas. En específico, al no contar con un mecanismo que valide la información declarada (da fe de autenticidad) y ser mínimos los requisitos establecidos para conformar una sociedad, junto con considerar que es el régimen más empleado, constituyen factores atractivos para el mal uso de personas jurídicas en Chile en el contexto de operaciones de LA.

En esta línea, según el análisis de los esquemas de LA, entre los años 2016 y 2021 se emplearon 117 sociedades en un total de 37 casos, esto independientemente del régimen en que fueron creadas­[. Estas correspondieron a sociedades por acciones (SpA, 41,9% del total de sociedades), sociedades de responsabilidad limitada (30,8%), empresas individuales de responsabilidad limitada (EIRL 9,4%) y sociedades anónimas (S.A., 5,1%) (UAF, 2022b).

De esta manera, se establecen como una vulnerabilidad ante el LA los factores del procedimiento de constitución de personas jurídicas bajo el régimen simplificado en Chile, específicamente la ausencia de verificación de la información declarada y los requisitos mínimos asociados. Así las cosas, criminales en provecho de su uso masivo y las características del procedimiento establecido por el régimen simplificado, pueden crear personas jurídicas y hacer mal uso del sistema para el LA.